386199部队

湖北城乡一体化进程中农村“空心村”现象研究

肖娥芳

【摘要】结合湖北实际,对城乡一体化进程中的农村“空心村”现象进行了深层次

剖析.研究表明:思想观念落后导致节约用地意识不强,城乡建设规划一体化进程缓慢,

农村土地产权流转机制不完善,相关法律法规不健全及监管不力,城乡二元分割制度

导致农村剩余劳动力大量快速向城镇转移等都是造成湖北农村“空心村”现象出现

的主要原因.因此,必须以科学发展观为指导,对农民加强宣传教育；逐步出台和完善

治理农村“空心村”的法律、法规,规范宅基地的使用标准；不断加快农村宅基地

使用权的自由流转,完善宅基地的退出机制；因地制宜地选择改造模式,以点带面,逐

步推进,以缓解湖北农村的“空心村”现象,提高土地的复耕率,推进湖北农村低碳可

持续发展.

【期刊名称】《湖北工程学院学报》

【年(卷),期】2013(033)001

【总页数】4页(P117-120)

【关键词】城乡一体化;农村空心村;农村宅基地

【作者】肖娥芳

【作者单位】湖北工程学院经济与管理学院,湖北孝感432000

【正文语种】中文

【中图分类】F327

近年来，随着我国农村经济的发展，农民生活水平的提高以及城乡一体化进程的推

进，大量农村人口不断向城镇转移，农村常住人口规模逐年下降。与此同时，农村

居民与城市居民在住房消费方面的差异正逐渐缩小，农村村落的空间布局、农村常

住人口的人均居住面积、农村住房的空置率等都发生了很大的变化。特别是近10

年来我国农村交通状况不断改善，由于出行等需要，许多农民都把新房建在地理交

通位置比较便利的地方，并逐渐形成新的农村村落布局。且农村居民多建新舍而不

拆老屋，导致新村与“说村不是村，有院没有人；说地不是地，草有半人深”[1]

的“空心村”并存。这不仅导致大量农村耕地被浪费，直接影响到农民增收和农村

发展，而且存在大量的安全隐患。更为重要的是，农村“空心村”是农村碳排放的

重要来源，加剧了农村生态环境的恶化。湖北乃农业大省，户籍人口的60%为农

村人口，湖北的农村经济在国民经济中占据着十分重要的地位。研究湖北农村“空

心村”现象对于提高土地复耕率，促进湖北农民增收及湖北农村经济的健康低碳发

展都具有十分重要的现实意义与理论意义。

一、湖北农村村落概况及“空心村”现状

1.湖北农村村落概况。湖北农村居民村数量多、规模小、布局分散；村内农户宅基

地占地规模较大，布局散乱且缺乏统一科学规划，生活环境恶劣是湖北城乡基础设

施建设一体化进程中农村与城镇最大的差距。这也是湖北在建设社会主义新农村进

程中不断加强和完善农村交通通讯、水利设施等基础设施建设及农村公益事业建设

遇到的大难题。由于多数村落建设随意，缺少总体上的科学规划，湖北各地农村村

落无论是布局、结构、数量、功能等都存在“散、大、乱”现象，土地利用粗放，

“空心村”更是在农村“见怪不怪”。据湖北统计年鉴2011的资料显示：2010

年湖北农村户籍人口为2877.64万人，而实际从事农业生产的人口数仅为909.22

万人。平均每户年内新增住房面积5.05平方米，而平均每人年末使用住房面积却

达到40.99平方米，可见农村常住人口之稀少及农村住房空置率之高。

2.据湖北工程学院经济与管理学院暑期社会实践调研小组2011年暑期在湖北省孝

感及其周边地区的大悟、汉川、安陆、云梦、应城、孝南、广水等地农村的近

100个村庄的抽样调查的结果显示，湖北农村的“空心村”现象呈现出以下特征：

越是地理位置优越，经济越发达地区的村镇，农村“空心村”现象就越少；而越是

地处偏僻，经济越不发达地区的村镇，农村“空心村”现象就越严重。比如湖北汉

川市的新河镇，经济较为发达，是武汉城市圈崛起的工业重镇，2010年底人口约

6.2万人，包含40个行政村，住房空置率较低，每村仅有寥寥几户房屋常年空置，

几乎没有“空心村”。而大悟是孝感地区经济最为落后的地区，地形多为丘陵和山

地，农村交通极为不便，依公路建新舍却不拆老屋的“空心村”现象比较常见。且

不仅老村庄人口稀少，就连新建的村落也有不少住房常年空置，即便有人居住，也

几乎全都以“386199部队”为主。如广水市余店镇共辖39个行政村，总户数

16486户，存在“空心村”现象的就有21个村，随机抽样调查200户，农村住

房常年空置的竟高达71户。

二、湖北农村“空心村”现象出现的原因分析

1.落后的思想观念导致节约用地意识不强。我省大多数农民思想观念比较落后，且

越是地理位置偏僻、经济越落后的地方，农民的封建迷信思想就越严重，在住房这

一事情上表现得尤为明显。很多农民辛苦一辈子就为能住一次新房子，所以对新房

子的要求很高，颇多忌讳与讲究。不仅选址要看风水，户型要大到能招财，厨房与

正屋不能共一个屋檐，厕所不能正对厨房，还得有院落护“主”(屋)，建鸡舍猪舍

之类。近年来，随着农民收入的增加与城乡住房消费差异的缩小，农民在住房消费

上，越来越倾向于向城镇看齐，加上虚荣、攀比等心理，新建农村住房贪多求大，

多临近公路、一户多宅现象比较常见。可见，我省农民节约用地意识严重缺乏。

2.城乡建设规划一体化进程推进缓慢。由于农村建设无论是规划理念、规划制定、

规划落实等均滞后于农民住房建设，且与城镇建设间缺乏有效、科学的对接，导致

农村居民在建房时因缺乏统一的规划指导而随意性较大，多数人都是本着自己“生

活和出行怎么方便怎么建房子、城镇流行什么式样就建什么式样、想建多大就建多

大”的态度来建新居，而全然不考虑农村整个村庄整体的布局是否合理、美观、科

学，实际有多少人居住及与当地建筑布局是否和谐等问题。这不仅导致大量土地被

浪费，大量住房被空置，且严重制约了我省农村公共基础设施的建设与完善，也加

剧了城乡在公共基础设施方面的差距，导致城乡建设规划一体化进程推进缓慢。

3.农村土地流转机制不完善。在我国，土地的所有权归国家所有，农民只有承包使

用权，不能自由买卖和转让土地。而根据经济学的理论：当一项要素的产权不能实

现自由流转时，它也将无法流通配置到效用更大化的地方去，其价格或价值必然就

会很低。土地也是如此，农村土地(耕地)的非自由转让及其使用上的限制使其所

包含的权利束不完整,导致了土地价值的消散或贬损。[2]也就使得农民弃老屋而另

占耕地建新房的成本很低，且这无疑具有示范效应，直接导致了“空心村”现象的

出现与加剧。据此，也就不难理解为什么湖北农村地理位置越偏僻的地方，农村

“空心村”越常见，而经济越发达、地理位置越便利的地方“空心村”越少见这一

问题了。因为地理位置优越的农村土地比地理位置偏僻的农村土地使用用途更多，

更容易实现流转，其价值相对较高，所以闲置的机会成本也比较高，因此，“空心

村”现象比较少。反过来，越偏僻、经济越不发达的农村，土地闲置的机会成本就

越低，也就越容易造成闲置与“空心村”。

4.相关法律法规不健全及监管不力。依我国现行的农村宅基地制度：一户农民只能

有一处宅基地，且宅基地面积不得超过规定标准。若新建住宅，必须符合乡镇的建

设规划且只能使用原有宅基地或村内空闲地，涉及农用地的，需经县一级政府的审

批。[3]由于上世纪70年代以来我省农村人口大增，户数也大增，不按人头而按户

分宅基地，这无疑给农民多占土地留下了较大空间。加上相关监管的法律法规不健

全及监管不力，导致一些农户随意多占地、乱建设、抢地建房等得不到应有的惩罚；

对于不配合新农村建设规划、一户多宅等行为也缺乏有效的治理措施。至于涉农土

地转宅基地审批制度，在农村现实生活中实行起来更是困难重重，形同虚设。且越

偏僻的农村，法律等制度的缺位就越严重，“空心村”现象也就越常见。

5.城乡二元经济结构导致农村剩余劳动力大量快速地向城镇转移。

Lewis(美，1954)指出，发展中国家一般存在着传统农业和现代工商业二者并存的

二元经济结构，由于二者间的收入差异，诱使农村剩余人口不断向城镇工商业部门

转移。而目前我省乃至全国农村的“空心村”现象，正验证了Lewis的观点。作

为传统弱势产业的农业与现代工商业相比，劳动的边际效率要低许多，特别对于年

轻、能干、高素质的农民来说，收入太低，实在缺乏吸引力。相反，现代城镇工商

业由于利润丰厚可以提供较高的收入，诱使农民不断地从农业生产部门向工商业部

门流动。农村剩余劳动力不断向城市流动的结果，表现为农村常住人口快速下降，

“空心村”因此而产生。

三、治理湖北农村“空心村”的对策

1.以科学的发展观为指导，对农民加强宣传教育。道格拉斯·诺斯(美，1981)认为，

意识形态对于制度的形成具有基础支撑作用。在制度的形成过程中，意识形态会对

其贯彻实施产生保证及推动作用，使人们思想统一，交易成本下降，制度实施取得

成功，经济获得发展。[4]因此，我们必须以科学的发展观为指导，千方百计地对

农民加强宣传教育，让“土地稀缺有限、必须节约用地”等观点深入广大农民心中，

让农民从心里真正意识到封建迷信不可信以及节约用地的重要性与紧迫性。为此，

我们可以采用电视公益广告、宣传讲座、有奖知识竞猜、免费公益电影，广泛在农

村张贴宣传海报等形式让“节约用地”、“退宅还耕”等观念家喻户晓、成为每个

人的意识行为，实现“退宅还耕”工作的“软着陆”。且政府应把这作为一项长期

的工作来抓，让“空心村”现象从现实生活和老百姓的心中同时消失。

2.由政府主导，逐步出台和完善治理农村“空心村”的制度法规。由政府主导，在

向民众广泛征集意见的情况下，逐步出台和健全治理农村“空心村”的相关法律法

规；鼓励村镇有计划、有组织地逐步施行对闲置土地和“空心村”住房的自我综合

整治，并以村民自治为长期工作导向，避免因“暴力拆迁”等“急功近利”行为而

影响农村经济的可持续发展。[5]同时，还应不断地对现行的农村宅基地管理制度

进行修订和完善，使其与时俱进。这就要求我们在综合考虑社会、经济、生态、环

境等因素效益的同时更科学详尽地编制村庄建设规划，确定农村合理建设范围，把

新农村村庄建设规划与旧村改造统一起来。严格执行农村建房法定宅基地标准，从

制度上为“统一规划、统一建设，向旧村要地、消灭‘空心村’”提供政策支持，

也为解决“一户多宅、宅基地面积超标、强占宅基地”等问题提供法律处罚依据。

3.逐步建立和完善农村土地流转制度。农村老旧住房大量闲置的一个很重要的原因

就在于土地的所有权在国家，流通权在集体，农民对土地仅有使用权，无法对土地

进行自由的交换与买卖。这样一来，农地作为一种数量十分有限的要素，其资源就

无法通过流通而达到其最优的配置。因此，逐步建立与完善农村土地、特别是宅

基地的流转制度，势在必行。具体的做法是，为了缓解农村村落散乱无序的局面，

应由村集体对村内宅基地实行“统一管理、统一规划、统一安排使用”。[6]同时，

应从宅基地流转形式多样化、流转主体多元化、流转方式灵活化等多方面着手来逐

步建立和完善宅基地流转制度。在不断加快农村宅基地使用权自由流转的同时，还

应逐步出台和完善农村宅基地的退出机制。

4.确定适宜的改造模式，以点带面，逐步推进。空心村治理是一项长期而又复杂的

工作，涉及到农户、村镇政府、国家等多方面的综合利益，加上各村村落的自然环

境、地理位置、经济基础、人口结构等因素状况都存在差异，这就决定了空心村的

改造不可能一蹴而就。应结合各村实际，因地制宜地选择不同的“空心村”改造模

式。[7]如“村庄集并”模式，适用于地理位置相距较近、居住分散、人口稀少、

交通不便、自然条件恶劣的自然村。“整体搬迁”模式适用于原村无序外扩，农民

生产生活条件皆十分落后的自然村。“部分搬迁”模式，适用于旧村部分布局较合

理的村庄。“空地填实”模式，适用于需要通过拆迁老旧闲宅及影响规划的房屋等

来完善村内道路等基础设施建设，进而达到整个村庄用地集约合理状态的情况。在

实际实施过程中，应先搞好试点工作，试点成功后，才能在总结经验的基础上逐步

地推广开来。

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