什么是公共政策

公共政策的理论界定

作为研究行政学和政策科学的基础，公共政策的定义是什么？中外学者的认识与解释差别极

大。我们认为，十分有必要对这个基础理论问题进行认真研讨。

一、人们对公共政策的理解

多数人都认为公共政策是由政党和政府为处理社会公共事务而制定出的政治谋略或行为规

范。它的内涵是什么，中外学者作出如下界定：

伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的

法律和法规。（这个定义对政策内容规定得太窄，并受到政治与行政二元论的影响。）

戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。（这个定义侧重于公共政

策的价值分配功能，但对价值可以有广义的理解。）

拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。（这个定义强

调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及它与一般计划的区别，但内涵过于笼统。）

托马斯·戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。（这个定义强调了政

策的表现形式，特别提出了“不做”的形式，但它没有严格地指出政府要做的事情与决定做的事情

之间存在的偏差。）

国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则

或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与

策略等等。（这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范。

但定义没有把公共政策的本质反映出来。）

尽管以上著名学者对公共政策的看法并不一致，但我们仍然会从中归纳出以下几点有益的看

法。

（一）公共政策是政府有选择的管理行为。具体地讲，它体现在四个方面：

1.社会管理公共政策最终要解决的问题，都是那些要维持社会稳定与发展的大问题，明显

地表现出社会管理特征。

2.实际行为公共政策是政府实际做的事情，而不是准备要做的事情。人们更多地是看重政

府为维护其政治统治的实际行动。

3.反复选择公共政策是政府依据全社会利益以及自身利益的需要不断选择的结果，既不是

一般的政治行为，也不是泛泛的管理。

4.两种形式公共政策从形式上看既可以是积极的，也可以是消极的。“作为”或“不作为”的

确定，服从于政府的整体利益。

（二）公共政策体现了有明确方向的活动过程。具体地讲，它体现在四个方面：

1.明确目的公共政策不是偶然地产生的行为，总是具有政府的明确目标。不同的政策问题，

有着不同的目标。

2.活动过程公共政策体现了政府的活动方式，而不是那些孤立的，毫无联系的决定。一项

政策既包括某一法律性的规定，也含有与之相关的贯彻实施规定的决定。

3.连贯程序政府所采取的一系列活动，它们之间不仅组成了相互依存、相互影响的连续过

程，而且在时空上是有序的。

4.放大效应公共政策的制定与实施过程中，每一个环节的完善与否，都会对后续环节产生

重大影响，尤其会产生“失真放大”效应。

（三）公共政策是政府对社会生活，按照统治阶级的意愿所作出的行为准则。具体地讲，它

体现在四个方面：

1.政府主体公共政策是政府的政策。无论对政府是广义还是狭义上的理解，制定政策的主

体是政府。由此可知公共政策与企业战略的界限是十分严格的。

2.政治价值政府代表政治统治者的利益，所以体现政府意志的政策，理当要维护统治阶级

的利益与地位。

3.权威地位公共政策的主体政府，是以公共权力为后盾的，是社会的公共权威，其地位与

影响力必然要求政策对象接受与执行合法的政策。

4.普遍效力公共政策不仅与社会的公共权威相联系，而且所涉及的面较广，它的实施会对

社会的利益关系作普遍的、直接或间接的调整。

二、公共政策的本质

美国学者戴维·伊斯顿从政治系统分析理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输

出，因而得出了前面所下的定义。这一定义突出了三个思想：

1)制定公共政策是为了价值分配。

2)分配的范围是全社会。

3)分配的影响力是权威性的。

其实，什么是价值？它可以有多种解释：既有哲学意义上的价值，又有经济学意义上的价值；

既有物质价值，又有精神价值。一般地说，价值的大小，总是按照满足人们需要的程度而定。马

克思认为，人类活动可分为三类：为生存而斗争、为享受而斗争和为发展而斗争。因此，人的需

要可概括为生存需要、享受需要和发展需要。美国学者马斯诺把人的需要又分为生理、安全、社

交、尊重和自我实现等五种需要。简单地讲，可划分为物质需要和精神需要。满足人类这两种需

要的是什么：显然是那些供人类生存、享受和发展的社会资源，通俗地讲，是好处，规范地说，

是利益。因为人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。

我们认为，假如把公共政策一定要理解成为“是为整个社会所做的权威性价值分配”的话，为

免于对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”，即公

共政策的本质是社会利益的集中反映。比如政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利

益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的

过程。

从行为学的角度分析，人的利益追求是人类行为的动因。社会是由无数个体组成，没有每一

个体的利益，自然也无从谈起社会的利益。但个人只有在集体或社会中才能得到发展，个人的利

益必须同集体利益、社会和国家的利益有效地结合起来。无产阶级的利益原则是：个人利益、集

体利益和国家利益是统一的。一旦发生矛盾，个人利益要服从集体和国家的利益。无产阶级获得

政权后，每一项重大方针政策的制定和实施，都要考虑到全社会的整体利益。在承认每一个利益

主体对利益追求的合理性和自主性的基础上，解决好人们之间的利益矛盾，使得人们在承担对社

会的义务和责任的同时，对利益的追求真正成为社会进步的动力。具体地说，政府利用公共政策，

去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策

作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共

政策的本质应该是政府对全社会实行权威性的利益分配，这也是我们前面主张的，可以把戴维·伊

斯顿对公共政策的定义，关于“价值分配”改为“利益分配”的理由。

但与戴维·伊斯顿的定义有重大不同的另一点是，我们认为公共政策的功能绝不仅限于分配

上。从逻辑上看，人们会沿着“分配”的思路继续提出问题：为什么应该这样分配？为什么能这样

分配？分配的结果是什么？需要不需要再分配？即人们既会关心分配前的状况，又要关心分配后

的结果，以及若干其他在分配以外的问题。按照我们的理解，政府分配利益是一个动态过程，分

配的基础是政府选择利益和综合利益；分配的关键是落实利益。从社会公共利益中，由利益选择

到利益综合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。公共政策的过程取向，是与这种利

益取向完全一致的。

利益选择政府对利益的分配，不是任意的，无的放矢的。作为公共权力的占有者，政府把

利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。在阶级社会里，无论何种社会、何种政府，它们所

制定的公共政策，都必须符合统治阶级的利益要求。因此，政府要选择那些与政府的价值取向一

致的社会群众利益，作为分配对象。毫无疑问，在剥削阶级占统治地位的国家里，其政策从根本

上讲自然是为少数剥削者的利益而制定的，它与剥削阶级的价值取向一致。而在无产阶级掌握政

权的国家中，公共政策的制定和执行，是为维护无产阶级和广大劳动人民的根本利益的。

不过，这中间有种认识需要澄清：作为社会总代表的各级政府，除了全社会的利益之外，有

没有自身的利益？人们愈来愈清楚地认识到，在市场经济下，政府也是多元利益主体之一，也要

寻求自身的最大利益。作为一个相对独立的社会行为组织，政府是由若干成员组成的，每个成员

的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。所以制定什么样的政策，政府首先是选择

利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。这

种人为、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带着明显的倾向性。比如，少数政

府官员偏袒某些利益群体，经常给予这些利益群体“优惠政策”，使得他们从政策中获得更多的利

益。明白了这一点，就容易理解为什么我们有时也会出现事与愿违的公共政策。然而无产阶级政

权与一切剥削阶级政权的本质差别，在于无产阶级政党能勇于修改或中止一切不利于人民群众根

本利益的公共政策。

利益综合诺贝尔奖金获得者、美国著名经济学家罗尔斯认为，所谓社会是为获取共同利益

组成的协同事业体，因而各社会成员在通过建立社会及其相互协作、增加利益这点上，具有互相

一致的利害关系。至于社会总体所获得的利益，如何向每一个社会成员进行分配，却构成了人与

人之间表现在利害关系上的相互对立的态势。所以政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到

社会的整体利益与政府的自身利益之外，还要充分想到社会各成员之间的利益相关性。

政策本身所反映的利益关系，是通过社会问题表现出来的。社会上，人们已获得的利益和想

要得到的利益之间总是存在着差距，因而由利益差距所形成的个人利益与他人利益、集体利益的

矛盾总是客观存在的。为解决由错综复杂的利益关系所产生的矛盾，持有不同利益的政策制定者

会提出或制定出不同的政策，引导有关组织和个人采取不同的行动。与社会公共利益紧密相关的

公共政策，是要提供一种普遍遵循，或者至少相关人员应该遵循的行为准则，规范人们在追求利

益所出现的矛盾或冲突中的行为。政府必须综合地平衡各种利益关系，或简称为“利益综合”。利

益综合建立于选择利益的基础之上，前者既是后者的逻辑结果，又是现实结果，而且往往是两种

结果的有机统一。利益综合，除体现在政治行为与普遍准则上，还体现在原则性与灵活性的结合

上，现实社会中，利益是多元化的。政策既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少数

人的合法利益。政策的作用，是要调动人的积极因素，排除那些消极因素，把各种利益矛盾尽量

控制在较小的范围中，以保证社会的稳定与发展。

利益分配不少人经常认为，政策是一种资源，谁得到了政策，谁就拥有了一定资源。实际

上，公共政策本身并不是资源，则是由于政策实施后保证了一部分的人利益得到满足，这意味着

政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。对不同的政策对象来说，公共政策所分配的利益，

经常是对一些人是直接的，而对另一些人是间接的。一般地说，人们从政策那里所得到的好处，

从程度上看是不等的。比如，获得减免税政策的企业，是直接利益的获得者，而与这些企业生产、

供销相关的其他组织与个人，很可能是这一政策的间接获益者。

前面我们已经提到，分配利益的结果既使部分人获得利益，也使部分人失去利益。比如物价

政策，就经常在生产者与消费者之间谋取合理的平衡，有时会削弱生产者的利益，有时则抑制消

费者的利益。但公共政策的最大特点之一，总是保护多数人利益，尤其是多数人的长远利益，而

抑制少数人的利益。不过，人们从政策中获得利益或失去利益不是绝对化的，还会出现这样的情

况：某一政策使得一些人既获得利益，又失去了利益。比如人口流动政策，使得农村剩余劳动力

大量涌入城市，这固然使农民得到利益，同时给城市居民也带来了某些生活服务方面的极大方便，

从中获得了好处。但因流动人口管理上的困难以及其他多种原因，城市居民的利益又常常受到了

程度不同的侵犯。至于对那些失去利益，而又不接受作出让步或牺牲的政策对象来说，公共政策

会对他们构成了一种强制性的规范。

利益落实政府分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的，但更重要的是这

些利益群体能否按照政府的预定目标，获得应有的利益。这不仅是相关的利益群众关心的事，更

应该是政府关心的事。政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生

应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。比如，为了减轻农民负担，中央、国务

院曾多次制定了相关政策，三令五申地指出：严禁向农民乱摊派、乱收费、乱集资，以及“打白

条”等现象发生。然而在实际执行过程中许多地方的农民负担十分沉重，农民的实际利益仍受到

了严重损伤，使他们产生“被剥夺感”。很显然，中央政策，是要真正减轻农民负担，保护农民利

益的，但政策不能有效地落实，就意味着农民没有从政策中获得利益。

三、结论

综上所述，我们认为在对公共政策的本质理解上，应突出以下内容：

1.是对全社会的利益分配，而不是其他分配。

2.是基于在多种利益关系上的有选择的利益分配，而不是盲目的分配。

3.是通过综合各种利益矛盾后的利益分配，而不是孤立地就事论事式的分配。

4.是要在实践中得到兑现的利益分配，而不是口头或纸上的利益分配。

根据以上看法，我们对公共政策的定义如下：公共政策是政府依据特定时期的目标，对社会

公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。

对于这一定义，我们需要强调五点：

1).公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则体现了政府的政治行为，是

政府活动的产物。

2).公共政策的本质是要解决利益分配问题，既包括物质利益的分配，也包括精神利益的分

配。

3).公共政策对利益的分配，是一个动态过程。这种过程取向大致经历了四个环节：利益选

择、利益综合、利益分配与利益落实。

4).公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要，或者更直接地说，服从于政

府对利益的追求。

5).公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的。