生育

纵观２０世纪我国计划生育政策产生、发展和逐步完善的历史过程，可以看

出我国计划生育政策经历了许多曲折的阶段，也遭受了许多困难。计划生育政策

法规的历史沿革可大致划分为以下四个阶段：

一、１９５３年至１９６１年：节制生育的提出阶段

中华人民共和国成立初期，在这一阶段，我国人口增长基本处于自发和无

计划的状态，人口出生率持续增加。

伴随着新中国成立之后的第一次出生高峰的出现，人口无计划地盲目增长

同国民经济有计划发展的矛盾开始显现出来。与此同时，人民生活水平的提高和

医疗卫生条件的改善促使死亡率大幅度下降，随着死亡率的下降和人民文化教育

水平的普遍提高，人们要求节制生育的呼声在增高。

我国领导人在这一时期已意识到中国人口多的现实，并逐步认识到节制生

育是解决这一问题的根本途径。一些知名学者和民主人士也开始关注日益增长的

中国人口问题对于国家社会经济建设的负面影响，如著名的经济学家马寅初先

生、民主人士邵力子先生等。

二、１９６２年至１９６９年：提倡计划生育的试点阶段

２０世纪６０年代初的三年自然灾害以后，我国人口增长经历了建国后的

第二次出生高峰期。１９６４年全国第二次人口普查数据显示，当时总人口已接

近７亿。人口这种盲目增长的态势引起了政府的再一次关注。

１９６２年，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》强

调：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生

育问题由毫无计划的状态逐步走向有计划的状态。”这是制定我国计划生育政策

的一个里程碑式的文件。１９６４年，成立了国务院计划生育委员会，一些地区

也相应成立了类似的计划生育工作机构，尤其是在城市地区先后建立了计划生育

组织机构，这也是我国建立相应组织机构来推广节制生育工作的尝试。

三、１９７０年至１９８０年：提倡“晚、稀、少”的生育政策阶段

２０世纪７０年代，在周恩来总理的大力倡导下，计划生育工作在全国城

乡全面展开，并明确提出了力争在“四五”期间将城市人口自然增长率降到千分

之十左右，农村降到千分之十五以内，这也是首次在政府正式文件中提出了人口

控制目标。１９７３年１２月，国务院计划生育领导小组办公室召开全国第一次

计划生育工作汇报会，会上提出“晚、稀、少”的生育政策。１９７２年，政府

提出了“实行计划生育，使人口增长与国民经济发展相适应”的战略思想。

四、１９８０年至今：现行生育政策的提出、完善与稳定阶段

１９８０年９月，国务院在五届全国人大三次会议上指出：“除了在人口

稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增

长率尽快控制住”。与此同时，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致

全体共产党员、共青团员的公开信》，号召党团员带头执行新的计划生育政策。

次年，五届人大四次会议的《政府工作报告》中提出：“限制人口数量，提高人

口素质，这就是我们的人口政策。”１９８２年９月党的十二大确定“实行计划

生育，是我国的一项基本国策。”同年１２月全国人大通过的《中华人民共和国

宪法》明确规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相

适应。”确立了计划生育的法律地位，走上了依法行政的道路。

２００２年９月１日，《中华人民共和国人口与计划生育法》将实施。

这个阶段计划生育政策的特点是，具体内容不断完善，政策不断制度化和

法制化。

（一）制定《人口与计划生育法》的国内背景分析

1、经济背景（因素）分析

人口多、底子薄，是我国的基本国情。我国是世界上人口最多的发展中国家。

据有关部门统计，截止到2001年底中国内地的人口总量达到12.76亿1.虽然中

国已经进入低生育水平阶段，但由于中国的人口基数大，总人口仍然在以每年

1000万左右的速度增加，长期存在高增长量与低生育水平的矛盾，预测到21世

纪中叶，我国总人口数达到16亿方能实现零增长。

庞大的人口基数和每年增加1000万人口的状况，给中国经济社会发展和实

施可持续性发展战略带来巨大的压力。人口过多和人口增长过快始终是制约我国

现代化建设的首要问题。因此国家把实行计划生育确立为一项必须长期坚持的基

本国策。但是长期以来虽有国策却无国家立法，人口与计划生育工作长期依靠政

策和地方立法开展工作的状况已不能适应新形势发展的需要。有必要把“实行计

划生育是国家的基本国策”通过法律的形式确立下来。

2、社会发展背景（因素）分析

21世纪中国人口的继续增长与资源的矛盾更加突出。虽然中国的土地面积

达960万平方公里，但是适合居住和经济活动的空间很有限，人口分布极不平衡。

中国的耕地面积仅占世界总面积的7%，却养活着占世界总人口22%的人口。中国

耕地面积只有国土面积的十分之一，而印度耕地面积占国土面积的55%，人均耕

地是中国的两倍；美国耕地面积占国土面积的20%，人均耕地是中国的9倍；中

国的粮食产量居世界第一，人均粮食占有量却不到美国的四分之一。由于中国人

口规模将继续扩大，中国的人均粮食占有量长期维持在不足400公斤的低水平

上。

随着经济总量和人口总量的不断扩大，农业资源已经迅速接近承载力的上

限，平均每人拥有的耕地不到世界平均水平的30%，平均每人拥有的草地不到世

界平均水平的40%；平均每人拥有的林地不到世界平均水平的14%；平均每人拥

有的水资源不到世界水平的1/4.

中国还面临着不断增长的劳动力就业问题的困难。目前，全国每年有近2000

万青年人进入劳动年龄。农村剩余劳动力已经达到1.2亿人，到2005年，农村

剩余劳动力将超过1.5亿。只有在大力发展经济、创造新的就业机会的同时，坚

决控制人口的过快增长，才能使劳动力增长和经济发展对劳动力的需求相适应。

改革开放以来，中国的国内生产总值位列世界六、七位，但人均国内生产总

值（800美元左右）仍居世界中位左右，低于发展中国家的平均水平（1450美元）。

由于人口增长过快，国家用于发展的资金相对减少，能够用于教育、医疗、社会

保障等社会事业的资金不足，要进一步提高人民的文化素质和健康水平，面临着

很大的困难。

为了实现持续的经济增长和可持续性发展，满足全体中国人民日益增长的物

质和文化需要，保证当代及子孙后代人民的根本利益和长远利益，国家选择了实

行计划生育这一利在当代、功在千秋的战略决策是正确的。

国家立法具有广泛的群众基础和社会基础。自20世纪70年代初开始的人口

与计划生育工作取得了举世瞩目的成就，有效地控制了人口的过快增长。从1992

年开始，生育水平降至并稳定在更替水平以下。经过近30年的工作，我国必须

长期坚持计划生育基本国策的思想已在全社会形成广泛共识，现行计划生育政策

已被广大群众理解和接受，广大群众的婚育观念发生了深刻的变化，我国人口与

计划生育工作已积累了丰富的经验。

我国实行计划生育近30年来，已形成了一套较为完整的、经实践证明是行

之有效的政策措施、规章制度和管理方法，初步探索了一条具有中国特色的综合

治理人口问题的道路，逐步推行了一系列重大的改革举措，迫切需要通过法律的

形式固定下来，使之长期坚持下去并不断发展完善。

3、政治背景（因素）分析

随着依法治国基本方略的实施，国家计划生育管理必须全面纳入法治轨道。

为了规范计划生育行政管理部门及其工作人员依法管理计划生育的行政行为，做

到有法可依，严格执法，文明执法，必须制定专门法律。

实行计划生育涉及公民的基本权利和义务，为了更好地体现权利义务相统一

原则，应当改变以往在计划生育工作中存在的对公民重义务、轻权利、重管治、

轻服务的状况，国家也急需制定专门法律来明确规定公民履行计划生育义务的同

时本应享有的合法权利。

为保障计划生育工作健康、稳定、持续发展，需要由国家立法明确规定各级

政府、计划生育行政管理部门及相关部门、各类社会组织在人口与计划生育工作

中应承担的义务及法律责任，以及为计划生育工作提供必要的保障条件，为综合

治理我国人口问题提供法律依据。实践证明，仅仅依靠地方立法，难以完成这一

重任，必须由国家制定专门法律予以规范和保障。

此外国家立法也具有较好的地方立法和行政立法基础。人口与计划生育国家

立法始于70年代末，前后起草、论证30余稿，为新一轮人口与计划生育国家立

法积累了有益的经验和教训。80年代以来，全国各省、市、自治区相继制定了

计划生育条例（西藏、新疆制定了政府规章），计划生育行政法规、部门规章的

制定逐步纳入正轨。广大干部、群众迫切要求依法管理计划生育工作。我国民主

法制建设进程加快，既对依法治理计划生育提出了更高的要求，也为国家立法创

造了有利条件。

近年来计划生育行政机关及其工作人员依法行政水平不断提高。广大计划生

育专兼职人员的法制观念、群众观念、服务观念不断增强，初步形成了依法治理

计划生育的法制环境。

国家立法具有坚实的工作基础。20世纪90年代以来，人口与计划生育工作

适应改革开放和建立社会主义市场经济体制的形势，坚持深化改革，从工作的指

导方针、改革思路、管理机制以及工作方法都发生了深刻的变化，为国家立法奠

定了坚实的工作基础。

（二）制定《人口与计划生育法》的国际背景分析

多年来，我国积极参与人权及人口问题的国际交流与合作，截止目前，我国

已加入的国际人权公约主要有：《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权

利和政治权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式

种族歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、

《儿童权利公约》等；签署的人口问题国际文件主要有：1974年世界人口会议

通过的《世界人口行动纲领》、1984年国际人口会议通过的《墨西哥城人口与

发展宣言》、《关于进一步执行〈世界人口行动计划〉的建议》、1994年国际

人口与发展大会通过的《国际人口与发展行动纲领》等。我国政府在签署这些公

约和文件时，申明中国将在不违背宪法有关计划生育条款规定的情况下履行国际

公约、文件所载的义务。我国的计划生育工作，体现国际公约、国际文件对公民

生育权的尊重和保护。20世纪90年代以来，我国认真借鉴国际成功经验，改进

和提高计划生育和生殖健康水平，履行对国际公约和国际文件的承诺。