政治行政二分法

第⼆讲：古德诺的政治—⾏政⼆分法

第⼆讲：古德诺的政治—⾏政⼆分法

⼀、⽣平与著述

弗兰克·古德诺（1859-1939）。美国著名的政治学家、⾏政学家和法学家。

但在西⽅⾏政学史上，让古德诺闻名的，是他的政治与⾏政⼆分法思想。

古德诺⼤学时在美国哥伦⽐亚⼤学主修法律，后任该校教授，对法学、政治学以及⾏政学均有研究⾃1888年在该校主讲⾏政

法学课程，为时近20年，并在此逐渐建⽴起他的学术声誉，出版了《⽐较⾏政学》等书。

此外，古德诺曾任美国政治学会的第⼀任主席。

1913-1914年曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年因撰写了《共和与君主论》，⿎吹帝制⽽卷⼊中国政治旋涡，并因

此背负骂名。

1914-1928：任美国约翰·霍普⾦斯⼤学校长，对该校发展作出重⼤贡献：学校规模扩⼤，学⽣⼈数增长四倍。

1900年出版了体现了其主要⾏政学思想的名著《政治与⾏政》。

在该书中，古德诺舍弃了的⽴法、⾏政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-⾏政⼆分法作了进⼀步的阐释和发

挥。提出政治是民意的表现，也即政策的决定，⾏政是民意的执⾏，也是政策的执⾏。

他这种创造性的主张对后来⾏政学的独⽴研究有着很⼤的贡献。

以《政治与⾏政》⼀书中，古德诺通过对国家⾏政与政治、法律、政党的相互关系；⾏政与⽴法、司法的相互关系；中央与地

⽅的关系以及⾏政功能与体制的关系等⼀系列重⼤理论问题的考察与分析，⽐较系统地阐述了他的⾏政学思想。该书奠定了他

在⾏政学研究上的不朽地位，对后世的⾏政学研究产⽣了深远的影响。

⼆、主要思想内容

由于受时代的影响，古德诺并没有把⾃⼰的主要注意⼒集中在⾏政部门的具体事务上，⽽是分析了⾏政有效展开所涉及到的外

部环境问题。其⾏政学思想主要体现在其著作《政治与⾏政》中。

通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），⼜提⾼政府⾏政管理的效率。民主与效率要兼顾，

⽽其认为⽅法是政治与⾏政的协调，并指出了政治与⾏政协调的⼏条具体途径。

〈⼀〉、对政治—⾏政⼆分法的进⼀步阐释

古德诺以提出政治—⾏政⼆分法⽽闻名。

所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：

“政治”——国家意志的表达；

“⾏政”——国家意志的执⾏

古德诺对政治—⾏政⼆分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—⾏政”两分法本⾝有什么新意。其贡献在于：他通过对‘政治

—⾏政’⼆分法的进⼀步阐释：

①第⼀次澄清了这种“⼆分”的提法⽽容易造成的⼀种误解。——这种误解认为：⼀种政府功能只存在于⼀种政府机构之中。

②第⼀次指明了这样⼀个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。1

“因为这⼀原则要求存在分⽴的政府，每个政府机构只限于⾏使⼀种被分开了的政府功能。然⽽，实际政治的需要却要求国家

意志的表达与执⾏之间协调⼀致”。

这种进⼀步的阐释为其后来所提出的⼀些具有独创性⾏政思想奠定基础。

古德诺的第⼀个基本观点：政治与⾏政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，⽽不可能是实践性的。实践中，这

两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；⽽且这两种功能之间必须取得某种协调。

〈⼆〉对政治与⾏政应如何协调的途径的探讨

古德诺表现出的真正兴趣，主要不是“政治”与“⾏政”的分离，⽽是它们⼆者的协调。

他认为，政治与⾏政⼆者之间必须以某种⽅式取得协调。这也就是他在〈政治与⾏政〉⼀书中所反复强调的主线。古德诺在指

出政治与⾏政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。

1、政治与⾏政协调的道路之⼀：政治对⾏政的适度控制

（1）政治必须取得对⾏政的某种程度的控制：

他认为，政治对⾏政的某种形式的控制是政治与⾏政协调的基础。

控制⽅法：A、通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责；B、通过法外途径——如政党体制——实现的。例如，

在那些“把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，如美国，这种控制就是由政党来完成。

（2）政治对⾏政的控制必须有⼀定的限度。

古德诺认识到，“政治”对“⾏政”的控制必须有⼀定的限度。因为这种控制⼀旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的⾏政执⾏功

能，⽽且还会损害建⽴这⼀控制的⽬的。

问题的关键是要找出政治对⾏政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正实现政治与⾏政的协调。

如何保持这种恰当的控制限度呢？古德诺的答案并不复杂。他把⾏政功能从内部再作了划分，包括有执⾏功能、司法功能、准

司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。

他认为政治对⾏政的控制应当限于对狭义的执⾏性机构进⾏，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保

持⾃⼰的独⽴性，⽽不受政治影响。执⾏性官员（只需最⾼级官员）从属于政治，保证政治对⾏政的控制，他们随政党⽽进

退，其余的⾏政应该是不受政治影响的常任⽂官，以保证⾏政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的⾏政管理才能得

到。”古德诺的第⼆个基本观点：为取得政治与⾏政之间的协调，政治必须对⾏政拥有某种“适度”的控制，即控制⾏政功能中之

狭义的执⾏性机构——通过控制这种机构的⾼层⾼官即可（政治性任命官员）。

2、政治与⾏政协调的道路之⼆：⾏政的适度集权

古德诺认为，协调不仅取决于政治对⾏政的适度控制，⽽且还取决于⾏政权⼒的必要集中。

美国是将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家作了横向的划分，使⽴法、⾏政、司法三种权⼒相互分⽴，相

互制约，⽽且还使中央与地⽅分权——联邦制与地⽅⼀定程度的⾃治。

在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的⼀⾯，但也存在许多不可忽视的弊端。其中之⼀就是导致政治与⾏政的失调。他认

为，中央与地⽅的这种分权，造成了⾏政⼒量统⼀性的破坏，从⽽使国家意志的执⾏出现了问题。

即：中央徒有国家意志表达的权⼒，但这种意志的执⾏则在相当程度上仰赖于地⽅，⽽地⽅如果不受中央的控制，在执⾏时则

可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地⽅利益的需要。

古德诺认为，地⽅不受控制，它就会脱离国家（或州）从⽽使整体⾛向分裂。

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为避免分裂，中央政府便会通过加强⽴法（因为⾏政权在地⽅⼿中）来限制地⽅权⼒，保证统⼀。⽽地⽅则会使⽤消极的不执

⾏权来对抗。⽽如此⼀来，⼀⽅⾯国家的意志⽆法贯彻，另⼀⽅⾯宪法所规定的地⽅⾃治权实际上也受到了侵犯和否定。在古

德诺看来，这正是美国的情形。为此，古德诺认为，要改变这种现状，便只有通过⾏政权的集中这个唯⼀的途径。他认为，传

统上⼈们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。

因此，古德诺主张⾏政权的必要集权。

古德诺的第三个基本观点：为取得⾏政的效率以及保证民主，⾏政集权都是必要的。

3、在美国政治与⾏政协调的独特道路：法外调节

如前所述，古德诺指出了协调的必要性，指出了⾛向协调的两条必由之路：即政治对⾏政的适度控制和⾏政权的必要集中。

然⽽，美国宪法所提供的法定政府体制使这种“适度控制”和“必要集中”得不到赖以成长和发展的任何基础。美国宪法使得国家

意志的主要体现者即⽴法机构不可能直接控制⾏政机构的领袖；使得联邦⾏政权⼒和地⽅⾏政割裂开来⽽失去统⼀性。

但美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？古德诺对美国政府机构的运作进⾏了仔细的分析，结

果发现这种协调来⾃⼀种法定体制外的调节功能，这就是政党。政党问题虽然在美国法定体制之内没有丝毫地位，但古德诺发

现，美国政府体制得以顺利运⾏所必不可少的“适度控制”与“必要的⾏政集权”全来⾃于政党功能的发挥。

也就是说，通过政党对⽴法机构成员和执⾏机构成员的挑选，通过政党对中央⾏政官员和地⽅⾏政官员的挑选，⽽恢复了被法

定体制所阻⽌的国家⾏政系统的⼤⼀统性质，建⽴起⼀种必要的⾏政集权。

总之，正是由于政党本⾝的统⼀性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者给后⼈的巨⼤难题才得以顺利解决。

这实际是古德诺对美国⼀百多年来奉为神圣不可动摇、作为政府体制读者论坛基础的分权制衡理论进⾏的深刻反思。

古德诺的第四个基本观点：美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、⾄关重要的。

4、美国加强民主和效率协调的主攻⽅向：政府体制的改⾰

古德诺认为，由于政党在美国政府体制中具有如此重⼤的作⽤，因此必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个

现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的⾏为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。

为达此⽬的，古德诺认为⾸先要变⾰美国⾏政分权的体制，从⽽使政党能对政府负起全责。由于美国政府体制上的原因，⾏政

权是分散的。尽管政党负起挑选⾏政官员的责任，但是，各类⾏政长官的任期不⼀致，选举有错落，政党在⼀次选举胜利中所

能获得的对政府的控制并不是全⾯的。这种⾏政权不能集中于⼀党的局⾯，便造成了责任不明确的弊病，进⽽必将会带来推

诿、搪塞、涣散和⽆效率。为此，应该将所有的⾏政执⾏权集中到⼀个⾏政长官⼿中，从⽽使政党能通过⼀次选举胜利⽽担负

起全部责任来。

这⾥，古德诺明确指出了建⽴⾏政集权体制是政党得以对政府负责，加强民主与效率协调的的重要保证。

其次，由于美国政府体制⾼度分权所带来的各种复杂⽭盾并⾮是能够为⼀个弱⼩的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要

求中形成的政党都是较为强⼤的全国性政党。

然⽽，⼀个强⼤的全国性政党也有可能在某种不受控制的情况下形成对民主和效率的破坏和威胁。因此，古德诺认为，有必要

对政党的⾏为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以

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内，加以⼀定的管束，防⽌政党将⾃⾝变成⽬的。

例如，政党在控制⾏政的过程中，完全有可能超过必要的限度，就像“政党分肥制”那样，既使得⾏政效率因为⼤量的“外⾏”涌

⼊⽽丧失殆尽，⼜使得⾏政机构整个⼉“政治化”，从⽽危及国家意志的⾃由表达。⽂官制度的实⾏，实际上是对政党⾏政的⼀

种限定，它不但保证了⾏政效率，⽽且也保证了政治对⾏政控制的适度。

在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺还竭⼒主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之

下，从⽽使它摆脱受少数⼈控制和操纵的局⾯。古德诺还主张政党应该实⾏财务公开原则，防⽌政党和利益集团之间的关系于

密切化。

最后，古德诺还认为，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单⼀的评判，这样往往导致许多问题不能

真正体现出⼈民的意志。为了适应分解政治问题，从⽽使政党对⼈民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另⼀项改⾰

措施就是“更加经常地使⽤公民投票的⽅法”。

古德诺的第五个基本观点：美国政府体制改⾰的⽅向在于：将政党制度纳⼊法制化轨道，使之成为法内制度，对其⾏为进⾏规

范和约束，以使其更加负起责任。同时，美国应更多地采⽤公民投票之⽅法。

简评

在威尔逊政治—⾏政⼆分法的基础上作了进⼀步的阐释；

着重对政治与⾏政的协调关系以及如何实现这种协调提出了⾃⼰的独到见解。其思想和观点都较为深刻。

总体上看，古德诺的⾏政学研究与威尔逊的研究有相当⼀致的地⽅，他也是站在中⼩资产阶级利益⼀边，主张⾏政权⼒的集

中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。

因此，与威尔逊⼀样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响⾏政变⾰的政府制度上，⽽没有真正地

深⼊到⾏政管理内部的那些技术性细节上去。这些特点的形成，与他所处的时代以及他所代表的利益造成的。

总体上，⾏政学研究在古德诺、威尔逊等⾏政学创⽴起这⾥，仅仅只是完成了⼀个起步，它的深⼊、全⾯、系统的展开则是他

们之后的下⼀代的课题。

附：应思考的问题

政治-⾏政⼆分法的含义？政治指什么？⾏政指什么？

古德诺关注的重点问题是什么？

古德诺⾏政学思想中体现了何种价值⽬标？

古德诺在〈政治与⾏政〉⼀书中的主要观点是什么？

今天应如何认识看待古德诺这些⾏政学观点（协调、适度控制、中央集权）古德诺对⾏政学研究的主要贡献在哪？对后⼈的影

响如何？

古德诺⾏政学思想的社会历史背景？（美国、欧洲的政府体制与管理现状）古德诺的观点多⼤程度上被后⼈在理论或实践中所

采纳？

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