乡的结构

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杂多县推进城乡一体化建设方案

为全面贯彻党的十七大、十七届三中全会精神，深入贯

彻落实科学发展观，推进城乡统筹发展，率先实现城乡一体

化,结合我县“十一五”规划,以及新农村建设和民生工程，

制定推进城乡一体化总体方案。

一、指导思想、基本原则、发展目标和实施步骤

(一）指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想

为指导，以科学发展观统揽经济社会发展全局，坚持“以城

带乡、以工促农、城乡联动、协调发展”的思路，以打破城

乡二元结构为主线，以规划布局为龙头，以产业发展为基础,

以基础设施建设为重点，以公共资源配置为关键，以就业社

保为支撑，以制度创新为动力,以改善民生为根本,以基层组

织建设为保障，以“二个集中”(牧区人口向城镇集中、土地

向规模经营集中)和“五项改革”(户籍管理、劳动就业、社

会保障、草场流转、牧区综合体制）为突破口,逐步建立城乡

一体化的规划体系、产业体系、基础设施体系、市场体系、

公共服务和社会管理体系，在更高层次上推进经济社会统筹

协调发展,努力建设经济发达、社会和谐、政治文明、文化繁

荣、人民富裕、环境优美的现代化杂多。

(二）基本原则

1、解放思想,改革创新.不断解放和发展牧区社会生产

力，始终把改革创新作为牧区发展的根本动力。坚持把解放

思想贯穿于“三农”工作的各个方面，尊重牧民首创精神，

支持牧民创业创新，不断推进牧区改革和制度创新，对事关

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“三农”发展全局的重点领域和关键环节率先进行改革试

验，加快破除城乡二元结构，使农村经济社会发展充满活力。

2、统一规划,严格管理。从城乡一体化、经济社会可持

续发展的战略高度，规划全县的发展，对城乡经济和社会发

展、土地利用空间布局以及各项建设进行统筹安排，全面提

高整个区域经济社会发展的协作程度,保证各项建设目标的

顺利实现.

3、因地制宜，分类指导。充分考虑各乡镇经济发展水

平、资源条件，尤其是财政承受能力等因素，严格遵循客观

规律，采取不同的政策措施,有选择、有重点地分区、分类、

分步推进城乡一体化工作，利用优势领域的扩散效应带动整

个一体化工作的发展。

4、市场运作，政府推动。充分发挥市场机制在推进城

乡一体化进程中的作用，强化政府宏观规划与组织协调职

能，使市场牵引力与政府支持力有机结合起来，多元投入推

进城乡一体化建设，实现滚动发展。

5、城乡联动，立体发展.积极实施城乡双向联动、立体

发展推进战略。既要按城市化的发展要求,大力推进城市化

进程，提高城市化水平，充分发挥城镇的集聚、辐射作用；

又要按统筹城乡经济社会发展、建设全面小康社会的要求，

着力加快牧业、牧区现代化建设。

（三）发展目标

全面实施城乡一体化空间布局、产业发展、基础设施建

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设、社会事业发展、就业与社会保障、生态环境建设等六个

方面一体化综合配套改革，促进“二个集中”取得明显成效。

到2013年，牧区劳动力非农就业率达80％，城市化率达

60%,牧民人均纯收入实现4500元以上。牧区经济、政治、

文化、社会和党的建设得到全面发展，实现全县人民群众共

享现代文明。考虑到全球金融危机和不确定因素，全县主要

预期指标安排为：生产总值年均增长12%以上，到2013

年，总量达到亿元。财政收入年均增长15%以上，2013

年超过亿元。固定资产投资年均增长20％，三年累计投

资亿元。

（四）实施步骤

分三个阶段实施。2009年－2010年为第一阶段，成

立领导机构,研究制定改革实施方案，进行全面动员部署。

2011年－2012为第二阶段,在先行试点的基础上，深化各

项改革，创新各项措施，建立统筹城乡发展的各项制

度.2013年为第三阶段，全面推开城乡一体化综合配套改

革，健全完善城乡一体化的推进机制和政策体系，初步形成

城乡经济社会发展一体化新格局。

二、城乡一体化的主要任务.

根据州委、州政府统一部署,我县统筹城乡发展的主要

任务是大力推进“六个一体化"。

（一）大力推进城乡规划一体化

1、坚持规划统揽全局。结合我县实际，根据土地利用总

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体规划、村庄布点规划、功能区规划和城镇体系规划,着眼全

局，牢牢把握规划权,真正发挥规划在空间管制、资源配置、

引导建设上的作用，努力构造城乡联动发展、整体推进的空

间发展形态，实现全区城乡一体化的空间布局规划目标.

——完善城乡全覆盖的规划体系。加快城镇控制性详

细规划的编制，对城镇近期建设用地范围内的控制性详规覆

盖率要达到95％.进一步重视和加强乡村规划编制工作，加

快完成村庄建设规划编制工作任务。全面完成全区土地利用

总体规划,加快建立城乡规划和土地利用总体规划相协调、相

对接的机制，做到“两规"相合.

——切实增强规划的执行力。按照城乡一体化的空间

布局体系调整规划，进一步明确各乡镇的功能定位,重点加

强区城和重点镇的规划、建设和管理,进一步完善并强力推

进村庄布局规划的实施.

——建立有效的空间管制体系。在空间资源短缺、

用地需求旺盛的情况下，从城乡的整体利益和长远利益出

发,强化空间管制，实现资源的合理利用和经济社会的可持

续发展。在全域空间上划定已建区、禁建区、限建区和适

建区,对环境敏感的禁建区加以保护，对允许适度开发的限

建区进行引导性限制,对可高度开发利用的适建区加以政

策鼓励。

2、构建新型城镇村网络体系。按照总体规划和实现

城乡一体化的总体目标要求，谋划城乡空间格局，为产

业布局提供合理空间。科学编制城镇空间布局规划，即：

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中心城区现代化、重点镇城市化、中心村城镇化为发展

方向。

——发展壮大重点乡镇。支持和引导萨呼腾镇、昂

赛扎青乡依据区位条件、资源优势和产业基础，完善发展

规划，增强城镇的产业集聚和承载能力。

——分类指导中心村建设。全面开展村庄整治,大力

推进“示范工程和“清洁工程”建设，抢抓我县中心村镇

建设机遇，加快我县31个文明村建设步伐，全面完成我

县中心村镇建设的各项任务.

-—引导建设居民点。严格农民建房管理，采取强有力

措施,逐步撤并村庄居民点，引导农民在村庄布点规划所确

定的发展型村庄和城镇居民点居住。到2013年，全县规

划的居民点要启动实施30%以上,建成一批农村新型社

区。

（二)大力推进城乡产业布局一体化大力发展区域

经济,进一步统筹城乡产业布局，构筑城乡产业衔接紧密、

空间布局合理、资源深度整合、区域特色明显、三次产业

联动互融互补的城乡产业新格局。

1、推进园区建设。充分利用区位优势，从交通、产业、

市场等环节加快与现代化城市的对接步伐，大力构筑产业

对接平台,加大生态旅游开发，推进杂多县生态旅游区。生

态旅游区在保护生态环境的前题下，加速旅游名县和环境

优美乡镇的开发建设，提升服务档次，加大服务设施和景

观等建设力度，推进杂多县生态旅游区国家3A旅游区各

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项建设提档升级.

2、大力发展现代牧业。以市场需求为导向、科技创新

为手段、质量效益为目标,围绕城市消费需求、科技创新进

步加快牧业结构调整,积极发展规模牧业、设施牧业、观光

牧业、生态牧业，构建现代牧业产业体系.一是要广泛深

入的进行思想发动，统一各级干部的思想认识.要充分利用

会议、新闻媒体等手段大力宣传发展现代畜牧业的重大意

义、目标任务、主要措施,宣传兽医体制改革的精神，把各

级干部的思想统一到县委、县政府的决策部署上来,上下齐

心，形成合力，全力推进现代畜牧业发展和兽医体制改革。

二是要层层分解任务,落实领导责任.要把现代畜牧业发展

的目标任务分解落实到到乡镇、到村社、到企业、到部门、

到年度，进行严格的目标考核，保证各项目标任务落到实

处。要进一步明确，各级政府的主要领导是现代畜牧业发

展和兽医体制改革的第一责任人，分管领导是主要责任人，

部门领导是具体责任人.要以兽医管理体制改革为动力,大

力加强科技队伍建设，提高服务现代畜牧业发展的能力和

水平。三是要强化督查督办.要把现代畜牧业发展和兽医管

理体制改革工作纳入督查督办范围，定期开展督查督办。

-—着力发展现代物流业。运用现代经营理念和经营

方式改造提升商业、服务、餐饮、交通运输等就业潜力大

的服务行业，提高服务质量和档次，努力扩大服务业就业

容量，充分发挥优势，引进物流战略合作伙伴，建设一批

集市场信息、仓储、配送、多式联送、展示、交易等功能

于一体的现代物流企业。

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——着力发展商贸流通业.建设县、乡镇、村三级商贸

服务网络.建设城区购物商业中心，建设杂多县特区特色市

场。加快推进“家电下乡工程"建设，加强集贸交易市场的

建设和升级改造，大力发展连锁超市、牧区便民店。

—-着力发展旅游业.把旅游业作为第三产业重要的增

长点来抓,通过招商引资和国家项目投入，争取杂多县景观

建设取得突破性进展。同时，进一步改善交通、食宿、购

物、游乐条件，加快由单一旅游休闲向旅游健身、旅游购

物、旅游地产系列化发展的突破，规范旅游市场秩序，提

高旅游服务质量,扩大旅游发展容量,提升旅游产业的档次

和综合实力,争取使杂多旅游达到全州旅游名县中等水平。

整合提升休闲观光牧业，依托特色牧业产品基地，新建和

改造一批休闲观光牧业项目，加快建设以“牧家乐”为主

体的旅游观光点,大力开发农业的生态和文化功能。

（三）大力推进城乡基础设施一体化

交通。建设区内干线路网，打通我县周边交通出口，

加快城乡交通一体化建设为重点,实现杂多县至周边县主

要通道等级化、县际通道黑色化、村公路等级化,形成布局

合理、设施完备、服务优良、层次分明、功能齐全的现代

化公路交通网络。

3、邮电通信。大力发展现代邮政物流，推进邮政快

递建设.进一步提升电信网络的综合服务能力,大力支持3G

网络建设和运营。

4、供水与燃气。投资2200万元解决全县4个乡镇

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12个村2.1万农村人口的饮水不安全问题。新铺设自来水

主管网1条38km、支管网150km，使全县喝上卫生、洁

净的安全水,基本完成全县农村饮水安全工程建设任务。

（四)大力推进城乡公共服务一体化.按照城乡社会事

业协调发展要求，鼓励和引导城市社会事业向农村延伸，

缩小城乡之间社会事业方面存在的差距，实现城乡社会事

业资源共享、协调发展。

1、建立城乡一体的公共财政制度.增强县、镇两级的

公共服务能力.规范财政转移支付制度，优化县财政支出结

构，加大对公共服务领域的投入，重点加大对义务教育、

合作医疗、养老保障、基础设施建设等领域的投入。增强

对薄弱村政策扶持力度，采取财政贴息、适当补助、税费

减免等手段，引导社会资金投向公共产品和公共服务。调

整和优化财政支出结构,大力支持牧区基础设施建设、牧业

产业化经营和各项社会事业发展,促进基本公共服务均等

化，逐步建立起与经济发展相适应的城乡一体的公共财政

体制。

2、全面发展科技事业。加快建设县域性科技创新体

系，支持科研机构发展，提高科技支撑能力。全面推进牧

业农村经济的科技进步,建立和完善牧业技术推广、服务

和动物保护体系.抓好动物良种创新、疫病防控、牧业产

品加工技术和标准化生产技术研究。加强科技成果转化平

台建设,依托乡镇牧业综合服务中心及行业协会培养科学

技术带头人,发挥龙头企业和牧民专业合作社在牧业科技

推广中的作用。加强公众科普教育，建立区、乡镇、村于

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一体的三级科普网络.到2013年，75%乡镇建成科技(普）

展览站、信息站、图书室等科技（普)活动设施，70%村

建成一定规模的科技（普）活动室、宣传栏。构建城乡科

技服务体系，建立起县、乡、村三级农村牧区科技经济信

息服务体系。

3、全面发展教育事业。统筹规划城乡教育，完成教

育布局调整。实施学校建设项目，完成教师安居工程，继

续争取国家、省、州专项资金，开展农村学校标准化建设,

大力推进农村完全小学寄宿制学校建设，继续实施农村学

校远程教育项目工程,缩小城乡办学基本条件差距,加快促

进义务教育均衡发展。全区县义务教育经费保障机制改革

进一步深化，促进城乡教育交流。每年引进一批资教生,

改善教师队伍结构，继续实施基层教师素质提高工程，开

展好职业技术培训。

4、全面发展医疗卫生事业。建立以县级公共卫生防

控机构为中心，乡镇卫生院等农村公共卫生服务机构为枢

纽，村卫生室为基础的三级公共卫生防控体系。着力培养

农村卫生适用人才，2013年中心卫生院卫生技术人员

70％以上达到专科以上学历水平，一般卫生院40%达到

专科以上学历水平,所有乡村医生达到中专以上学历水

平，加强对参合牧民就医行为的监督，力争2013年全县

新型农村合作医疗参合率达100％。增强突发性公共卫生

事件监测预防和应急处置能力，完善县、镇、村三级横到

边纵到底的疫情报告网络体系，实现乡镇卫生院疫情信息

网络的全覆盖；加强食品、药品、卫生监督执法体系建设。

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坚持计划生育的基本国策，推进优生优育，稳定牧区低生

育水平,完善和落实计划生育奖励扶助制度，有效治理出

生人口性别比偏高问题。

5、全面发展文化体育事业。加强文化体育设施建设,

建立起覆盖城乡的公共文化服务体系，以乡镇为依托,以

村为重点，以牧户为对象，建成“镇有站、村有室、组有

户”的文化网络。大力实施广播电视“村村通”工程,发

展农村文化事业,以村级组织办公活动场所为依托，到

2013年，实现全县村村建有牧家书屋。大力加强村级公

共体育场地建设.到2013年，60％的村建有水泥篮球场

及其配套的健身设施.

(五)大力推进城乡社会管理一体化

1、建立城乡无差别的新型户籍管理制度.突破城乡二

元结构,逐步取消本市户籍人口农业和非农业性质划分，按实

际居住地登记为“居民户口”，实行城乡一元化户口登记制

度,消除依附在户籍制度上不平等政策和不合理的限制性规

定，建立城乡统一的户籍管理制度.

2、建立城乡统一的就业管理服务制度。以牧民就业转

移为有效手段，加大牧民向二、三产业转移力度，到2013

年，牧区劳动力非农就业率达80％。通过“校企结对”、订

单培训，加大牧民技术培训,其中被征地牧民劳动力培训率达

到80%。

3、建立城乡一体的社会保险体系.养老保险:以职工养老

保险全覆盖为核心，逐步实现城镇职工基本养老保险全覆

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盖。依托新型农村牧区经济合作组织,按照群众自愿，政府、

农合组织、个人按比例共同出资的原则,鼓励、引导更多的牧

民人员参加社会养老保险。失业保险：建立完善城乡统一的

失业保险制度，将城镇各类农民工，纳入城镇企业职工失业

保险缴费范围，逐步实行农民工与城镇职工同比例缴费，享

受与城镇职工同等待遇。医疗保险:完善城镇职工基本医疗保

险制度，提高新农合的覆盖面和保障水平，积极组织实施城

镇居民基本医疗保险制度，加大财政支持力度，妥善解决困

难群体参加医疗保险的缴费问题。

4、建立城乡一体的社会救助体系.逐步缩小保障差距，

构建与经济社会发展水平相适应的城乡统筹的社会保障体

系，到2013年，基本实现城乡保障项目同有，保障差距逐

步缩小。巩固完善城乡低保制度，争取逐年提高我县各村低

保保障标准。加快福利院建设，切实落实五保对象供养调标

经费和福利院公益经费预算，不断提高供养水平.缩小我县各

村分散供养、集中供养员之间的待遇差距。加强医疗救助制

度与新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度的

衔接，完善事中救助结算办法，提高医疗救助时效。大力推

进慈善事业，鼓励社会资本参与城乡社会福利事业.实施农村

安居工程和城镇经济适用房建设工程，加大力度解决因灾、

因贫困难对象住房难问题.进一步完善扶贫帮困助学机制，切

实解决困难家庭子女就学难问题.提供优惠政策、广开就业门

路，认真做好就业困难人员的就业援助工作。

5、建立城乡一体的社区管理体制。深化农村社会管理

体制改革，建立处理农村各种社会矛盾和突发公共事件的有

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效机制，完善社会治安综合治理和执法机制。积极支持农村

新型社区建设，构建既尊重村民意愿,体现地方和牧区特色，

又便于公共服务和公共管理广泛覆盖的新型牧区社区管理

体制。支持具备条件的城郊乡镇改设街道办事处，村改设居

委会。

三、实施对策和保障措施

（一）、推进“五项改革"。瞄准制约城乡一体化的关键

部位，以深化户籍管理制度、就业制度、社会保障制度、土

地制度及农村行政体制改革为突破口，清除统筹城乡发展的

根本性障碍.

1、深化户籍制度改革.在已经对城乡居民统一登记为“湖

北居民"户口的基础上，取消对农村劳动力进城落户的指标限

制，取消申报、迁移户口的各种不合理的前置限制条件,积极

探索城镇人口迁移农村落户的管理办法.简化户口办理程序，

实行“一站式”服务.

2、深化就业制度改革。把扩大就业作为经济和社会发

展的重要目标，建立覆盖城乡的公共就业服务体系,使劳动者

依法享受平等就业和自主择业的权利，统一服务内容,统一就

业登记，实行一体化管理。加强农村富余劳动力转移就业培

训，建立政府购买培训成果的培训机制,大力开发就业岗位,

推行订单式培训.鼓励农民自主创业,对进城经商办厂开店人

员，工商、税务、城管等有关部门在市场准入、小额贷款、

证照办理、税费减免等方面提供优惠政策.

3、深化社会保障制度改革。深化养老保险制度改革，

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逐步建立农民个人、村集体经济合作组织、政府三方负担的

农村养老保险资金来源格局，在牧区建立起统帐结合的养老

保险模式。深化医疗保险制度改革，实现医疗保险政策体系

全覆盖,同步推进医疗卫生体制和药品生产流通体制改革，逐

步推进农村医疗保障与城镇医疗保障的有序衔接，形成城乡

互通的多层次医疗保障体系，实现人人享有医疗保障。深化

失业保险制度改革，建立失业补偿制度,对城镇包括进城务工

农民在内的各类灵活就业人员失业实行补偿.

4、深化草场制度改革.完善草场承包经营权流转制度，

允许牧民采取出让、入股、转包、租赁、草场信托、置换、

抵押、股份收购等方式盘活草场使用权，建立起符合市场经

济要求的草场使用权流转制度，将牧区集体草场使用权流转

逐步引向市场。鼓励牧民将承包地向专业大户、牧场和牧业

园区流转。

5、深化牧区综合体制改革。按照建立适合社会主义新

牧区建设发展需求的新型管理体制的要求，着力推进县、乡

镇机构、牧区义务教育和县乡财政管理体制等改革.扎实推进

乡镇机构改革，巩固和完善牧区公益事业“以钱养事”新机

制,积极探索农村公益服务市场化、社会化的路子，建立起新

型牧区公益服务体系。大力推进牧区义务教育管理制度改革,

建立政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳

定增长的牧区义务教育经费保障机制。稳步推进县乡财政管

理体制改革,增强基层财政保障能力，规范乡镇财政收支行

为。

（二）建立良性投入机制

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加快建立多元化的投融资机制，多方筹集建设资金，努

力解决统筹城乡发展的资金瓶颈问题.

1、加大财政投入力度.建立财政对牧区投入的稳定增

长机制，确保每年财政支牧资金增量高于上年、预算内资金

用于牧区建设的比重高于上年、其中用于改善牧区生产生活

条件的资金高于上年.

2、搭建投融资平台。对优质牧业产业化项目进行引导

性投资、鼓励性投资或风险投资，充分发挥政府投入对启动

社会投资的杠杆作用，努力形成政府推动、多元投资、市场

运作的资本经营机制。

3、全力启动民间资本.充分利用民间工商资本、民间

资本相对充裕的优势和招商引资基础较好的条件，创新思路,

拓宽渠道，建立多元化的城乡一体化建设融资体制，放开民

间资本进入城镇基础设施、公用事业领域的各类限制,除特

定行业外，实行民资进入“零门槛”。

4、探索农村信用新模式.推广实施“行业协会+联保

基金+银行信贷”、“龙头企业+种植基地+行社在合+财政贴

息”等信用新模式，引导农村金融机构加大对“三农"的信

贷投入.

（三）建立完善配套政策

1、清理消除歧视性政策。配套户籍制度改革，逐步取

消依附在城镇户口上的劳动就业、社会保障、计划生育、退

伍安置、子女入学、住房分配等附加利益。彻底清除对牧区

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居民的歧视性政策，让牧区居民与城镇居民平等享有改革发

展成果和国民待遇.

2、调整强化惠牧支牧政策。强化财政支牧政策,确保国

家、省各项惠牧支牧政策措施配套到位，建立起促进牧民增

收的长效机制.调整草场收益的取得、分配和使用政策，建

立和完善支持牧业、牧区发展的新型土地收益分配制度。调

整强化系列“三农”政策，将多予少取、反哺“三农”的转

折性指导思想细化落实到牧业发展、牧区建设、牧民进步的

方方面面.

3、建立补充良性互动协调发展政策.制定鼓励社会资金

投入小城镇建设和新农村建设的优惠政策，加快牧区基础设

施改造步伐，完善现行的牧区草场家庭承包制度，依法探索

建立有利于促进规模化经营、减少牧业从业人口的新型土地

承包经营权流转办法。探索建立新型牧区宅基地和房屋产权

管理制度。完善土地征用制度，积极探索建立土地收益分配

新机制,研究多种补偿安置办法，切实解决好土地被征用农

民的住房、社会保障、就业、子女就学等问题。研究制定耕

地占补平衡政策，合理解决城市化用地需求。

（四)推进基层组织建设。坚持把党的执政能力建设和

先进性建设作为主线，以村党的建设“三级联创”为载体，

按照“五个好"的要求，加强领导班子、基层组织和党员队

伍建设，深入开展党风廉政教育活动,不断提高基层组织的

创造力、凝聚力、战斗力,为推进城乡一体化提供坚强的组

织保证。加强乡镇党政领导班子建设，选好配强乡镇党政领

导班子和村“两委”主要负责人，优化选任机制，实施“一

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村一名大学生工程”,提升乡村干部素质.深入开展农村基层

干部实践锻炼和学习教育活动,着力提高管理能力、创业能

力和工作水平.进一步健全社会治安综合治理、人民武装、

工会、共青团、妇联等组织，形成农村基层组织的整体合力.

深入实施“双培双带”先锋工程，注重培养年轻有文化、“双

带"能力强的党员,注重发展女党员,逐步优化党员队伍结构。

推进基层民主选举制度创新，积极推行乡镇党委换届“一推

两考”，扩大村党组织换届选举直选试点，探索村委会竞选

等形式，进一步扩大基层民主。健全规范议事决策机制，完

善村务公开、党务公开等制度，健全党组织领导的基层群众

自治机制。

（五）建立统一领导、分工协作的工作机制.成立由县

委、县政府主要领导挂帅的城乡一体化发展工作领导小组,

负责领导、组织全县推进城乡一体化工作由相关部门牵头建

立推进城乡一体化发展的若干专项工作协调组，分别承担相

关任务.形成一级带一级、一级抓一级、一级对一级负责的

工作体系。

(六）广泛宣传发动，强化考评考核。采取多种形式，

强化对开展城乡一体化综合配套改革的宣传报道，营造全区

上下共同关心、支持参与的浓厚范围，充分调动群众的参与

积极性,把群众的建设愿望、发展要求引导到城乡一体化行

动上来，形成合力，推动城乡一体化行动深入开展。建立全

县推进城乡一体化发展的目标考核体系,根据乡镇类型以及

县直部门职责分类，将城乡一体化发展指标作为县政府主要

工作目标进行考核,建立相应的统计制度和目标考核管理办

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法，把各项工作量化分解到县直各部门，一年一考核，并把

考核结果作为评价党政领导班子政绩和干部选拔任用的重

要依据。加大督促检查力度，创新督查方式，推动任务落实，

确保改革阶段性目标如期实现。