巴西骚乱

国外大城市危机管理模式综合分析ＨｏｌｉｓｔｉｃＡｎａｌｙｓｉｓＯｌｉＣｒｉｓｉｓＭａｎａｇｅｍｅｎｇ

ＭｏｄｅｉｎＯｖｅｒｓｅａｓＭｅｔｒｏｐｏｌｉｔａｎ

国外大城市危机管理模式综合分析

Ｈｏｌｉｓｔｉｃ

ＡｎａｌｙｓｉｓｏｎＣｒｉｓｉｓＭａｎａｇｅｍｅｎｔ

Ｍｏｄｅ

ｉｎＯＵ

赵成根Ｚｈａｏ

Ｃｈｅｎｇｇｅｎ

北京大学政府管理学院

现代城市的发展，极大地提升了人类的社会生

活质量，城市化也是衡量一个国家现代化水平的重

要标志。但是，现代城市人口集中，高楼林立，地

下、地面甚至空中交通线路纵横交错，水、电、煤

气、通信网络等各种基础设施密布，城市还不同程

度地履行着经济、金融、社会、政治等多种功能。

所有这些都对城市管理能力提出了严峻的挑战。各

种自然灾害、突发事件对城市居民的生命和财产安

全，社会经济政治秩序，直至国家安全所可能造成

的影响，就尤其巨大。建立规范化的城市应急管理

机制，快速、全面、正确地应对各种灾害事件，最

大限度地减少危机的消极影响，塑造可持续地稳定

发展的城市环境，就成为城市战略管理中亟待解决

的一个核心的课题。

西方发达国家城市化时间较早，在长期的城市

管理实践中，已经逐步建立了一整套危机管理体

制，是我国建立现代大城市应急管理机制可资借鉴

的宝贵财富。这里主要透过纽约、华盛顿、多伦

多、东京、横滨、伦敦、柏林等国际大都市应急管

理系统及其运作状况的研究，试图解读国外大城市

危机管理的基本模式。

１城市化和现代大城市危机管理所面临的

新挑战

城市是人类社会文明的一种主要表现形式，城

市化也是人类文明发展的一个主要标志。城市作为

区域性的政治、经济、文化和军事中心，在人类历

史上存在已久。城市产生于人类文明的早期阶段，

在人类社会从原始社会向现代文明演进过程中，

“用石墙、城楼、雉堞围绕着石造或砖造房屋的城

市，已经成为部落联盟的中心。”①城市首先出现

于古代东方。根据学者的研究，在公元前７０００年

前的西亚，就已经出现规模较小的早期城市。在公

第一议程：应急管理体制机制

元前４０００年到公元前２０００年，在美索不达米亚、

尼罗河领域、印度河领域、中国黄河领域以及西半

球的墨西哥和秘鲁，都出现了一批城市。②在整个

中世纪，随着社会生产力的发展，尤其是工商业和

贸易的发展，人类的城市文明一直在不断发展之

中，在古代中国，还曾经创造了非常灿烂的古代城

市文明。

但是，在人类文明发展历程中，真正具有重要

影响价值的是工业革命后的城市化运动。以蒸汽机

动力为标志的第一次工业革命和以电力为标志的第

二次工业革命，从根本上改变了人类延续了几千年

的社会生产方式，工业革命标志着人类从农业文明

向工业文明的伟大转型，随着工业化和工业化基础

上社会生产力的巨大发展，工业化国家的社会结构

发生了相应的转型。作为工业化的一个重要社会后

果，伴随着工业化的一个社会发展趋势就是城市

化。现代大规模的工厂组织的发展，工业生产的聚

集，产生了巨大的聚集效应，大城市随之而迅速发

展。而城市综合经济效益的提高，又进一步产生强

大的磁力，吸引着更多的工商业资本。工业的集

中，造成人口和财富向城市的集中，新兴工业城市

不断地涌现。

城市化是乡村人口向城市转移，乡村生产生活

方式向城市生产生活方式转型的社会演进过程，是

伴随工业化必然出现的社会发展趋势。１９世纪中

后期，随着资本主义市场经济在西方发达国家的迅

速发展，城市化成为各国现代化的共同趋向。工业

革命的策源地英国，城市化发展最为迅速。１８００

年英国的城镇人口已大于２０％，１８５１年英国成为

①＜马克思恩格斯选集》（第四卷），人民出版社，１９９５年

版，第１５９页。

②谢本书《东方城市的历史发展＞，载于＜云南教育学院学

报：｝，１９９５年６月。第十一卷第三期。

・７７・

世界上第一个城市化国家（城市人口比例超过

５０％），１９世纪末更达到７５％。１９００年还只有英、

奥、德三国进入城市化国家行列，到１９２０年，美

国经过近半个世纪的发展，也成为城市化国家。２０

世纪以来，随着现代市场经济在世界各国的普遍发

展，一系列新兴工业国家的兴起，加上全球化、现

代科学技术的发展、现代交通的发展等一系列因素

的综合影响，城市化的进程不断加快。根据《亚

洲周刊》的报道，到１９９４年，已经进入城市化的

国家主要有英国，城镇人口已占全国人口的８９％，

其次是德国８６％，澳大利亚８６％，新西兰８５％，

加拿大７８％，日本７７％，巴西７７％，俄罗斯

７６％，美国７５％，法国７４％，韩国７４％，墨西哥

７３％，意大利６９％，伊朗５８％等。①在西方发达国

家，城市已经成为人类文明的一个主要载体，同

时，与１９世纪以前的城市相比。现代城市的性质

和功能也已经发生了革命性的变化，从而对城市管

理能力包括危机管理能力提出了严峻的挑战。

城市灾害的发生，是自从城市产生之时起就已

经存在的现象。远古以来的众多城市文明，在各种

自然的和人为的灾害和危机的冲击下毁于一旦，而

更多的城市文明则在成功应对灾害和危机的进程中

不断发展和趋于成熟。人类城市文明和城市管理系

统的变迁和发展，就是在应对不断变化和发展着的

城市灾害的过程中实现的。现代大城市的危机应急

事件是由多种多样的灾害事件所构成的一个危机系

统。现代城市所可能发生的危机、灾害事件。随着

社会生产方式和生活方式的变迁，在全球化、信息

化、市场化等一系列因素的影响下，也在不断地显

露出新的特点和发展趋势。

（１）随着生产力的发展和科学技术的进步，

在现代社会城市化的历史进程中，现代城市危机事

态的种类不断地增加。导致现代城市危机事态不断

增加的因素是多种多样的：

①在现代城市化进程中，人类运用自己的智

慧，建立了发达的供水系统、供电系统、供气系

统、供热系统、污水排放系统、通信系统、四通八

达的城市道路系统和地铁系统等城市基础设施系

统，发展了高度发达的现代城市服务业。这些城市

生命线系统的发展，解决了在现代城市发展和城市

运行的过程中，曾经出现过的一系列城市问题，满

足了城市居民不断扩展的社会生活需求，是现代灿

烂的城市文明的重要组成部分。但是，现代城市文

明的发展，彻底改变了传统农业社会中人们之间

“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的局面，人们的

・７８・

社会生活从来没有像今天如此紧密地关联在一起。

现代城市居民对高度发达的城市生命线基础设施系

统和城市服务业的高度依赖，就使城市在各种灾害

面前变得非常脆弱，往往城市系统的某一环节出现

问题，就会带来全局的瘫痪，导致巨大的损失。

②现代科学技术的发展，使城市居民享受了科

技成果所带来的各种丰厚的回报。但是，也潜伏着

相应的危机隐患。第二次世界大战以后，尤其是

２０世纪九十年代以来的信息化浪潮，一方面极大

地方便了人们的生产和生活，推动了城市经济建

设、城市规划和城市管理现代化的步伐，在２１世

纪初，高度信息化和网络化的新型“智能城市”、

“数字城市”正在迅速崛起，城市社会生活的各个

领域都在迅速地适应信息化浪潮的冲击，而发生相

应的转型。例如，对城市和近郊的干线公路、地

铁、铁路、供电、供气、供热、供排水、污水处理

等城市基础设施和市政服务系统，通过引入计算机

操作系统，大大提高了城市系统的运转效率。但

是，城市生产和生活的信息化程度提高，又带来了

新的城市危机。各个领域的现代科技成果的运用，

都是一把双刃剑，都可能造成新的城市灾害。与现

代科技相伴而来的生物病毒、有害化学物质污染、

核辐射、电脑网络病毒等各种形式的灾害，随时都

在威胁城市居民的社会安全。

③随着人类对大自然的过度开发和掠夺破坏，

城市自然灾害的种类也在不断增加。例如，由于全

球变暖和环境污染的加剧，导致温室效应加剧、臭

氧层破坏、酸雨污染、大气污染等自然灾害增多；

由于气候变暖有利于多种病、虫、鼠、草害的滋生

和繁殖，导致生物灾害不断增多；由于长期干旱、

过量开采地下水、开矿等导致地壳形变、地下水水

位降低、地面沉降、地裂和地面塌陷等突发性自然

灾害；等等。

④自古以来，城市就是动乱、政变、起义和革

命的策源地，现代城市尤其是各种社会矛盾和冲突

的聚集点。一方面，大量流动人口的流入、城市不

断加剧的两极分化，以及城市运转过程中不断衍生

的各种城市社会问题，都可能周期性引发城市内部

的矛盾和冲突；另一方面，城市作为一定区域直至

国家的政治、经济中心，城市也是区域内部直至整

个国家内部社会矛盾的聚集点，各种社会矛盾和冲

突，都可能在城市引发不同规模的静坐、游行示

①《亚洲周刊》１９９４年４月２０日，转引自《光明日报》

１９９４年５月１５日。

第一议程：应急管理体制机制

威、动乱，直至政变、起义和革命。随着现代恐怖

主义的滋生和泛滥，城市还成为国内和全球范围内

的恐怖分子发动恐怖袭击的首选地。

实际上，伴随着城市化和现代城市文明的发

展，各种严重威胁城市公共安全和城市居民生命财

产安全的危机事件，一直在不断地增加。许多学者

都对现代城市所可能发生的灾害事件进行了分类。

我国城市灾害研究者金磊将妨害城市可持续发展的

致灾要素归纳为：地震灾害、洪灾与水灾、气象灾

害、火灾与爆炸、地质灾害、公害致灾、“建设

性”破坏致灾、高新技术事故、城市噪声危害、

住宅建筑“综合征”、古建筑防灾、城市流行病及

趋势、城市交通事故、工程质量事故致灾１４类。①

而邹其嘉则认为，“城市灾害通常被分为３类：自

然灾害、技术灾害和社会灾害。强烈的破坏性自然

事件称为自然灾害，例如，地震、洪水、龙卷风；

由于人们认识和掌握技术的不够完备或管理失误给

人类生存造成的巨大破坏性影响，称为技术灾害，

最常见的技术灾害是火灾和爆炸，其他的还有交通

事故、核电站事故等；而人类的故意行为则归于社

会灾害的范畴，主要有战争、骚乱、凶杀、恐怖主

义等”。他系统地描述分析了现代城市可能发生的

主要灾种，如城市地震灾害、城市洪水灾害、城市

气象灾害、城市地质灾害、重大传染病、火灾与爆

炸、城市生命线系统事故、重大工业事故、城市环

境污染公害、恐怖袭击、信息安全灾害等的具体情

况。②根据美国纽约市危机管理办公室对纽约市可

能发生的危机事态的界定，从建筑物的坍塌或爆

炸、一氧化碳中毒、海岸飓风、传染性疾病暴发、

地震、炎热酷暑天气、严寒天气、诸如龙卷风和雷

电以及暴风雨等恶劣天气、火灾、有毒或者化学物

质泄漏、公用设施故障，直到社会秩序动荡、恐怖

袭击等，可以发现，随时可能暴发的威胁人们的生

命和财产安全的突发性事件，几乎涵盖了纽约城市

居民生活的每一个层面。

（２）随着现代城市的发展和城市在国家政治

经济生活中的地位的提升，城市灾害的规模不断增

大，对城市以至整个国家的经济政治秩序和人民生

命财产所可能造成损失不断加重，城市灾害的爆发

呈现群发性和整体联动性的新特征。现代城市是人

口和财富等各种社会要素高度聚集、社会功能高度

发展的复杂的社会政治经济系统。２０世纪以来，

随着社会经济的迅速发展，大量农村人口流入城

市，导致城市人口激增。目前全世界城市和工业的

占地面积只有地球陆地面积的０．３％，但人口却占

第一议程：应急管理体制机制

世界总人口的４０％左右，而且这一比例还有进一

步发展的趋势。１９５０年全世界５００万人口以上的

超级大城市只有６个，１００万人口以上的特大城市

只有７１个，到１９８２年分别达到２５个和２０７个。

纽约、东京、北京、上海等都是人口超过千万的城

市。同时，城市的经济密度越来越高，在有限的土

地面积上，集中建设的摩天大楼和工商业设施中，

集中了全球最大工商业公司的总部、银行和保险公

司，现代社会经济发展所创造出的巨大财富，越来

越集中于少数国际型大都市中。许多大中型城市是

一定地域范围甚至是一个民族国家的政治、经济、

金融和文化中心。现代城市作为人类文明的主要载

体，它的巨大的聚集性，使它同时也成为各种人为

灾害和自然灾害极易爆发，而且一旦发生灾害，不

仅容易造成城市本身巨大的人员伤亡和财产损失，

往往还会影响到与其相联系的整个地域的经济、政

治和社会秩序。现代城市尤其是大城市，是作为一

个复杂的巨系统而不停地运转着，一旦系统的任何

一个环节出现问题，都可能导致全局的瘫痪。越是

发达的文明，在灾害的冲击面前，越是脆弱。

现代城市的聚集性，使城市灾害具有多样性、

时空耦合和链状分布等群发性③和整体联动性的新

特征。以城市地震为例，现代大城市一旦遭遇地震

的突然袭击，就可能使长期建设的城市变成一片废

墟，造成惨重的人员伤亡和巨大的财产损失。同

时，地震还可能严重破坏城市生命线系统。地震致

使城区道路开裂，立交桥倒塌、铁路扭曲、机场破

裂；毁坏城市的电力系统、通信网络、上下水道、

煤气管道等，使整个城市陷入混乱之中。地震灾害

还可能引发一系列次生灾害，引发不同程度的水灾

和火灾，各种危险品、易燃品、易爆品的爆炸，各

种传染病的流行，城市社会秩序的严重混乱状态

等。１９９５年日本阪神大地震、２００１年美国纽约市

所遭遇的“９・１１”恐怖袭击事件、２００３年８月北

美地区大停电事件等一系列现代大城市的危机灾害

事件，都充分地展示了现代大城市危机事件的群发

性和牵一发而动全身的整体联动性的特征。

（３）现代城市灾害波及和影响的范围不断扩

大。现代城市化是和全球化并驾齐驱的，第二次世

界大战以后，尤其是２０世纪７０年代以来，随着现

①金磊《城市灾害学原理》，气象出版社，１９９７年版。

②邹其嘉《城市灾害应急管理综述》，参见丁石孙《城市灾

害管理》，群言出版社，２００４年版，第２ｌ一５０页。

③高汝熹、罗守贵＜大城市灾害事故综合管理模式研究＞，

载于《中国软科学＞，２００２年第３期，第１１０页。

・７９・

代市场经济的发展，交通、通信技术的发展，全球

化逐渐成为影响和塑造现代经济和社会结构的一种

主要因素。全球化的世界，是一个高度开放和相互

依存的世界，各种市场和社会要素冲破了传统文明

所设置的种种壁垒，在一个自由开放的秩序中自由

流动。全球化在带来全球范围的整体开放和相互依

存程度提升的同时，也推动了民族国家内部和民族

国家之间的区域性的开放和相互依存。人类文明的

这一新的发展趋势，也致使一个地区、一个城市爆

发的危机灾害，所可能冲击和影响的范围不断扩

大。发生在任何一个地方的危机，都可能迅速扩

散，冲击其他国家和地区，蔓延到整个区域甚至整

个世界。近年来爆发的亚洲金融危机、伊拉克战

争、朝鲜核危机等社会灾害，和疯牛病、口蹄疫、

非典疫情、禽流感疫情等急性传染性疾病自然灾

害，都波及众多国家和地区，对世界各国的政治、

经济都产生了严重的影响。

２国外大城市的全政府型综合危机管理系

统

人类文明发展史就是不断遭遇各种自然灾害和

人为灾害冲击的历史，人类文明就是在不断回应危

机挑战的基础上发展起来的。为了应对灾害事件的

冲击，防止和减轻各种城市灾害的危害，现代各国

都逐渐建立了城市灾害应急管理体制。在西方现代

城市文明发展历程中，西方发达国家城市危机管理

体制经历了一个发展历程。①

近百年来，各国的主要城市一般都是根据本城

市可能发生的灾害特点，以主要灾害为基础，成立

相应的危机管理部门，构成部门型、地方型危机管

理体制。２０世纪８０年代中后期以来，随着现代城

市文明的发展，城市灾害事态一系列新的趋势的出

现，传统的单灾种、部门型危机管理体制的弊端凸

显出来。一些发达国家根据现代城市综合防灾的需

求，逐渐建立了综合灾害应急管理体制。日本的危

机管理体系，大致经历了三个发展阶段。１９６１年，

日本政府在１９５９年爆发伊势湾台风灾害，造成巨

大人员伤亡后，总结了传统的单项灾种管理的弊端

和教训，制定了《灾害对策基本法》，形成了日本

的多项灾害综合立法和规划、防灾减灾全过程综合

策划和实施、政府和民间各种防灾主体综合成统一

体系、防灾专业规划和国土规划综合起来的多灾种

“综合防灾管理体系”，实现了日本灾害应急管理

体制的一次重大变革。美国的综合应急管理体制是

在２０世纪７０年代建立和发展起来的。１９７７年，

・８０・

美国国防部资助的一个研究小组，在对美国政府的

防灾体制进行过研究之后认为：“缺少一个综合性

的全国紧急政策及将联邦的责任分散在许许多多的

联邦机构中，妨碍了各州对灾害情况的管理”。

１９７９年，卡特总统发布总统令，建立联邦紧急事

务管理局（ＦＥＭＡ），将分散在整个联邦行政系统

中的灾害应急计划、机构和人员集中起来，美国的

综合应急管理体制由此建立。在西方各主要发达国

家陆续建立综合危机应急体制的基础上，联合国减

灾十年计划向世界各国介绍推广这一体制，目前世

界上大约１２０个国家成立了国家级的国际减灾十年

委员会，委员会由各国与灾害相关的多部门领导组

成，各国的灾害应急管理由此向现代的综合性应急

管理体制迈进了一大步。总体来看，国外大城市的

全政府型综合管理系统的主要特点，可以概括为以

下几个方面：

（１）强化危机应急管理的领导权威，构成强

有力的指挥协调中枢。危机事件的管理，与政府其

他各项管理一样，需要动员和统一调配各方面力

量，统一调配各种资源，尤其是重大灾害和危机事

件管理，反应的速度和力度要求非常之强，这就尤

其要求决策和指挥的权威性，要求有效的综合协调

能力和快速的行动能力。这就要求突破和超越政府

各部门之间、各地方之间、公私部门之问、政府和

社会之间由于组织分化和社会分化所形成的不一

致，组建统一的指挥系统，有效地整合、动员和调

配全政府、全社会的力量和资源，最大限度地减少

危机发生的可能性，并在危机发生之后，快速、有

效地应对危机，最大限度地减少危机所可能造成的

损失。西方发达国家大城市在实践中，形成了一套

指挥统一、运转协调、综合调配、行动迅速的多层

次、全方位的危机管理系统。

在危机管理实践中，如何有效地协调政府各部

门、各地方的行动，消除条块分割，各自为政现

象，建立一个富有权威的、统一的指挥中心，对危

机管理进行综合的、全方位的领导和管理，是危机

管理的关键所在。从国外著名的国际大都市的危机

管理系统的实践来看，纽约、华盛顿、洛杉矶、东

京、伦敦、柏林等城市都无一例外都构建了适应这

一关键需求的有效的指挥系统。各大城市的市长，

都是该城市危机管理的最高领导人，负责危机管理

全方位的领导。无论是正常状态下的危机规划、危

①邹其嘉《城市灾害应急管理综述》，参见丁石孙《城市灾

害管理》，群言出版社，２００４年版，第５３－５６贞。

第一议程：应急管理体制机制

机监控、危机信息沟通，还是危机发生后，快速、

正确的危机应对、危机恢复等，都是在市长的直接

领导下进行的；市长同时也是各种常设和非常设的

危机管理机构的最高领导人。国外大城市危机管理

系统中的市长负责制，大大提升了城市应对突发事

件挑战的危机决策能力、统一调配各种应急资源的

协调和整合能力、快速反应能力和行动能力，是综

合型危机管理系统的关键设置。

（２）设置直属市长领导的综合性危机管理机

构，辅助市长进行危机的全面管理。在近代西方国

家的城市政府介入城市危机事件管理以来，曾经长

期实行分灾种、部门型危机管理体制。在西方城市

管理和城市发展的实践中，这一危机管理体制在应

对和管理不断增多的大规模城市灾害事件中，其弊

端暴露无遗：①单灾种、部门型危机管理体系难以

适应应对群发性城市灾害的需要。恰如前面所言，

灾害的群发性是现代城市灾害突发事件的一个核心

特征，一方面，一个城市可能爆发的灾害多种多

样，几乎涵盖了城市社会生活的方方面面；另一方

面，一个灾害的爆发，往往会产生相应的衍生效

应，引发一系列的次生灾害，形成漫长的灾害链；

一项灾害的应对和治理，也需要多个政府部门的参

与和协调一致的行动。由此，灾害的群发性和部门

型危机管理模式之间，就构成了一对基本的矛盾。

在传统的部门型危机管理体制下，由于没有统一的

危机管理系统，从危机规划、危机准备到危机信息

交流、危机预报和预警，直到危机应急处理过程，

都是各部门各行其是，难以形成各部门、各方面协

调统一的行动；部门型危机管理体制往往导致部门

分割，部门之间壁垒森严，沟通和协调十分困难；

还容易出现部门之间职能划分不细，部门职责不明

晰，部门之间权责模糊，互相推诿的现象；在大规

模的危机处理过程中，还容易出现多头管理，各个

部门间指令互相冲突的问题。②现代城市灾害应对

和处理，需要专业化的指挥系统和科学的调度，传

统的单个危机管理部门难以承担这样的功能。③影

响危机应急资源的配置和运用效率。在部门型危机

管理体制下，各部门根据本部门所管辖的灾种应急

需要储备资源，一方面导致各部门之间资源重复配

置，严重影响资源的配置效率。危机事件尤其是大

规模的危机事件的爆发，毕竟是小概率事件，各部

门、各地方分别储备资源，容易导致大量资源闲

置，导致资源的浪费。另一方面，分部门储备和调

配资源的应急模式，还容易在危机爆发时形成一个

部门资源闲置浪费，另一个部门资源紧缺的怪现

第一议程：应急管理体制机制

象，无法产生协同作用。④影响现代科技手段的运

用效率。在现代城市管理包括城市危机管理中，高

科技手段的运用是一个基本现象。越来越多的城市

使用了ＧＩＳ、ＧＰＳ等先进的网络系统管理手段。在

部门型危机管理体制下，既可能因为重复建设而导

致资源浪费，也可能因为没有形成统一的网络系

统，而在实践中产生混乱，例如，我国１１０、１１９、

１２０、１２２紧急救助通信系统和供水、供电、供气、

城管、环保等专业应急系统之间的矛盾就是如此。

正是鉴于部门型危机管理模式所存在的问题，

西方各国大城市在危机管理的实践中，都逐渐建立

了直属市长领导的、跨部门的、综合型危机管理机

构，对城市可能发生的各项危机灾害事件，在市长

的统一领导下，进行全方位、综合性的管理。以东

京市为例，东京的危机管理体系，是在二战以后发

展起来的发达的防灾管理体系上建立起来的。目

前，东京都建立了知事直管型危机管理体制。改变

了过去以防灾部门和健康主管部门等为主的部门管

理方式，采取了整个政府统一行动的一元化管理体

制。该体制主要设置局长级的“危机管理总监”．

改组灾害对策部，成立综合防灾部，建立一个面对

各种各样的危机全政府机构统一应对的体制。危机

管理总监主要职责是：①发生紧急事件时直接辅助

知事；②强化协调各局的功能；③使向相关机构请

求救援的决策和行动快速化。当灾害危机发生时，

危机管理总监直接辅助知事，在知事的指挥下综合

和协调各局的应急活动。东京都认为从危机事态发

生后的初次启动到恢复阶段，协调各局的活动，能

够综合采取对策，这样的角色是非常重要的。自卫

队、警视厅、消防厅各自派遣干部职员２人直接置

于危机管理总监的管理之下。这些干部职员平时与

所派遣的机构加强联系，发生灾害等紧急事态时，

直接与所派遣的机构联系和收集信息、加快请求救

援和前往救援的应对。尤其像恐怖袭击、ＮＢＣ事

件等本来是自卫队和警察所管的事情，但是，都政

府在有效发挥这些机构的专业应对危机的功能的同

时，调动自卫队、警察、消防干部到都政府集中办

公，有利于加强合作和综合管理。

再以纽约市为例，纽约市危机管理的综合管理

机构是由市长直接领导的危机管理办公室。危机管

理办公室的主要目标是使纽约市市民充分认识潜在

的危机事态，并对其做好最充分的准备。无论是自

来水管破裂、纽约市大停电，还是像“９・ｌｌ”这

样的灾难，危机管理办公室都要确保政府各职能机

构在危机爆发之前、过程之中以及平息之后进行有

・８１・

效的合作。具体说来，危机管理办公室的使命包

括：①为潜在的可能发生的危机事态做好准备，减

轻危机可能造成的损失；②教育公众，使其充分认

识潜在的危机事态，并做好最充分的准备；③支持

和协调各种有利于城市在危机之后，尽快恢复正常

运作的努力；④收集并传播重要的信息；⑤寻求基

金和其他的支持，帮助纽约市为可能来临的危机做

好准备。

（３）形成由各方代表共同组成的委员会，就

危机事项应对进行决策和沟通协调。东京和伦敦的

经验值得借鉴。东京市设立了东京都防灾会议，作

为东京都防灾行政的最高决策机构。该机构直属知

事，知事任会长，由国家的地方行政机关、公共机

构、地方公共机构、都以及区市町村等的职员或代

表组成的。现有委员会成员有６２人，分别是指定

地方行政机构１４人、陆上自卫队１人、都教育委

员会１人、警视厅１人、知事的各部门２１人、消

防机构及区市町村５人、指定公共机关和指定地方

公共机关１９人。委员会的主要目的是制定或修改东

京都地区防灾规划和推进规划的实施。根据有关防

灾方面的专业调研需要，设立专业委员，邀请学识

丰富有经验的人担任。委员会下设于事会和部会。

干事会现有６１人，主要是各部门的实际业务操作

者。部会有地震部会、火山部会、风水灾部会。

伦敦市应急管理的核心机构是伦敦应急服务联

络小组（ＬＥＳＬＰ），该小组成立于１９７３年，其成员

为来自城市治安服务部、伦敦消防总队、伦敦市警

察局、英国交通警察署、伦敦急救中心等部门以及

伦敦市下辖各级地方政府的代表。伦敦应急服务联

络小组的责任是为伦敦市区提供最好的有准备的应

急服务，它是一个促进政府部门间有效合作，对突

发事件作出快速反应的模式，其作用已经在英国全

国范围内获得了认可。联络小组成员在城市警署理

事会主席的召集下每三个月召开一次例会，目的主

要是确保伦敦市区无论面临恐怖事件还是突发自然

灾害之类的重大事故，各个相关部门能够密切配合，

对事件作出反应。除此之外，自１９９６年１０月以来，

联络小组还运用了另外一种沟通机制，即每两年一

次的ＬＥＳＬＰ论坛。参与论坛的是各个部门的主要官

员和首席长官。论坛的宗旨在于制定ＬＥＳＬＰ的战略

方向，并从领导层给予一定的支持和指导。

（４）以现有政府组织机构为依托，通过重新

界定现有政府组织职能，重塑现有政府组织职能结

构，增加危机管理职能，来构建全政府型危机管理

系统。在各国政府组织系统中，都有以管理各种危

．８２・

机事件为主要职责的机构，如警察局、消防局、救

灾部门、安全部门等。但是，一方面，许多危机事

件远远超出了这些传统的危机管理机构的职责、权

限和能力范围，而如果随着新的危机事件的爆发，

不断构建新的危机处理机构，往往又容易造成资源

的极大浪费，导致政府机构的膨胀，还容易加重危

机管理过程中，直至整个政府管理中的职责不清、

互相推诿。更进一步地看，实际上，可能发生的危

机事件，涉及社会生活的方方面面，涉及政府管理

的各个领域，政府公共管理活动的一个重要层面，

就是解决各种社会问题，危机管理是政府管理的一

种基本职能。

因此，在明确细致地界定可能发生的各种危机

事项的基础上，重新评估一下现有各政府部门的职

能。把各种危机事项的管理，归入相应的一个或多

个政府部门之中，明确各部门的危机管理角色和职

责，以及有关各部门与传统的危机管理机构之间的

关系，塑造全政府型危机管理系统，是大城市直至

整个国家政府危机管理的一个重要问题。

纽约市的危机管理系统富有特色，该系统以美

国国家危机命令指挥系统为模板组建，对各个政府

机构在危机处理中的角色和责任进行清晰的界定，

明确规定各种不同类型的危机事项，应当各自由哪

些机构负责，有些危机由一个机构独立负责，有些

危机则需要由多个机构协同负责。承担相应危机管

理职能的机构被称为基本责任机构。

华盛顿特区的危机反应计划划分了１５项危机

管理支持职能，分别由一个具体的部门负责。在一

般时期，政府的各部门承担各自的日常管理职能；

而到了危机时期，几乎所有的部门都归类到特定的

危机管理支持职能之下，承担危机的支持任务，同

时听命于所属支持职能的主管机构。所有支持职能

部门又依照特区危机管理局执行中心的命令接受任

务，采取行动，从而通过现有行政系统的职能扩

展，高效率地实现了危机事项的有效管理。

波士顿市则根据不同的救灾职能，将整个救灾

行动系统划分为１６个子系统，每个子系统都有相

应的负责机构，从而构建了明确的救灾组织系统：

①交通子系统：负责修缮在灾害中损毁的交通设

施，并负责为其他子系统运送必需的物资。交通子

系统的负责单位是州高速公路局。②通信子系统：

负责为参与应对和救灾行动的组织机构提供紧急通

信服务，同时也尽量为私营机构的重建提供通信支

持。通信子系统的负责单位是州紧急状态署。③公

共工程子系统：负责清除废墟残骸，提供紧急发电

第一议程：应急管理体制机制

机，用水和水处理设施与服务，并协助恢复公共工

程系统。负责单位是州城市区划委员会。④消防子

系统：负责探查和扑灭野火、农村和城镇火灾。协

调事故处理队依照命令提供支援并监控有关行动。

负责单位是州消防局。⑤情报和调度子系统：负责

为安排有效的反应和救援行动，搜集、分析、协调

和散发关于灾害影响的重要情报。负责单位是州紧

急状态署。⑥群众安抚子系统：管理和协调为受灾

群众提供避难所、食物、急救等事宜。负责单位为

美国红十字会。⑦后勤资源子系统：负责保证物资

供应并对物资进行划拨。负责部门是行动支持处。

⑧健康和医疗子系统：负责在各避难所提供受过专

业训练的健康与医护人员与医疗物品；为临时医疗

点提供人员和物品；防疫。负责单位是州公共卫生

署。⑨搜救子系统：负责协调城市和非城市的搜

索、救援支持，包括寻找和救助被废墟围困的群

众；并在丛林、水域和其他区域提供搜救服务。负

责单位是州警察署和消防署（消防署只负责需要

专业技术支持的救援）。⑩高危险材料子系统：负

责检查、储存和洗消在紧急状态中泼洒的高危物

资。负责单位是环境保护行政办公室。⑨食物和用

水子系统：与群众安抚子系统合作，负责核定受灾

群众的食物和用水需求，并保证供应。负责单位是

州教育署。⑩能源子系统：负责与私营企业以及公

共工程子系统合作，提供紧急电力和油料供应，并

协助恢复供电、供油。负责单位是州能源资源处。

⑩军事支持子系统：负责支持快速反应部队并在需

要时为国民警卫队提供支持。负责单位是马萨诸寒

国民警卫队。⑩公共信息子系统：负责建立和管理

联合信息中心；并协调向媒体与公众通报所有与灾

害相关的信息。负责单位是州紧急状态署。⑩志愿

者和捐赠子系统：负责根据要求接受和分发捐献物

资。负责单位是州志愿者组织。⑩执法与安全子系

统：负责在需要时为处置紧急状态的工作人员与车

辆提供武装警卫，为救灾设施提供安全保护，协助

执法工作。负责单位是州警察署。当灾害和危机发

生时，这些职能各异的工作系统均在很短时间内行

动起来，既分工明确，又相互协作。在处置紧急状

态发生的过程中，它们根据灾害规模在州紧急状态

署或者州长领导下开展工作，形成一个职责较为全

面的综合性灾害处理和应对系统。

而东京都政府根据地区防灾规划以及应急手册

等，对其下属２３个局、厅、室规定了应急时的任

务。如总务局负责７项任务：本部长室的办公业

务、与自卫队以及相关防灾机构的联络协调、与区

第一议程：应急管理体制机制

市町村的联络和指导、收集被害信息等和对通信联

络的统管、本部职员的动员和工资管理、本部通信

设施的维修保全、除了以上工作之外的灾害对策综

合协调。财务局的任务有：灾害对策预算、车辆的

调度、紧急通行车辆的确认标志、政府大楼的防灾

和维持管理、野外征用设施的建设工程、以上任务

之外的有关财务。生活文化局的任务有：关于灾害

的宣传和听取居民意见、照片等信息收集和记录、

粮食以及压缩饼干的保证和调配、与在住的外国人

团体等信息联系和协调、支持灾害志愿者的综合协

调。教育局的任务：受灾儿童和学生的救护和应急

教育、发送受灾儿童和学生的学习用品、对文教设

施的检查、改善和维修、对避难场所的开设和管理

的协作。健康局的任务：医疗以及防疫、婴儿及孕

产妇的救护、遗体检验和采取必要的措施、其他的

卫生保健等。

（５）加强政府间的相互援助和良好合作，形

成政府间危机管理联动系统。在城市危机管理过程

中，城市政府既是相对独立的危机处理主体，同时

又是一个开放的、相互依存的政府系统中的一个子

系统。无论从现代城市危机爆发、蔓延和传播的规

律来看，还是从提升应对危机能力的需要来看，在

加强危机研究、危机预防和危机处理过程中。政府

间的良好合作和相互援助，都是一件非常重要的工

作。西方国家的城市政府积累了可供借鉴的合作、

联动模式：

①美国、日本等国都以政府系统为基础，构建

了多层次的城市危机管理体系。各个层次的政府之

间层次清楚，危机管理职能分工明确，权责分明，

在危机管理中互相配合，形成一个以城市政府为基

础，多层面、全方位的城市危机管理系统。在具体

的危机应对过程中，根据有关城市危机突发事件的

发生的地点、范围、规模和严重程度，确定危机的

等级，并以此为依据，确定城市的各个层次上级政

府介入的方式和程度，从而形成整体联动的危机应

对系统。

②构建了区域政府间的互相援助和合作机制。

在现代各国公共治理过程中，一定区域内的地方政

府之间，在经济发展、环境保护、社会治安、反走

私等各领域管理中的区域合作，已经成为一个基本

的事实。并由此形成了各种区域合作组织和机

制。①同样，在现代大城市危机治理过程中，区域

①参见孙柏瑛＜当代地方治理：面向２ｌ世纪的挑战），中国

人民大学出版社，２００４年版。

・８３・

政府间的合作和相互援助机制也逐渐建立和发展起

来，从而大大提高了大城市应对危机的能力，节约

了危机防治成本。以日本东京为例，为了强化东京

都的灾害应急能力，东京都与其他地方政府签订了

相互援助合作协定。在协定中，对于救灾物资的提

供和调拨，公务员的派遣（主要指医疗、技术和

技能系统的人员），救援车辆和船只的供应，医疗

机构接受伤员，教育机构接受儿童和学生，火葬

场、下水道设施的使用等，都进行了详细的规定。

一旦东京发生灾难，发出援助请求，附近的７个都

市县都应该按照相互救援合同的规定，前来救援。

如果灾害使东京整个系统瘫痪，而无法与外界联系

时，根据协定，其他大城市在没有得到东京的求援

时，可以自主出动救援。除了首都圈之外，东京还

与更大范围的大城市政府签订了灾害相互救援协

定。①这种建立在法律契约基础上的相互救援机

制，确保了一方有难，八方支援的到来，大大提高

了大城市应对灾害的能力。

３国外大城市的全社会型危机管理网络系

统

在现代西方国家公共治理过程中，各种社会组

织和普通公民的高度参与，社会多中心的自主治理

和社会自治，政府之外的各种社会组织和机制的发

展，治理主体和治理模式的多元化，已经成为一个

核心的事实和主要趋势。②在国外大城市危机管理

实践中，各大城市努力实现政府和社会、公共部门

和私人部门之间的良好合作，实现普通公民、社会

组织、工商企业组织在危机管理中的高度参与，构

建了全社会型危机管理系统。

在城市危机管理过程中，城市市民和各种社会

组织、工商企业组织，既是危机管理的直接受众，

同时，也是至关重要的管理主体。充分开发社会危

机管理资源，对于提高城市危机管理能力，具有重

要的价值。在危机管理的实践中，西方发达国家的

城市政府在高度分化和多元化的城市社会的基础

上，依托城市政府之外发达的社会组织系统，逐渐

建立了一整套社会参与机制，形成了城市危机应急

管理过程中全社会型危机应对网络系统，成为西方

国家民主治理的一个重要组成部分，在应对现代大

城市不断爆发的各种危机事件的过程中，发挥了重

要的功能。

（１）塑造发达的城市应急文化。运用各种渠

道和机制，进行危机应急知识的宣传和应急能力的

教育培训和演习，不断提高城市居民的危机意识和

・８４・

危机应对能力，塑造发达的城市应急文化。提高普

通市民和其他各种社会主体的安全意识和安全能

力，可以大大减少危机事件爆发的可能性。现代城

市运转过程中频繁爆发的众多危机事态，可以大致

分为自然灾害、技术事故和人为灾难三种类别。如

果说地震、洪水、风灾、炎热天气、暴风雪、山体

塌陷等自然灾害事件的爆发是难以避免的话，大量

爆发的技术事故和人为灾难。例如火灾、停电、爆

炸、重大工业事故、废弃物污染、传染病爆发和传

播、恐怖袭击等，则是可以预防和避免其爆发的。

很多技术事故和人为灾难的爆发，都与市民和各种

社会组织的安全意识和安全防范能力薄弱有关。因

此，提高市民和各种社会组织的安全意识和安全能

力，就可以在很大程度上减少人为灾难和技术事故

爆发的频率。进一步地看，当各项城市灾害爆发

后，市民良好的安全意识和危机应对能力，还有助

于极大地减少危机所带来的人员和财产损失，减少

危机所可能带来的混乱无序状态。

从“９・１ｌ”恐怖袭击、北美地区大停电，到

ＳＡＲＳ疫情、印度洋海啸、伦敦地铁爆炸案等大量

危机事件爆发后以及应对过程中的情况来看，良好

的市民危机应急素质，直接影响着危机过程中的损

失状况和危机处理的效率。在２００３年韩国大邱地

铁纵火案中，导致２００多人死亡的惨剧，一个重要

的原因，就是从地铁的调度员、火车司机，直到地

铁的乘客，在突如其来的灾害面前惊慌失措，反应

失当。③而在２００３年的北美地区大停电事件中，

纽约市民则表现了良好的精神风貌。２００３年８月

１４Ｅｌ下午下班高峰期首先从纽约中心街区爆发，

影响到美加９３００平方公里区域多个大城市的罕见

的大面积停电，使整个纽约顿时陷入黑暗之中，美

国东北部和加拿大的陆路交通顿时瘫痪，地铁、电

梯、火车、电车都停止了运行。大停电发生时，纽

约曼哈顿林立的摩天大楼中有数万人正在上班，３５

万多人被困在纽约各区的电梯和地铁内。许多人被

困在黑暗闷热的电梯里长达１９个小时。突如其来

的停电还迫使纽约附近的肯尼迪及拉瓜迪亚机场、

①参见李斌、黄放《东京经验：一座城市的自卫方略》，载

于《新闻周刊》，２００４年第４期。

②参见埃莉诺．哭斯特罗姆《公共事物的治理之道》，余逊

达等译，上海｛联书店，２０００年版；迈克尔・麦金尼斯《多中心

治道与发展》，毛寿龙译，上海三联书店，２０００年版；孙柏瑛《当

代地方治理：面向２ｌ世纪的挑战》，中国人民大学出版社，２００４

年版。

③《韩国大邱地铁火灾初期应对不当酿成大祸》，载《长城

在线》，２００３年２月１９日。

第一议程：应急管理体制机制

克利夫兰国际机场和多伦多国际机场等６个机场临

时停止运营。由于停电事件发生在“９・１ｌ”事件

之后，在灯光熄灭、机器停顿、城市瘫痪的瞬间，

“９・１１”重演的恐惧穿过众人脑海，电力瘫痪对

社会带来的冲击不亚于世界贸易中心遭遇恐怖袭

击，受影响地区的５０００万美国和加拿大人亲历了

一场类似“９・１１”的危机。但是，纽约市民在危

机面前显示的更多的是沉着和从容。多数市民并未

惊慌失措，即使是被困在电梯和地铁内的数十万名

乘客，也都耐心地等待救援，因此在疏散过程中未

发生任何拥挤践踏事件，没有导致连锁灾难的发

生。许多写字楼、商店等建筑内的人都在公共广播

系统的指导下，有序地进行了疏散。许多市民在发

生交通堵塞后，自发地指挥交通，在路口担任临时

指挥，交通秩序逐步恢复，大多数开车者互相礼

让，也不拒绝要求搭车的人，人们主动去看望年老

或者有残疾的邻居。美国红十字会的义务工作人员

则迅速来到纽约街头，免费向行人发送矿泉水等。

社会秩序保持正常。在停电后约３０个小时里，纽

约发生近７０起火灾，但全都被及时扑灭。除停电

当晚发生了一些零星的入室盗窃事件，据统计，在

这次停电事故期间，全纽约只有８５０人因各种罪行

被拘留，比平时平均每天９５０人被拘留的数字还低

些。在整个停电事件处理的过程中，纽约市民良好

的应急素质，最大限度地减少了危机可能造成的混

乱和损失。①

正是因为如此，发达国家的大城市一直把塑造

发达的城市应急文化，提高市民和各种社会组织的

应急意识和应急能力，作为城市危机管理系统建设

的一项基础工程。纽约市紧急事务办公室专门在其

网站上公布了该市平时可能遭遇到的包括飓风、雷

暴和恐怖袭击在内的灾害，说明应采取的应对措

施，告知从住宅、地铁、高楼等地撤离时应注意的

事项。美国纽约、华盛顿、洛杉矶等大城市政府通

过政府各部门、社区志愿者、学区、红十字会、计

算机网络等大量的渠道和机制，以及编制《市民

安全应急指南》、《工商企业安全应急指南》等，

为市民和工商企业等提供危机应对知识，提供众多

的求生技巧和安全培训内容，其内容包括市民城市

社会生活中所可能遭遇的所有各种可能的危险及其

应对技巧。塑造了发达的城市应急文化。政府还努

力和市民建立良好的合作关系，共同应对日常生活

中的各种大大小小的危机。所有这些，就使良好的

安全意识和危机应对能力成为城市每一个成员的基

本素质，使每一个市民充分认识到，危机预防和危

第一议程：应急管理体制机制

机应对是城市每一个成员的基本责任和义务。

（２）城市社区组织的危机治理机制。现代城

市的社区自治组织是城市公共治理系统的末梢，社

区自治组织的健全发展，以及它在危机管理全过程

中功能的发挥，直接延伸和扩展着城市政府的危机

管理能力。社区自治组织在社区的危机宣传、教育

培训、危机预防、危机监控和相应的危机应急过程

中，都能够发挥重要的辅助甚至主导作用。

社区组织是在现代工业化和城市化的进程中，

适应解决一系列新的城市问题，如在新的城市社会

结构中的冷漠、孤独、无助、贫困、犯罪率上升等

的需要而最早在欧美国家城市中发展起来的。西方

城市的社区建设经历了１８～１９世纪中后期的社区

救助和２０世纪的社区组织和社区发展，到２０世纪

８０年代后进人社区建设迅速发展的新时期。社区

组织的发展、社区功能的不断扩展，以及社区在城

市治理中地位和作用的提升，成为西方国家城市治

理的一道风景线。在现代西方国家城市危机应对系

统中，社区同样具有重要的位置。

①社区睦邻组织运动。这是由教会及一些慈善

组织、基金会发起的社区互助运动。发起人是英国

东伦敦教区的牧师巴涅特，但是该教区是伦敦最贫

困的教区之一，脏、乱、差，居民生活十分困苦。

他和夫人为了改善教区面貌和居民生活，搬到教区

内生活，并动员在牛津和剑桥大学读书的贵族子弟

到他的教区为贫民服务。他还在该社区建立了社区

睦邻服务中心。该运动的方法是让社会工作者广

泛、深入地参与社区生活，尽量调动并利用社区内

各种社会资源，组织居民改善自己的环境，培养居

民的自助与互助精神。这一方法以及运动所倡导的

服务精神，运动所取得的成就，给当时面临众多棘

手城市社会问题的世界各国提供了一条出路，因此

短期内迅速在欧洲大部分国家推广开来，并很快传

到亚洲和美国。②

②邻里守望（Ｎｅｉｇｈｂｏｕｒ

Ｗａｔｃｈ）制度。这是

２０世纪７０年代在北欧的丹麦等国逐渐普及开来

的，它是社区、警方和全体居民共同实施的一项社

区治安计划，是丹麦社区保持长治久安的一项经典

性措施。邻里守望打破了社区里“鸡犬之声相闻，

老死不相往来”的状态，每个居民都为邻居多长

①参见宇晨《纽约如何化解停电危机》，载新华网２００３年９

月１０日；李娜《纽约停电带给大都市的警示＞载人民网２００３年８

月２０日。

②参见隋玉杰《社区工作——理论、方法与实务》，中国社

会科学出版社。１９９６年版。

・８５・

一双眼睛，多留一个心眼，多添一份关怀，互相监

护，其目的是为了防止攻击性事件和盗窃事件的发

生，共保社区安全。美国政府在“９・１ｌ”事件之

后，为了打击恐怖主义，宣布推广这一计划。这一

项目的内容包括：进行宣传广播以鼓励民众参与反

恐，散发名为《团结起来让美国更强大：民众行

动指南》的小册子。据悉，该指南主要是帮助美

国人辨认恐怖袭击发生前的异常现象，提出及时警

告。指南写到：“了解你的邻居，保持警惕，注意

可疑活动。”恰如该计划的一位官员罗宾逊说：

“我们想造就这样一种气氛，每个人都为他人的安

全着想。”目前美国大约有７５００个社区实施了这一

计划。

③社区危机反应团队。这是美国一种辅助性的

社区救援组织，是关于灾难准备、社区互助、救灾

安全，以为多数人的最大利益服务为目的的机构，

是一种对灾难环境的积极而现实的解决方式。它将

自发的未经训练的自愿的市民组织起来，收集灾难

情报以协助专业救援人员配置救灾资源，为其所在

区域的遇难者提供第一时间的救助。在灾难中市民

亲身投入到救灾过程中，可以最大限度地提高抗御

灾害的整体能力。通过有系统的训练，有关的市民

能够扑灭小型火灾，能够通过打开呼吸道、控制流

血和治疗休克，对付三种灾难所需要的医疗救助，

能够安全地搜寻并营救遇难者。１９８５年，洛杉矶

消防局在一次大地震之后认识到，一场大型灾难发

生后，由于受难者人数众多、通信联络中断和道路

阻隔，使救灾工作变得十分困难，人们不得不依赖

互相帮助以满足救灾的瞬时需要。于是提出了这一

概念并付诸实施。１９９３年开始，社区救灾反应团

队训练计划在美国全国推广，“９・１１”事件以后，

美国民众对这一社区救灾反应团队日益高度重视，

机构不断趋于完善。

④街区守护者。街区守护者项目训练社区居

民，使他们掌握基本的技巧，充当警察局的耳目。

志愿参加街区守护者队伍的社区居民，被给予一些

旨在提高其观察能力的培训，这些培训一般由犯罪

控制中心和老年人服务办公室提供。主要内容包

括：应当对社区中哪些情况保持警觉；如何描述所

观察到的紧急情况；应当向什么机构报告紧急情况

等。这些志愿者在经过培训之后，就会得到一个保

密的街区守护者编号。当发现犯罪行为或者其他的

危机情形的时候，这些志愿者有责任向警察局及时

进行报告，在报告的时候，他们要说明自己的编

号，以便识别。大多数街区守护者都是老年人或者

・８６・

残疾人，服务于自己所居住的社区。

街区守护者的身份严格保密，犯罪控制中心的

指挥人员负责管理街区守护者的档案，只有他们知

道街区守护者的身份。被派往现场的工作人员通常

也不会被告知是谁提供了有关犯罪行为或者其他紧

急情形的报告。所有程序的设计都充分地考虑到如

何保护街区守护者的身份以及他们的安全。

⑤辅助警察。辅助警察由自愿协助当地治安部

门工作的志愿者组成。他们由警察局录用、训练、

装备，并在他们所属的社区中着装巡逻。他们的职

业背景各不相同，包括计算机程序员、机械工程

师、商人、护士、保安、老师和学生等。

辅助警察的作用主要是协助警察进行着装巡

逻，并将观察的紧急情况及时报告给警察局。在可

能的情况下，他们也会协助正规警察执行一些非强

制性、无伤害性的任务。辅助警察具体的职责范围

包括：住宅区、商业区和公园巡逻；在社区有节日

庆典、游行、音乐会、或者赶集等活动时，协助巡

逻，维持秩序；在地铁站入口和投币电话亭附近进

行巡逻；在宗教礼拜场所周围进行巡逻；协助开展

犯罪预防活动；协助指挥交通。

（３）志愿者组织的危机应急功能。志愿者服

务是公民参与社会生活的一种非常重要的方式，是

公民社会和公民社会组织的精髓。志愿精神是一种

自愿的、不为报酬和收入而参与推动人类发展、促

进社会进步和完善社区工作的精神；志愿者是指那

些具有志愿精神，能够主动承担社会责任而不关心

报酬的人；志愿者服务则指任何人自愿贡献个人时

间和精力，在不为物质报酬的前提下，为推动人类

发展、社会进步和社会福利事业而提供的服务。①

西方发达国家的志愿者服务起源于１９世纪初宗教

性的慈善服务。当时英国为了协调政府与民间各种

慈善组织的活动，在伦敦成立了慈善组织会社，这

就是最早的志愿者组织。到１９世纪末２０世纪初，

随着欧美国家现代福利制度的发展，除了需要大批

具有职业献身精神的社会工作者之外，还需要动员

和征募大量的志愿人员投身于各项服务工作之中，

志愿组织由此得到迅速发展。在现代国家公共治理

过程中，志愿者组织与私人工商企业一起，共同构

成政府之外的主要治理部门。志愿者组织以及在活

跃在各种志愿者组织中的大量志愿者，已经成为政

府之外的一个重要的公共治理主体。

①丁元竹＜社区志愿者的火种定能燎原》，载《社区》，

２００５年第４期。

第一议程：应急管理体制机制

志愿者组织传统的最重要和最直接的功能是慈

善活动和社会福利事业，随着现代社会的发展，在

越来越多社会领域里，志愿者组织成为广泛的社会

服务的重要提供者。从危机管理的视角来看，一些

传统的志愿者组织，如国际红十字会，一直活跃在

战争和灾难救助的第一线。在现代西方国家大城市

危机应对过程中，大量的志愿者组织参与其中，成

为抗击危机的一支重要辅助力量；参与危机救援工

作也成为志愿者组织一项越来越重要的新功能。例

如美国大量存在的公共健康志愿者组织在推动政府

采取措施防治传染病、开展健康教育宣传、动员民

众关注健康、进行社会调查，以及在洛杉矶大地

震、“９・１ｌ”恐怖袭击、ＳＡＩＬＳ事件这样的危机事

件的受难者救助过程中，都发挥了重要的作用。①

在西方国家城市危机管理过程中，城市政府以

社会和社区为基础，还推动成立了大量专项危机管

理志愿者组织。以色列国民护卫队是以色列最大的

民间志愿者组织。由于以色列特殊的历史发展背

景，一直深受恐怖主义侵害之苦。出于国家安全的

考虑，以色列政府早在２０世纪７０年代中期就建立

了协助警察反恐怖犯罪的志愿者组织以色列国民自

卫队。今天，国民自卫队遍布以色列各大城市和社

区，成为协助警察维护社会秩序，预防和抗击犯

罪、恐怖活动的不可或缺的得力助手。②

日本东京都在１９９５年阪神大地震后，特别加

强防灾市民组织的建设。东京都政府认为，要防止

灾害的发生和减少灾害损失，必须建设一个抗御灾

害能力强的社会和社区。防灾市民组织是地区或社

区组织和居民自主结成的团体，主要作用和任务：

①彻底地普及防灾知识和防止火灾；②实施各种关

于初期灭火、救出、救助、应急救援、避难等各种

训练；③准备和保养好各种灭火、救助和做饭等器

材以及储备应急食品；④掌握和检查地区内的危险

地方并让地区居民都知道；⑤努力掌握地区内在灾

害时需要救援的行动不方便的居民，完善灾害时的

支援机制；⑥研究讨论与地区内的企业、单位进行

合作的事项；⑦研究讨论与行政进行合作的事项。

都政府对市民防灾组织给予必要的支持，区市町村

政府作为培育主体，对市民防灾组织进行积极的指

导和建议，给这些组织创造好的活动环境和在防灾

器材等设备上给予资助。

美国纽约市在“９・１１”恐怖袭击事件之后，

为了充分利用美国公民的市民精神，发挥志愿者组

织的危机救援和服务功能，使市民、邻里和社区做

好更充分的准备，应对犯罪、自然灾害和恐怖袭击

第一议程：应急管理体制机制

的威胁，根据布什总统倡导提议的联邦项目“市

民梯队”行动计划，在纽约市危机管理办公室的

协调之下，设立了市民梯队行动委员会。市民梯队

行动计划开展了社区危机反应团队、医疗预备队、

街区守护者、辅助警察等二十多个志愿者服务项

目，其目的是帮助纽约市市民做好准备，一旦危机

爆发，就可以迅速动员起来，投入应急救援之中。

例如医疗预备队是一个由医疗卫生和健康服务界的

志愿者组成的志愿者队伍，包括医生、药剂师、牙

医、护士、医师助理、危机医疗技术人员等医疗专

业人士。在纽约市爆发危机时，该项目可以保证有

一支专业医疗队伍，能够迅速被动员起来，协助纽

约市健康与心理卫生局进行危机救助。尤其是当爆

发公共健康受到严重威胁的公共卫生危机事件时，

纽约市就会需要成千上万的医疗专业人士，与其他

危机应对人员通力合作，医疗预备队中的志愿者就

可能被安排去做各种不同的工作，指导危机应对工

作。

成立各种危机应急的志愿者组织，并经过定期

的训练和演习，既可以在危机爆发以后辅助专业应

急救援队伍的救援工作，补充专业救援队伍的不

足，大大提高危机应急的专业化水平，减少因为应

对不当所带来的人员和财产损失，还有助于提高所

有市民的危机应急能力和对公共事务的参与程度。

志愿者组织在危机监控、危机情报提供、应急救

援、受灾地区、单位和受难者的社会援助等方面都

发挥着重要的作用，成为城市危机处理过程中一支

生力军。

（４）政府和社会组织在危机管理中的伙伴合

作关系。各类社会组织尤其是工商企业组织在城市

危机管理中的广泛参与，建立政府与社会组织的伙

伴合作关系，是西方国家全社会型危机管理网络的

一个基本特色。从城市灾害事件发生的情况来看，

大量的灾害事件就是在一定的社会组织内爆发的，

有许多灾害事件，即使不是在一定的组织内爆发，

也可能直接冲击到这些组织，作为受灾主体，它们

理所当然要参与到危机应对过程中，与政府一起共

同化解危机。对于那些大规模的危机事件的应对，

政府在调动所掌管的各种公共物资和资源进行突发

①参见宋云伟《美国公共健康志愿组织的兴起和作用》，载

２００４年第４期；徐富海《志愿者服务在美国社会中的作用＞，载

《中国减灾）；杨恕、续建宜《美国志愿者运动述评），载《国际论

坛》，２００２年第ｌ期。

②江水编译《以色列国民自卫队——反恐怖犯罪的志愿者组

织＞，载《轻兵器＞，２００１年第８期。

・８７．

性危机管理活动时，有可能还得动用各种营利组织

的资源，支持政府危机管理活动的需要。①因此，

在城市危机管理中引入社会组织的参与，既有利于

塑造这些组织的应急组织文化，提高其自我救助能

力；也可以在危机预防、危机处理和灾后恢复的过

程中，提高城市政府的危机应对能力；城市政府还

可以通过建立社会组织所拥有资源在危机状态下的

调配机制，提高整个城市的应急物资的储备水平和

调动能力。以美国纽约市和日本东京市为例，这两

大都市政府非常重视建立和社会组织的伙伴协作关

系，加强危机管理中公共部门与私人部门之间的通

力合作，以共同应对城市可能发生的各种危机事态。

城市危机管理中的公私合作，首先在于共同推

动提高私人工商企业组织自身的危机应对能力。对

于东京和纽约这样的大都市来说，城市的繁荣是以

城市工商业和金融业的繁荣为基础的，建立私人工

商业组织的完备的危机应对机制，使其在危机爆发

后能够有效地作出反应，并能够在最短的时间内恢

复正常运作，是保持城市繁荣的重要条件，这两大

都市因此都非常重视私人工商业组织危机应对能力

建设。东京都政府要求企业加强本身防灾体系的建

设，为了担负社会责任，有必要制定防灾规划和应

急手册，有效地利用自己的组织力量，不断采取措

施和开展活动，保证企业内外的安全；完善储备防

灾器材和设备、水、粮食等救灾紧急用品，确保职

员和顾客的安全。纽约市危机管理办公室则一直重

视开展公私合作应对危机，目前正努力通过与工商

业界的积极互动，发展出多种具体的公私合作项

目，如帮助工商业机构规划和发展一套有效的危机

应对方案；帮助它们建立良好的危机信息交流机制

和危机监控系统；鼓励它们采取一切措施，如购买

保险，以最大限度减少危机可能造成的负面影响；

在大规模的危机发生后，允许工商业组织进入危机

现场，抢救那些对它们的业务开展具有决定性影响

的资料和设备；吸纳主要的私人工商业组织代表进

入危机指挥中心；承诺支持受危机影响的工商业

主，通过不懈努力，恢复正常业务运作，实现经济

复苏等。

在城市危机过程中，从危机准备到危机应对和

灾害恢复的各个阶段，城市政府和相关社会组织都

建立了良好的公私伙伴合作关系。储备充足的应急

物资，以便在危机袭来时，确保相应的物资供应，

是成功地应对危机的一个重要条件。但是，对于一

个城市政府来说，过度的应急资源储备，容易导致

资金和物资、人力的不必要的积压和浪费，应该通

・８８・

过科学的评估，尽量减少专项储备。保障危机应对

过程中的物资供应，关键是了解各种政府系统内和

社会组织所拥有的可用于危机应急资源的分布信

息，并建立一定的机制，确保在危机爆发后，危机

指挥中心能够迅速有效地调配这些资源。纽约市的

城市应急资源管理体系是一个可资借鉴的良好做

法。这是一个以网络为平台的信息系统，于２００３

年１２月份正式开通使用。通过该系统，纽约市危

机管理办公室或其他危机应对机构，可以对那些与

危机处理有关的各种物质和人力资源，进行准确的

定位，以方便迅速地调动这些资源，减少危机所造

成的生命财产损失，并帮助危机后的重建恢复工

作。该信息系统所涉及的应急资源包括机动车队、

重型机械装备、医院、应急供应等。该系统还包括

城市人力资源方面的信息。这些信息能够帮助危机

指挥人员迅速地从城市雇员中锁定那些具备一些特

殊技能的人员，充实到危机救援队伍中去。纽约市

的城市应急资源管理体系是许多政府机构通力合作

的杰作，也是公私合作的典范。城市应急资源管理

体系包括了整个纽约市政府各部门的资源信息，以

及州政府和联邦政府的有关资源信息，也包括了各

种非营利机构和私营部门的资源信息。城市应急资

源管理体系是纽约市唯一一个整合多个部门、多种

资源的信息管理系统。它使可以被动员来进行危机

处理的资源更加清晰明确，从而大大优化危机管理

办公室或者其他危机处理机构的决策程序，以保证

迅速地满足危机处理的资源需求。在整个危机管理

过程中，从应急预案的制定、应急物资的储备和调

配、应急资金援助，到危机发生以后的应急反应和

灾后恢复，政府和私人工商企业组织都建立了密切

的伙伴合作关系。

日本东京在构建公私合作机制方面，另有一套

成功的做法。为了保证灾害发生时企业和事业单位

等民间团体参与救援和相互合作，东京采取了灾前

合同制的形式。通过与有关的事业单位、企业和行

会、协会签订灾害救援合作协定，形成了法制化的

公私灾害救援合作关系。东京都与民间团体的协定

一共有３４个，构成了一个部门齐全的防灾应急网

络，有效地保证了市场经济条件下应急资源的整

合。东京市政府通过与这些民间团体签订协议，委

托它们在灾害发生时进行协作和救援，并明确征用

物资的程序、费用负担和保险责任。例如，与东京

①参见薛澜等著《危机管理》，清华大学出版社，２００３年

版，第１３８—１４３页。

第一议程：应急管理体制机制

汽车协会签订的协议规定：在发生灾害时，协会除

因特殊原因外必须提供汽车车辆；都政府马上交付

车辆使用请求书等；在汽车公司提出费用支付请求

后，都政府必须在３０天内支付；由于汽车公司的

责任给第三者带来损失时，该公司负责；如果不是

汽车公司的司机责任而发生事故时，按照补偿条例

对该司机进行补偿。这样，有关的民间团体按照这

些协定的规定，帮助政府储备或者提供救援物资，

既能减轻灾害发生时的政府负担，同时又能使政府

按照协定迅速调配和整合应急资源，就确保了应急

救援的物资、人员和设备的供应，使各种民间团体

在平时和应急时都能够积极参与应急防灾活动。

４完善的危机准备系统

危机的发生，一个基本的特点在于它的突发

性、不确定性，但是，从宏观的、中长期的视角来

看，危机的发生，又有其内在的必然性，危机的应

对和处理，在总结人类处理危机经验教训的基础

上，又可以有系统地管理，通过科学的危机规划和

资源储备，反复的演习和专业训练，使政府管理者

和危机所涉及的社会组织和人群，在危机突然爆发

时，能够在充分准备的前提下，按照既定的程序有

条不紊地应对，危而不乱，临阵有序，最大限度地

减少危机所可能造成的损失，最快地化解危机。是

危机管理的关键环节。西方发达国家大城市危机管

理在这一方面是非常成功的。

（１）危机规划和应急预案。纽约市政府在明

确地界定纽约市可能遭遇的各种危机事项的基础

上，针对各种危机的处理，纽约市危机管理办公室

与纽约市警察局、消防局医疗卫生服务机构等政府

部门通力合作，共同设计了各种危机事项处理的应

急预案；东京都各部门一共制定了各类规划、手册

和预案５２个。

（２）应急物资供应的保障和城市应急资源管

理系统。储备充足的应急物资，以便在危机袭来

时，确保相应的物资供应，是成功地应对危机的一

个重要条件。东京都根据国家《灾害救助法》规

定，在地方税收中抽出一部分作为灾害救助基金进

行累积，并根据地区防灾规划，购买和储备了各种

应急救援物资。

但是，过度的应急物资储备，容易导致资金和

物资的不必要的积压和浪费。保障危机应对过程中

的物资供应，关键是建立一定的机制，了解各种应

急物资的分布信息，一旦危机发生后，能够迅速有

效地调配，应该通过科学的评估，尽量减少专项储

第一议程：应急管理体制机制

备。纽约市的城市应急资源管理体系是一个可资借

鉴的良好做法。这是一个以网络为平台的信息系

统，于２００３年１２月份正式开通使用。通过该系

统，纽约市危机管理办公室或其他危机应对机构，

可以对那些与危机处理有关的各种物质和人力资

源，进行准确的定位，以方便迅速地调动这些资

源，减少危机所造成的生命财产损失，并帮助危机

后的重建恢复工作。该信息系统所涉及的应急资源

包括机动车队、重型机械装备、医院、应急供应

等。该系统还包括城市人力资源方面的信息。这些

信息能够帮助危机指挥人员迅速地从城市雇员中锁

定那些具备一些特殊技能的人员，充实到危机救援

队伍中去。

纽约市的城市应急资源管理体系是许多政府机

构通力合作的杰作。城市应急资源来自许多不同的

部门，包括纽约市行政服务局、纽约市环境保护

局、纽约市能源局、纽约市健康与心理卫生局、纽

约市交通局、纽约市卫生防疫局、纽约市消防局、

纽约市医院联合会、纽约市健康和医院联盟、法律

事务部、市长办公室、纽约市警察局、纽约市管理

和预算办公室、和纽约州危机管理办公室等。

除了整个纽约市的资源信息之外，城市应急资

源管理体系还包括了州政府、联邦政府、非营利机

构和私营部门的资源信息。城市应急资源管理体系

是纽约市唯一一个整合多个部门、多种资源的信息

管理系统。它使可以被动员来进行危机处理的资源

更加清晰明确，从而大大优化危机管理办公室或者

其他危机处理机构的决策程序，以保证迅速地满足

危机处理的资源需求。

（３）训练和演习。根据危机规划和应急预案，

进行各种危机应对演习，以检验、评估和提升指挥

机构的指挥和调度、整合能力，各种危机处理机构

和人员的行动能力和互动能力，危机处理程序的科

学合理程度等，是纽约、东京、伦敦等大城市危机

准备工作的一个重要环节。这些大城市还提供多种

渠道和机制，培训普通公民和各种公私机构的应急

能力和应急意识。

５危机反应机制

当危机突如其来地袭来时，人民的生命和财产

安全，社会、经济秩序处于危急状态，快速、全

面、正确地作出反应，迅速化解危机，是对政府危

机管理机制和能力的综合考验。西方发达国家大城

市建构了一整套危机反应机制，以下简要地分析其

中几种关键的危机反应机制：

・８９・

（１）确定危机的性质和严重等级，建立分级

危机应对系统。当发生城市紧急状态或者突如其来

的灾害时，当务之急就是尽快确定灾害或危机的地

点、范围、规模和严重等级，并以此为根据统一协

调救灾行动。许多国外大城市都规定了城市紧急状

态等级系统。这一系统的实施，为政府在处理城市

危机的第一阶段确定危机的规模、层面和损失程

度，并据此决定救援行动的内容、形式和规模，提

供了比较有效的标准。特别是系统本身就构成了宏

观层面上救灾行动的战略性计划，可以使灾害来临

时，救灾工作忙而不乱，有条不紊地进行。例如，

美国波士顿市规定了四个等级的紧急状态，依次

为：①第一等级：日常紧急状态。地方当局有足够

能力应付局面，不需要任何援助，州政府监控形势

发展。②第二等级：小规模紧急状态。局势在第一

等级基础上复杂化。救灾工作需要某些方面的援助。

应向州公共安全行政办公室和州长办公室报告。

③第三等级：严重紧急状态。地方当局没有足够能

力处理此类危机。局势发展要求州级的反应和支援。

也可能需要联邦支援。州政府启用紧急状态行动中

心。州长依法宣布进人紧急状态。④第四等级：灾

难性紧急状态。存在着对公共安全的大规模威胁。

大规模的州和联邦的反应和救灾行动成为必要。

（２）成立应急指挥中心或指挥部。当危机发

生时，立即成立相应的指挥中心，担当处理危机的

指挥中枢，迅速指挥调动各方面力量和资源，投入

危机处理之中，是一关键举措。以纽约市为例，当

危机发生时，三种类型的指挥中心将被建立起来。

第一种是城市有关机构如纽约市警察局、纽约市消

防局、纽约市健康与心理卫生局、纽约市健康和医

院联盟等建立起来的策略性的指挥中心，这些指挥

中心用来协调本机构的工作；第二种指挥中心是危

机管理办公室危机指挥中心，它收集和传递信息，

协调各个机构的行动；第三种指挥中心是由市长和

其他高级决策人员组成的命令中心，这是最高的领

导决策机构。三种指挥中心共同担负危机处理的指

挥工作。

（３）根据危机的性质、种类和严重程度，迅

速启动相应的应急预案，调动应急力量，应对危

机。从东京、纽约等大城市处理类似地铁沙林毒气

事件、“９・１１”恐怖袭击、２００３年北美地区大停

电等大规模危机事件的经验来看，在危机应对过程

中，以下几方面工作是尤其值得注意的：①及时发

布危机信息，由总统、市长等政府主要领导人权威

发布，并经由危机管理办公室等机构，通过多种信

・９０・

息传播渠道，随时发布危机和危机应对的最新信

息，使市民及时了解危机发展和危机处理的状况，

稳定民心。②确保危机状态下的良好通信系统。

③尽可能保证危机状态下的城市交通系统的运作。

④良好的城市搜索和救援系统。⑤良好的危机恢复

系统。

综上所述，１９世纪中后期以来，随着现代西

方国家政府职能的扩展和政府作用的不断提升，工

业化和城市化进程的加快，作为现代西方国家建设

现代政府制度整体努力的一部分，在应对种类和爆

发频率的各种城市突发事件的实践过程中，西方国

家大城市的危机管理系统逐渐建立、完善和发展，

已经形成了相对完备的全政府型综合危机管理系

统、全社会型危机管理网络和相应的应急管理机

制。从日本阪神大地震、韩国大邱火灾事件、印度

洋海啸的惨痛损失，直到最近美国联邦政府和美国

南部路易斯安那州政府在新奥尔良市飓风灾害中的

不当反应来看，西方国家的危机应急系统并非无懈

可击，城市危机应急管理也是受到政治、经济和社

会等各方面一系列综合因素的影响，人类在复杂

的、高度不确定的客观世界面前，还是一个需要不

断学习的小学生。但是，西方国家大城市的相对成

熟的危机管理系统，毕竟为管理西方国际化的大都

市，应对频繁爆发的各种城市灾害事件，提供了一

个可靠的基础。研究分析西方国家大城市的危机管

理系统，探究其内在结构和运作规律，也对我国建

立和发展现代大城市应急管理系统具有重要的启示

价值。

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简介

赵成根，男，１９６４年１月２８日出生。北京大学政府管

理学院，博士、教授。

学习经历：

１９８２～１９８６年，北京大学国际政治系本科；

１９８６—１９８９年，北京大学政治学与行政管理系硕士；

１９９５～１９９９年，北京大学政治学与行政管理系博士。

工作经历：

１９８９—１９９１年，北京大学政治学与行政管理系助教；

１９９１—２０００年，北京大学政治学与行政管理系讲师、

教研室主任、党支部书记；

２０００—２００１年，北京大学政治学与行政管理系副教

授、系主任助理、教研室主任；

２００１—２００４年，北京大学政府管理学院副教授、副院

长、行政管理系系主任；

２００４—２００６年，北京大学政府管理学院副教授、副院

长；

２００７年以来，北京大学政府管理学院教授。

对外交流经历：

１９９２．１０，韩国行政研究院访问国际学术会议；

１９９６．３～６，香港理工大学进修行政管理、公共政策分

析；

１９９８—１９９９，英国伯明翰大学博士研究生交流项日公

共政策分析、公共管理；

２０００．１，日本外务省访问中国青年学者代表团成员；

２０００．６，英国伯明翰大学访问国际学术会议；

２００２．６－９，美国加州大学进修ＭＰＡ教师培训项日。

第一议程：应急管理体制机制

社会兼职：

中国行政管理学会理事；

国家人事部专家。

主要研究方向：公共管理、公共政策分析、中国政府

与政治。

主要研究成果：

１．科研课题：

１）课题组成员：“中国政治体制改革研究”，国家社

科规划七五重点项日，参编专著２部；

２）课题组成员：“中国地方行政体制研究”，国家社

科规划八五重点项目，合著专著１部；

３）课题组成员：“当代中国政府研究”。１９９０年国家

社科基金青年项目，参编专著１部；

４）课题组成员：“中国行政体制改革的历史、现状与

未来”，１９９３年国家社科基金青年项目，参编专著１部；

５）课题组成员：“我国事业单位体制改革研究”，国

家社科规划１９９８年度一般项目，参与课题研究，课题已完

成；

６）课题组成员：“公共组织绩效评估的理论与方法”，

国家社科规划１９９８年度一般项目，参与课题研究，课题已

完成；

７）课题主持人：“我国政府采购制度创新研究”，国

家社科规划十五青年项目，正在进行中；

８）课题主持人：“制度化分权与中国中央地方关系的

未来发展”，世川良一优秀青年奖学项目，发表学术论文２

篇；

９）课题主持人：“新公共管理研究”，北京大学政府

管理学院科研课题，正在进行；

１０）课题主持人：“我国政府采购制度创新研究”，国

家社科规划十五青年项目，正在进行；

１１）课题组成员：“公共管理最新理论与方法”，国家

社科规划十五重点项目，正在进行；

１２）课题主持人：“打造诚信平谷”，２００４年３月北京市

社会科学界联合会委托项目，课题已完成，提交研究报告；

１３）子课题主持人：在２００４年度中国行政管理学会接

受国务院秘书长华建敏交办的重点研究项目“我国中

央和大城市应急管理机制研究”中，负责主持“发达国家

大城市政府应急管理模式研究”和“我国大城市政府应急

管理模式研究”两个子课题。目前课题已经完成，提交研

究报告，得到华建敏秘书长批示认可；

１４）课题主持人：“北京城市交通管理模式创新研

究”，北京市哲学社会科学十一五规划重点项目。２００７年１

月批准立项，目前正准备启动研究。

２．学术专著：

１）《民主与公共政策研究＞，著者，黑龙江人民出版

社，２０００年１２月版；

２）《国外大城市危机管理体制研究＞，主编，北京大

学出版社，２００６年１月版；

３）《新公共管理改革：不断塑造新的平衡》，著者，

・９１．

北京大学出版社，２００７年２月版；

４）《中国政府体制分析＞，合著，中国大百科全书出

版社，１９９２年１０月版；

５）《当代中国政府＞，参编，辽宁人民出版社，１９９０

年版；

６）《民主政治与地方人大＞，参编，陕西人民出版社，

１９８９年版；

７）《当代中国行政体制改革论＞，参编，吉林大学出

版社，１９９４年版；

８）《行政管理学概论＞，参编，北京大学出版社，

２０００年第二版；

９）《现代办公室管理大辞典》，主编，学苑出版社，

１９９３年版。

３．学术译著：

１）“公共管理译丛”，主编，中国青年出版社，全套

书８部学术专著，２００４年已经全部出版；

２）“公共管理经典译丛”，主编，北京大学出版社，

该套译丛目前正在进行中；

３）《现代国家的政策过程》，译者，中国青年出版社，

２００４年版；

４）《新公共管理》，主译者，中国青年出版社，２００４

年版；

５）《剑桥中国史（第１５卷）＞，合译者，中国社会科

学出版社，１９９２年版；

６）《神奇的管理》，合译者，军事科学出版社，１９９０

年版。

・９２・

４．学术论文：发表学术论文２０余篇。

教学和科研获奖：

１）１９９２年，《行政管理学概论＞，获得北京大学第三

届优秀科研成果二等奖；

２）１９９３年，《当代中国政府＞，获得北方十五省市自

治区社会科学优秀图书奖；

３）１９９３年，《当代中国政府＞，获得北京大学科学研

究成果奖２等奖；

４）１９９７年，主讲的“政策科学”课程，被评为北京

大学文科重点建设课程；

５）１９９８年，获得北京大学优秀青年教师教学奖；

６）１９９８年，主讲的“政策科学”课程，获得北京大

学优秀课程教学奖；

７）２０００年，应聘为北京大学本科生主干基础课“行

政管理学原理”课程主持人；

８）２００１年，主讲的“政策科学”课程，获得北京大

学本科生主干基础课课程建设资助；

９）２００１年，被评为北京市“新世纪社科理论人才”；

１０）２００４年８月，获得北京大学优秀教学奖；

１１）２００４年１１月和１２月，所主持的北京大学政府管

理学院本科生教学改革项目“北京大学本科生课程体系和

教学模式改革”，先后获得北京大学教学成果奖一等奖、北

京市教学成果奖一等奖、国家教育部教学成果奖二等奖；

１２）２００４年９月，经北京大学推荐，入选国家教育部

“新世纪优秀人才支持计划”，被评为国家教育部新世纪优

秀人才。

第一议程：应急管理体制机制

国外大城市危机管理模式综合分析

作者：赵成根

作者单位：北京大学政府管理学院

本文链接：/Conference_

授权使用：太原理工大学(tylgIP)，授权号：314ba31c-3300-46ee-a84e-9e36009aba96

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