取消商品房预售制

关于房地产预售制度若⼲问题的研究

前⾔

9⽉11⽇，住建部发布的征询意见稿原⽂为：“要求对商品房预售许可进⾏深⼊探究，建议保留或提⾼许可条件的，要列

明法律法规依据外的理据，充分论证继续保留或提⾼许可条件的合理性、必要性；建议取消的，要同步研究提出事中事

后监管措施”。

⽽后9⽉21⽇，据媒体报道⼴东省房协发布《关于请提供商品房预售许可有关意见的紧急通知》，通知指出，⼴东省住

房城乡建设厅已拟订了有关材料，将于9⽉25⽇上报住房城乡建设部。材料“关于商品房预售许可事项调整”提出，商品

房预售制度存在导致⼯程烂尾、违法违规销售、交易不公平、房屋⾯积管理职能难以厘清、不平衡发展和低效率竞争等

风险，建议降低预售制带来的⾼杠杆效应，逐步取消商品房预售制度，全⾯实施现售。⽬前相关内容尚处于内部讨论阶

段，是否正式发布还待最终意见的汇总和研究。该报道引起市场的轩然⼤波，多家机构或媒体均认为取消预售制度落地

可能性不⼤。

󰀀对此，我们着重研究了四个问题：

1

预售制度在国内发展的历史沿⾰以及国外的经验和启⽰。

2

预售制度⼀次性、全⽅位的取消是否具有可⾏性，如果全⾯取消将会有哪些影响？

3

预售制度存在的⼆⼗余年内，对推动房地产⾏业发展发挥了重⼤作⽤，但是随着市场的变化，预售制度未来的改⾰趋势

是什么？

4

市场都是有风险的，该如何构建风险防控体系将风险发⽣的概率和可能带来的损失降到最低？

⽬录

1.我国商品房预售制度的历史沿⾰

1.1我国内地预售制度的发展阶段

1.2内地预售资⾦监管现有模式

2.商品房预售制度国外经验

2.1⽇本——预售需获得政府许可且完成定⾦保全措施

2.2韩国——设⽴预售资⾦专⽤账户

2.3美国——本质为“现房”销售

2.4法国、新加坡——按⼯程进度⽀付款项

3.预售制度⼀次性全⾯取消具有挑战性

3.1⾏业——房企资⾦链安全⾯临压⼒

3.1⾏业——房企资⾦链安全⾯临压⼒

3.2⾦融体系——有可能导致风险传导

4.改预售制度为定⾦预售或按⼯程进度付款的可⾏性分析

4.1针对市场环境——存量主导市场可试点推⾏定⾦预售或按⼯程进度付款

4.1.1城镇化较低城市还需预售制度助⼒

4.1.2存量主导市场可试点推⾏定⾦预售或按⼯程进度付款

4.2针对法律环境——建⽴健全预售制度相关法律法规，强调合约精神

4.2.1借鉴美国公证托管制度，建⽴房地产安全交易制度

4.2.2健全风险分担制度和售后保障制度

4.3针对融资环境——坚持去杠杆主基调不动摇，适度放宽融资渠道

5.建⽴风险防控机制，防范预售潜在风险

5.1设⽴风险准备⾦共管账户，约束开发商⾏为

5.2建⽴房企⾦融风险评估分级管理机制，因企施政

⼀.

我国商品房预售制度的历史沿⾰

1.1我国内地预售制度的发展阶段

房屋预售也称商品房预售，楼花买卖，是指房地产开发企业与购房者约定，由购房者交付定⾦或预付款，⽽在未来⼀定

⽇期拥有现房的房产交易⾏为。其实质是房屋期货买卖，买卖的只是房屋的⼀张期货合约。它与成品房的买卖已成为我

国商品房市场中的两种主要的房屋销售形式。

󰀀我国内地商品房预售制度发展主要经历了以下四个阶段：

1.统代建时期（建国初期-80年代）

80年代之前，我国的经济制度是以计划经济为主。在这种经济制度下，房屋的开发同样实⾏计划制、审批制。这个时期

的“统代建”就是早期房地产开发的雏形，所谓的“统代建”是指有住房需求的单位筹集房屋建设资⾦并按照国家的房屋建设

计划，由政府成⽴的“统建办公室”统⼀承担房屋规划、建设和结算任务。

2.萌芽期（80年代-90年代）

80年代开始我国开始强调市场经济的重要性，从80年代初到中期的以计划经济为主市场经济为辅，80年代中期到90年

代初的强调计划经济和市场经济相结合。房屋因此开始⾛向商品化，⼟地有偿使⽤的政策也开始逐步推⼴。此外，1980

年9⽉北京市住房统建办公室成⽴北京市城市开发总公司，1981年1⽉16⽇，国务院批准成⽴中国房屋建设开发公司作

为试点企业进⾏市场化探索，表明我国的房地产市场开始由统代建模式向成⽴房地产开发企业来操作的市场化模式转

变。1982年，国务院批准在郑州、沙市、常州、四平4个城市试点推⾏了半商品化售房的模式，开始了我国房屋市场化

的进程。1986年上海市房地产管理局印发了《关于商品房预售的⼏点通知》，1989年深圳市政府发布了《关于加强深

圳经济特区房地产市场管理的试⾏规定》，这两个⽂件表明了20世纪80年代开始我国内地沿海地区率先引进商品房预售

许可制度，但都只是规定可以预售，未明确具体条件。

3.诞⽣期（90年代-2000年）

3.诞⽣期（90年代-2000年）

90年代开始，随着市场经济的推⾏，我国城镇化进程的不断加快，当时的主要⽭盾成为⼈民庞⼤的住房需求和供给严重

不⾜之间的⽭盾。为了满⾜⼈民庞⼤的住房需求，在总结内地试点经验和域外预售经验的基础上，我国在1994年7⽉颁

布《中华⼈民共和国城市房地产管理法》⾸次对预售制度有了明确的法律规定，其中四⼗五条规定了商品房预售的四个

条件：包括取得⼟地使⽤权证书、持有建设⼯程规划许可证等。同年11⽉颁布《城市商品房预售管理办法》对商品房预

售条件、开发商申请办理预售证的提交材料、违规处罚等细则作出详细规定。

4.成熟期（2001-⾄今）

2001年8⽉和2004年7⽉建设部先后对《城市商品房预售管理办法》作出重要修改，修改内容主要是细化了商品房预售

条件、开放商办理预售证的提交材料以及违规处罚，并强调商品房预售必须先取得“预售证”未取得《商品房预售许可

证》的，不得进⾏商品房预售。⾄此，商品房预售制度沿⽤⾄今。

从预售制度的诞⽣到成熟可以看出，我国的预售制度诞⽣于商品房尚未市场化、住房供给严重不⾜的背景下。预售制度

的出现有利也有弊，益处显⽽易见，对开房商来说降低了准⼊门槛，加快资⾦回流速率并有效满⾜开发商庞⼤的资⾦需

求。对购房者来说，满⾜了其住房需求的快速增长，并提前锁定价格。弊端正如⼴东房协所说“商品房预售制度存在导

致⼯程烂尾、违法违规销售、交易不公平、房屋⾯积管理职能难以厘清、不平衡发展和低效率竞争等风险”。

1.2内地预售资⾦监管现有模式

我国的预售制度中很重要的组成部分就是预售资⾦监管，⽬前我国的预售款监管模式还是以地⽅政府部门监管为主，还

有少数城市是以商业银⾏、⼯程监理或担保公司为监管主体的监管模式。四种模式各有优缺点，地⽅政府作为监管主

体，拥有⽆法⽐拟的公信⼒，但地⽅政府部门难以详尽掌握企业的信⽤状况、项⽬建设情况、企业的财务稳健程度等

等；其次地⽅政府作为唯⼀的“裁判”，可能会滋⽣腐败现象，所以需要对我国国内⽬前所有的预售款监管模式综合⽐

较，同时因地制宜。

（1）地⽅政府监管模式

⽬前我国国内预售资⾦监管的主要模式还是以地⽅政府监管为主，包括北京、⼴州、浙江、厦门、⼭西、合肥、郑州等

全国⼤部分地区均采⽤该种模式，地⽅政府部门监管模式主要是由各市建委、房管局等地⽅政府部门负责预售款的监督

管理⼯作。⽐如2016年8⽉1⽇，天津市颁布最新版的《天津市新建商品房预售资⾦监管办法》，根据该《办法》规

定，天津市国⼟房管局为新建商品房预售资⾦监管主管部门，由天津市房地产交易资⾦监管中⼼来具体负责新建商品房

预售资⾦的监管⼯作，实⾏地⽅政府监管。监管中⼼通过预售资⾦监管系统实施⽹络化全程管理，天津模式的创新点还

在于动态监管，即当每单笔预售资⾦⼊账后，通过监管系统来计算出监管资⾦额度。商业银⾏则根据三⽅协议的要求，

配合资⾦监管中⼼开展新建商品房预售资⾦监管业务，按照监管中⼼的要求将预售资⾦存⼊监管账户，向房地产开发企

业拨付使⽤资⾦。

（2）⼯程监理机构监管模式

采⽤以建筑⼯程的监理机构作为预售资⾦监管的主体模式的城市并不多，其中以重庆市为主要代表。2012年1⽉1⽇施

⾏的《重庆市城镇房地产交易管理条例》中明确，商品房预售资⾦由房地产开发企业、商业监管银⾏和⼯程监理机构签

署资⾦监管协议共同监管，其中，监管主体由⼯程监理机构起主导负责作⽤，房地产开发企业只能凭借监理机构出具的

⼯程实际进度向监管银⾏提出资⾦使⽤申请。如监理机构开具虚假的资⾦使⽤证明，给购房者造成损失，则由监理机构

和房地产开发企业承担连带责任。

（3）银⾏监管模式

以商业银⾏作为预售资⾦监管主体的模式普遍存在，其中以南京市的操作模式为主要代表。南京市推出的《南京市商品

房预售款监管办法》和《南京市商品房预售款监管操作细则》中明确规定以商业银⾏作为监管主体。房地产开发企业在

领取预售证之前，应先在监管银⾏开设资⾦监管账户，签署监管协议，核算监管总⾦额。房地产开发企业依托于商业银

⾏进⾏贷款和预售资⾦统⼀监管。申请预售资⾦使⽤时，由开发商提交监理单位开具的形象进度证明，商业银⾏根据企

业提交的资⾦使⽤计划和⼯程进度等材料，同时考虑预售资⾦余额是否⾜够保证⼯程竣⼯，最后决定是否拨付使⽤预售

资⾦。在整个预售资⾦监管过程中，采⽤封闭监管的⽅式。

（4）担保公司监管模式

2005年济南市曾经颁布《济南市商品房预售款监管实施细则》，⾸次引⼊第三⽅担保机构作为监管主体的预售资⾦监管

模式，由房地产开发企业、监管银⾏和担保公司三⽅共同签署监管协议。⾸先，由政府通过招标的⽅式选取⼏家担保公

模式，由房地产开发企业、监管银⾏和担保公司三⽅共同签署监管协议。⾸先，由政府通过招标的⽅式选取⼏家担保公

司，由这些担保公司选派员⼯组成预售资⾦监管中⼼，并由这些中标的担保公司实⾏联保制度，同时规定这些担保公司

必须缴纳注册资⾦10%作为保证⾦。在购房者签订购房合同时，必须与担保公司签订担保书。

图表：国内主要的预售资⾦监管模式

图表：部分城市预售资⾦解冻节点

⼆.

商品房预售制度国外经验

除中国外，世界上许多其他国家均存在商品房的预售制度或类预售制度。

2.1⽇本

⽇本——预售需获得政府许可且完成定⾦保全措施

⽇本的房屋预售（⽇语称为“青⽥卖”）出现在⼆战后国内住宅有⼤量需求的时期，但当时由于缺乏有效的监管机制，开

发企业不规范的预售⾏为侵害购房者权益的事件时有发⽣，引起了不少的交易纠纷。为规范商品房销售⾏为，⽇本政府

通过⽴法，原则上禁⽌商品房预售这⼀交易⽅式，但是，如果开发商能获得政府部门的建筑许可，并完成“预售房定⾦

保全措施”，仍可进⾏商品房预售。

关于商品房预售中，购房资⾦的⽀付和监管，⽇本相关法律规定，购房者在与开发企业签订商品房预售交易合同时，只

需⽀付10%-20%左右的定⾦，余款要到商品房竣⼯交付时才向开发企业⽀付。购房合同签订后，预购者便可向银⾏申

请贷款，但银⾏要在交房后才发放贷款，且为了保障预售房定⾦的安全，开发企业应向⾦融机构申请购房者定⾦的担保

或保险。

2.2

韩国——设⽴预售资⾦专⽤账户

韩国政府对商品房预售实⾏了严格的许可管理，韩国的开发企业⾸先必须获得⼤韩住宅保证株式会社（国家出资设⽴的

为避免预购⼈损失和维持社会秩序稳定的公司）的预售许可（韩国称为“分让”），才可向政府申请房屋预售。韩国开发

企业在商品房项⽬竣⼯前，可收到房屋买卖价款总额80%预付款。开发企业在房屋预售时必须开具“预售资⾦专⽤账

户”，购房者的预付款项均汇⼊该账户。政府不直接监管专⽤账户，整个监管过程主要由建设业协会承担和完成。

2.3

2.3美国——本质为“现房”销售

在美国的新房市场中，⽆论联邦还是各州，对于期房预售⾏为都没有法律限定，预售并不需要政府颁发特殊的许可证，

⽽是由买卖双⽅依据合同⾃⾏约定。各州的房地产委员会虽然有⼀些监管的规定，但服从于买卖双⽅协商确定的预售合

约。购房款的⽀付时间、⽅式和使⽤主要取决于双⽅的信⽤情况。通常是签订合约时买者⽀付5％⾄10％的保证⾦，施

⼯到某⼀程度时⽀付⼀部分⾦额，完⼯时最后清算。购房者所交付的⾸付款被存在⼀个特殊的账户上，直到正式交房

时，开发商才能拿到这笔钱。可见，在美国的房地产预售中，最重要的是通过法律⼿段进⾏监管，即双⽅通过合同来定

义商品的属性、各⾃的责任义务，并严格遵照合同来执⾏。

2.4

2.4法国、新加坡——按⼯程进度⽀付款项

根据法国法律规定，商品房交易须签订前期合同，购房者按规定存放订⾦后，开发商承诺预留房地产给购房者。同时，

前期合同签订后，购房者⽴即取得⼟地和现有建筑的所有权，并按施⼯进程向开发企业⽀付购房款。购房者⽀付的定⾦

可存放在购房者的银⾏账户，或存放在具有法定资格从事此类事务的专门机构或公证处。正式交易后，银⾏、专门机构

或公证处可解除对订⾦的管制并作为购房款的⼀部分划给开发商。法国商品房预售中，购房款⽀付须分期进⾏，其中，

地基建好时付到35%，主体完⼯时付到70%，全部竣⼯时付到95%，剩余的5%⽤作为押⾦在⼊住时⽀付，以确保开发

企业按规定执⾏合同。

在新加坡，开发商需要获得政府批准的建房计划和销售许可后才能开始售卖期房。同时新加坡的商品房预售资⾦监管不

仅限于开发商，还对购房者进⾏了⼀定的约束。对开发商要求，只有通过政府审批的建造规划和取得相关资格执照的房

地产企业才可以进⾏商品房预售，同时规定开发商的房屋预售合同为格式合同，并且，购房者所交付的购房款和定⾦，

必须存⼊银⾏专门建⽴的⼀个账户⾥，开发商从该账户提取的现在只能⽤于⼯程建设。对购房者要求，预购⼈要按照房

屋⼯程建造进度分期⽀付⼀定⽐例的房款。购房者在同开发商签订房屋预售买卖合同后，须交付总房款的20%作为定

⾦；在开发商完成房屋⼯程的地基打造和整体框架后再交付10%；待房屋⼯程的基础设施——⽔电、门窗、墙砖等完⼯

后再交付5%；经确认未存在第三⼈对房屋主张物权的情形后再交付25%，最后等到房屋⼯程全部完⼯后再交付剩余的

15%。

✔通过以上对欧美发达国和东南亚国家及地区商品房预售管理的⽐较可以得出如下启⽰：

第⼀，预售制度是市场经济的产物，作为商品房的营销模式，对推动房地产⾏业的发展发挥了重要作⽤；

第⼆，预售需要具备⼀定条件，且不论是否许可，都要受到法律的约束；

第三，预售款基本上都是按照施⼯进度，采取分期付款的⽅式⽀付，⽽⾮开发企业融资的主要渠道；

第四，预售资⾦基本都置于政府或第三⽅监管之下；

第五，预售制度设计向购房者倾斜，以保护购房者的权益为基础设计制度。

三.

预售制度⼀次性全⾯取消具有挑战性

商品房预售制度是⼈民⽇益增长的住房需求与供给不⾜的产物，更是我国经济制度转型的产物。预售制度不仅满⾜了庞

⼤的住房需求，还缩短了房地产开发企业的资⾦回笼周期，其对房地产市场的重要性不⾔⽽喻。因此本章从房企资⾦⾯

⾓度来分析，⼀次性全⾯取消预售制度所⾯临的挑战性较⼤的原因。

3.1⾏业——房企资⾦链安全⾯临压⼒

商品房预售所带来的资⾦收⼊是房地产企业补充资⾦（加杠杆）的重要⽅式，通过商品房预售，房地产企业可以提前回

笼资⾦，节约资⾦成本，有利于企业实现快速周转，进⼀步撬动更多项⽬，实现规模的快速扩张。

⼀⽅⾯，从预售资⾦对资⾦来源影响的⾓度来看，在房地产开发企业到位资⾦构成⽐例中，定⾦及预收款项占房地产开

发资⾦总额的⽐例逐年攀升，截⽌到2018年8⽉，该项⽐例再创新⾼，已达33%，若取消预售制度，必将对房企资⾦链

的维系产⽣⼀定影响，部分企业可能会⾯临资⾦链崩裂的风险，⾏业波动加剧。

图表：房地产开发企业定⾦及预收款

图表：房地产开发企业到位资⾦

图表：房地产开发企业到位资⾦、定⾦及预收款同⽐增速

另⼀⽅⾯，从取消预售资⾦对不同企业的影响来看，对披露的A股100家房企的数据进⾏分析可知，2014年⾄2018H1预

收账款占总资产的⽐例基本稳定在20%-25%之间，预收账款占总负债的⽐例维持在25%-30%之间，预收账款占总资产

和总负债的⽐例均不低。

图表：2014-2018.8A股100家房企预收账款占总资产、总负债的⽐例

备注：2018H1按照新会计准则要求，企业预收账款包括合同负债

根据房企2018年上半年的数据，以亿翰智库上市房企TOP100作为研究对象，预收账款占总资产的⽐例为26%，预收账

款占有息负债、总负债的⽐例分别为72%、30%，从各梯队的部分房企相关数据来看，⽆论是规模房企，亦或是中⼩型

房企，预收账款占总资产、有息负债以及总负债的⽐例都较⾼。若取消预售制度，该部分的预收账款或将由有息负债来

补充，房企出于稳定企业发展态势的需要，不得不选择加杠杆的形式，这对中⼩型且杠杆率⾼的房企影响尤为显著，中

⼩房企普遍资⾦⾯承压叠加外部融资收紧等因素，其持续发展必将受到制约，⽽取消预售制度对于规模房企的影响相对

有限，较于中⼩型房企，规模房企具备⼀定的资⾦优势，且更追求稳健⽽有质量的发展，因此⾯临的债务风险也相对较

⼩。

图表：2018H1各梯队部分房企预收账款占总资产、有息负债的⽐例

备注：梯队是按照2017年房企销售业绩划分

3.2⾦融体系——有可能导致风险传导

房地产⾏业本⾝就属于资⾦密集型的⾏业，其发展与银⾏等⾦融机构密不可分，如果预售制度取消，房企的资⾦链将受

到显著影响，房企需要更长周期才能实现资⾦的回流，实⼒较优的房企抗风险的能⼒较强，资⾦链断裂的概率相对较

低，但实⼒不佳的中⼩房企可能⾯临资⾦链断裂的风险，⽽房地产⾏业的有息负债占⽐长期保持在40%以上，2018H1

亿翰智库监测的118家房企的有息负债总额约6.4万亿，其中（长期借款+短期借款+⼀年内到期的⾮流动负债）占⽐为

84%，（应付票据+应付债券）占⽐为16%，⽽企业的这些有息负债主要来⾃于银⾏等⾦融机构，如果预售制度取消，

多数房企将⾯临偿债危机，且危机可能会传导⾄⾦融体系内的其他利益相关者。

图表：房地产⾏业有息负债⽐率（%）（平均值）

图表：2018H1亿翰智库监测118家房企有息负债情况

注：由于H股和A股的有息负债名称有异，所以房企的债券类有息负债均计⼊应付债券，票据类有息负债均归⼊应付票

据项，包括优先票据、中期票据等。有息负债中未将房企永续债计⼊。

四.

改预售制度为定⾦预售

或按⼯程进度付款的可⾏性分析

我国商品房预售制度与美国、法国、德国等发达国家最⼤的区别在于付款⽅式的不同。⽐如在美国，购房者签订预售合

同时，预先交付⼀定⽐例的定⾦由开发商委托律师托管（⼀般是5%-10%），完成房屋所有权交割后开发商才能得到全

部款项，⽇本也是以类似的定⾦预售为主要的商品房预售⽅式。在法国和新加坡，购房者均是按照⼯程进度分期付款。

⽽在国内，开发商在与购房者签订预售合同之后就能得到全部款项（在部分城市，这类预售资⾦置于政府部门、银⾏等

机构监管之下）。此外，国外的预售监管较为宽松，⼤多不存在预售许可的管理。⽽在国内开发商必须拥有相关的证书

资质才可进⾏商品房预售。

之所以国内外预售制度或类预售制度存在较⼤差异的原因主要有三点：

1

第⼀，市场环境的不同，⽐如欧洲和⽇本等发达国家房地产市场较为成熟，存量市场占据主导地位，因此现房销售是主

要的商品房销售⽅式，⽽预售仅作为辅助⽅式；

2

第⼆，法律环境的不同，欧美等虽然预售监管较为宽松，但是均有详细的法律法规约束开发商⾏为，银⾏、律师事务所

和担保机构等第三⽅组织也在商品房预售过程中扮演“裁判”和“公信者”的重要⾓⾊；

3

第三，融资环境的不同，在国外的⼀些发达国家，企业融资规模较⼤、融资渠道较为多样化，因此对于预售资⾦的依赖

性较⼩。⽽国内的房地产开发企业到位资⾦的主要来源还是以⾃筹资⾦、按揭贷款为主。

若要把国内预售制度调整为定⾦预售或按⼯程进度付款具有⼀定的可⾏性，其中的关键在于营造合适的市场、法律和融

资环境为预售制度的调整奠定⼀定的基础。

4.1针对市场环境——

存量主导市场可试点推⾏定⾦预售或按⼯程进度付款

4.1.1城镇化较低城市还需预售制度助⼒

对于⼀些城镇化较低城市还需预售制度助⼒，⾸先，这类城市伴随城镇化的推进将衍⽣⼤量居民的住房需求，如果贸然

对预售制度进⾏改⾰会造成供给的⼤幅萎缩，不利于解决社会主要⽭盾，还可能引致其他社会问题；其次，城镇化较低

城市还是以增量为主导的市场环境，若对预售制度进⾏改⾰，对开发商来说，进军这类城市将会延长资⾦回笼速度，为

了避免可能会出现的资⾦风险，开发商投资这类城市将会更加谨慎，这将对推进城镇化将会产⽣不利影响。

当前，开发商现阶段办理预售许可证需要的⼿续有：营业执照及资质证书、国有⼟地使⽤证、房地产开发经营权证明、

建设⼯程规划许可证、建设⼯程施⼯许可证、规划总平⾯图、建设项⽬施⼯合同、已完成基础⼯程，投⼊开发建设的资

⾦达到⼯程总投资25%以上的证明、前期物业服务合同、业主临时公约、⼟地使⽤权、在建⼯程已经设置抵押的，应当

提交抵押权⼈签署的书⾯意见、测绘机构出具的预测绘报告。即使五证齐全并符合施⼯要求也需要⼀个⽉的时间才可进

⾏商品房预售。

复杂的办证程序本质上是让预售制度更好的维护购房者的利益，当然可以适当压缩预售证办理的时间，提⾼办证的效

率，这样做于政府、企业、购房者均有利好：缩短预售证办理时间不仅⾼度契合“放管服”改⾰精神，对于房地产这样的

资⾦密集型⾏业来说意味着回笼资⾦的周期也将随之缩短，更好的实现快速周转；⽽且也可降低企业和政府的时间和制

度性成本，提升市场效率，让市场更加市场化，同时，对满⾜居民购房需求，提⾼城镇化率也有⼀定助益。当这类型城

市的城镇化率达到⼀定⾼度，并且城市建设更加完善时，可以适当将预售的标准提⾼。

4.1.2存量主导市场可试点推⾏定⾦预售或按⼯程进度付款

在⾮存量主导，⽽且城市基本⾯相对较优的城市，可以采取渐进式做法。如现在开始拿的某些⼟地要采取现房销售的办

法（当前很多城市已经出让过此类型地块）；同时，为了避免开发商短期内急速缩减供给，可以适当调整预售标准，如

现在已有的⼟地，如果三年内不开⼯，那么未来只能现房销售。当然这些城市也可借鉴发达国家的经验，采⽤所谓定⾦

制，在项⽬的不同时间节点内，购房者⽀付不同⽐例的资⾦，⽽资⾦不直接⽀付给开发商，可以先⽀付给第三⽅机构，

如银⾏，律师事务所等等，待项⽬实现⼀定预售⽐例时才能从银⾏处获得贷款进⾏项⽬的⼯程建设，项⽬完⼯交房后再

将购房者⽀付的预售资⾦转移给开发商。

当这些城市进⼊到存量房主导的阶段时，可以效法国外发达国家的预售设计，改为定⾦预售或按⼯程进度付款。因为当

城市进⼊存量主导市场时，表明该类城市城镇化程度较⾼，预售制度对推动城镇化影响较⼩。且这类城市新开⼯项⽬较

少，改⾰预售制度后对开发商资⾦链冲击有限。因此对此类型的城市⽽⾔，可以试点推⾏定⾦制或按⼯程进度付款，并

辅以健全的相应法律制度，待经验成熟后再逐步扩围到其他城市。

预售制度虽有弊端，但是其对房地产⾏业发展的推动作⽤不可忽视，所以全⾯取消预售将对房地产企业、政府、购房

预售制度虽有弊端，但是其对房地产⾏业发展的推动作⽤不可忽视，所以全⾯取消预售将对房地产企业、政府、购房

者、⾦融体系等造成难以估量的损失，但是因城市循序渐进的推⾏定⾦制或按⼯程进度付款具有⼀定可⾏性，并且具有

⼀定利好：

第⼀、循序渐进式的推⾏可以给企业和市场留有⾜够的反映时间，在预售制度作⽤不⼤的城市内推⾏定⾦制或按⼯程进

度付款可以节省⼤量⼈⼒物⼒；

第⼆、预售制度改⾰后，势必会加速淘汰⼀些实⼒不佳的企业，促使⾏业集中度快速上升，更有利于政府的集中管控，

优化社会资源的配置；

第三、利于把控项⽬质量，保障居民合法权益。

4.2针对法律环境——

建⽴健全预售制度相关法律法规，强调合约精神

4.2.1借鉴美国公证托管制度，建⽴房地产安全交易制度

在房地产交易安全领域，对我国最具借鉴意义的当属美国。第⼀，美国市场环境和国内类似，预售⽅式占据商品房销售

⽅式的主导地位；第⼆，美国的公证托管制度作为预售制度中制度设计的重要⼀环，因其体系主体的简洁明了、成熟的

制度设计和科学的操作，在世界范围内产⽣了深远的影响，并发挥了标杆作⽤，被其他国家地区当作设计相关制度的重

要观念来源和制度范本，⽐如⽇本的不动产交易保障体系和中国台湾的成屋履约保障制度。

所谓公证托管制度也被称为第三者保管账户，定义为利⽤完全独⽴的第三⽅临时保存相关各类契据，遵循当事双⽅的约

定实现所有权清晰、他项权核查等⽬标，审核当事⽅理应⽀付的所有相应的税费，在契约的所有要求实现之后，把钱款

和契据同时发放⾄商业⾏为双⽅的⼀类不动产转移操作途径。现今我国预售监管还停留在⾏政管理程度中的⾏为，相关

部门应加强在强制履⾏合约保证和第三⽅托管体系等相关领域的法律制度建设，发挥律师事务所、银⾏等第三⽅托管机

构的“裁判”作⽤，提升第三⽅托管机构公信⼒。

4.2.2健全风险分担制度和售后保障制度

⽆论是定⾦预售还是按⼯程进度付款，其根本是将开发商和购房者的利益捆绑，利益共享，风险共担。在美国，开发商

和购房者的定⾦、预售合同、分期付款额度都是由双⽅⾃由协商决定，政府部门不直接参与，与我国的预售资⾦主要由

政府相关部门监管有很⼤区别。德国、法国、新加坡等国家购房者均是按⼯程进度⽀付相应⽐例的款项，该付款⽅式较

⼤幅度的降低预售资⾦风险，使得开发商和购房者的利益平衡达到合理状态。⽽在我国，虽然预售资⾦也受到银⾏、市

建委、房管局等机构的监管，但“⼀房⼆卖”、“⼯程烂尾”等风险依旧存在，且购房者和银⾏等监管机构承担的风险较⼤。

因此效仿美国、⽇本、德国等国家的做法，健全风险分担制度，将开发商利益与购房者、银⾏、律师事务所等捆绑，能

有效降低预售资⾦风险。

此外，法国和德国的售后保障制度也有较⼤的借鉴意义。法国的相关法律法规对商品房开发商承担的责任给出了详细的

规定，承揽商品房建筑施⼯的单位也要对交付后的商品房承担质量责任，包括质量缺陷和房屋建筑⼯程不符合规定等，

期限是⼀年内；对商品房的主体⼯程承担担保责任，主体⼯程包括房屋建材、墙体等等，期限是交付后⼗年内；对商品

房的⾮主体⼯程也要承担相应的担保责任，期限是在商品房交付后的两年内。⽽我国的开发商承担相应的责任时间很

短，并且规定也很笼统，多则半年少则没有售后保障。德国购房者在项⽬竣⼯后，⽀付10%的房款于专门的律师事务

所，⽽律师事务所作为担保机构保证交房后的5年内不出现质量问题，如果出现质量问题则把这笔担保⾦还给购房者，

如果担保期限已到，并且在没有发⽣法律纠纷的情况下，购房者应当将未⽀付的购房余款⽀付给开发商，同时还应⽀付

在此期间产⽣的利息。

4.3针对融资环境——

坚持去杠杆主基调不动摇，适度放宽融资渠道

国外定⾦预售和按⼯程进度付款能有效推⼴很⼤原因在于，国外开发商融资渠道多样，对预售资⾦的依赖性较⼩。⽽国

内现今的融资环境趋紧，特别是资管新规的出台，房企贷款、发债等多元化融资渠道受到不同程度的影响。房地产开发

企业到位资⾦中，⾃筹资⾦、定⾦及预收款和按揭贷款所占⽐例依然较⾼，对预售资⾦的依赖性较⼤。2018年1-8年我

国房地产开发企业到位资⾦为10.67万亿元，其中⾃筹资⾦为3.50万亿元，占⽐32.76%;定⾦及预收款为3.54万亿元，占

⽐33.22%;个⼈按揭贷款为1.56万亿元，占⽐14.63%。

图表：2016-2018.8房地产开发企业累计到位资⾦组成

因此，若保留预售制度，改为定⾦预售或按⼯程进度付款，就必须拓宽现有房地产企业融资渠道，扩⼤融资规模，减⼩

对预售资⾦的依赖。如增加权益资本，放松⼆级市场定增、IPO、配股等的限制；增加标准化融资产品品种（如标准化

ABS产品），完善资产证券化⽴法和规则。

五.

建⽴风险防控机制，防范预售潜在风险

房地产⾏业是典型的杠杆⾏业，从政府端、企业端、居民端，每个环节都离不开杠杆发展。商品房预售制度就给房企加

杠杆提供了⽅式，1994年《城市房地产管理法》出台，⾃此商品房预售制度建⽴，预售制已在国内实⾏20余年，⽬前

全国商品房供应中超过80%为预售的期房。通过商品房预售制度，房企可以在交房前就向购房者收取预付资⾦，这样不

仅可减轻房企的资⾦压⼒，还利于房企快速回笼进⼊更多项⽬的建设，快速扩⼤规模，实现规模效应，有效抵御风险。

图表：全国商品房销售中期房销售占⽐

很多机构或者研究者倾向于将⾏业内产⽣的⼀些问题完全归咎于预售制度，如房企拿地后，后期因为资⾦难以匹配导致

项⽬⽆法顺利进⾏（即项⽬烂尾），或为快速回笼资⾦，加快⼯程进度，致使项⽬质量⽋佳，进⽽为购房者带来利益损

失或其他风险等等，但事实上，种种风险的产⽣与预售制度本⾝并⽆直接关系，但若把责任全都归于预售制度也显得过

于⽚⾯，如果为了防范现存的⼀些风险⽽将预售制度全⾯取消可能也达不到理想的效果。要防范风险就要找到风险发⽣

的根源，风险发⽣的最根本原因在于事前缺乏良好的风险管控体系，没有很好的进⾏风险识别。

为此，我们认为为防范某些风险的发⽣，可以采取⼀定措施尽可能的将风险发⽣的概率和风险将带来的损失降⾄最低。

5.1设⽴风险准备⾦共管账户，约束开发商⾏为

与预售资⾦监管制度类似，风险准备⾦共管账户即在拿地时，除了保证⾦之外，房企还需提取⼟地⼟让⾦的20%或其他

⽐例的资⾦设⽴资⾦账户，由政府监管，资⾦账户中的资⾦不能随意使⽤，待房企实现项⽬完全交房并且购房者对房屋

满意后，再将资⾦返还房企。

建⽴风险准备⾦共管账户有⼏⼤好处：

1

房企在拿地时缴纳风险准备⾦，可以增强房企风险意识，在拿地时更加谨慎，不会盲⽬抢夺⼟地。⼟地价格太⾼的话，

需要缴纳的风险准备⾦也会很可观，如果项⽬最终难以顺利开发（烂尾），房企损失的就不仅仅是缴纳的⼟地购置费、

利息成本等，还有很⼤⼀部分的风险准备⾦。如果房企为了做⼤规模，盲⽬的获取⾼地价⼟地，即使在限价的情况下，

房企能够实现项⽬盈利，但若将风险准备⾦考虑在内，这其中的时间成本、资⾦的利息成本等等可能也会将项⽬的盈利

拉低⼀定层次，因此可以促使房企在⼟地投资上更加审慎。

2

提⾼资源利⽤效率、规范市场秩序。政府的职能是维护房地产市场的正常秩序，实现资源的有效利⽤。在风险准备⾦约

束下，开发商可以在拿地时就对项⽬的风险等有更深⼊的了解，防范项⽬烂尾风险的发⽣，提⾼资源利⽤效率，避免资

源的浪费；同时建⽴准备⾦共管账户可以有效约束开发商⾏为，防⽌出现开发商盲⽬抢地，推⾼地价，衍⽣泡沫的情况

出现。

3

保障购房者的合理利益。风险准备⾦机制的存在可以促使开发商更加注重对⼯程质量的把控，降低为赶⼯期致使项⽬质

量⽋佳进⽽损害购房者利益的问题发⽣。

3

3

避免风险转移和转嫁。购房者⽀付的购房款很⼤部分来⾃于银⾏的按揭贷款，如果项⽬出现问题，⾃然很多问题便会直

接转嫁到银⾏⾝上，这将增加银⾏风险。建⽴风险准备⾦共管账户从最前端约束企业⾏为，避免后期项⽬出现问题⽽造

成风险的转嫁。

5.2建⽴房企⾦融风险评估分级管理机制，因企施政

建⽴房企⾦融风险评估分级管理机制，根据房企的风险等级给予不同政策关注，当房企处于⾼度风险关注级别时提出风

险警⽰。风险的产⽣很⼤原因在于没有建⽴风险识别机制，⼀些问题产⽣的原因可能也不在于项⽬预售环节，在⼟地投

资时就应将可能产⽣风险的源头进⾏遏制。国外很多国家，如英美、马来西亚和印度等国都是采⽤类似商品房预售制

度，主要采⽤预售款按进度预付机制，即根据⼯程进度交付款项，待房屋完成交付时将余款全部交齐，或是采⽤第三⽅

风险分担机制等⽅式，对预售制度进⾏约束，在多重机制制约下，商品房预售的风险得到有效防范。

建⽴房企风险评估分级管理制度，根据风险等级对企业进⾏区别对待，当风险级别较低时，可以给予更多的政策⽀持，

如融资上、投资上的倾斜；当风险级别较⾼时，就适当给予风险警⽰，或给予具体的政策限制，如某些类型的融资不再

对其开放，某些类型的⼟地不再具有获取资格。这样⼀来，有利于加速房企之间的优胜劣汰，加快促进⾏业集中度的提

升，形成稳定的市场格局，便于政府对地产⾏业的集中管控，同时也有利于企业增强风险意识，更加稳健发展，改变通

过负债撑起资产负债表的经营战略。

我们认为缩短预售证办理时间具有可⾏性，不仅契合“放管服”改⾰精神，可以实现简政放权，降低制度性成本，提⾼市

场效率，还可以缓解市场供不应求问题，但我们认为⼀次性、全⽅位的取消也⾮明智之举，可以先⾏先试，⾸先选取典

型城市进⾏试点，待政府对于事中事后的监管举措成熟后，再逐步扩⼤范围，防⽌政策对市场造成巨⼤波动，引致不必

要的政策预期。

国内预售制度存在的⼆⼗余年内，确实促进了⾏业的快速发展，但是我们认为适时进⾏预售制度改⾰试点也并⾮不可，

在⼀些每年新增住房有限的城市内，预售制度发挥作⽤的空间也在不断缩窄，即使取消，影响也不会很⼤。但是全⽅

位、⼀次性的取消预售制度不具操作性。⾸先，预售制度取消可能会对企业，政府，银⾏等⾦融机构造成不可估量的影

响；其次，将会使市场产⽣巨⼤波动，不利于维护市场秩序，更不利于解决社会主要⽭盾；再次，贸然取消预售制度有

推升房价可能；最后，房地产⾏业的很多问题和风险产⽣的根本原因并不在于预售制度，⽽在于对于风险的识别和防范

措施不到位，当务之急更应该建⽴风险防控机制。

（注：本⽂提到预售资⾦、预售款，均是指房地产开发企业预售商品房时，购房⼈按商品房买卖合同约定⽀付的全部房

价款。）