彩虹桥事件

2003年以来我国行政问责事件

年份事件事件原因处理结果影响

2003年

‚非典‛事件

2002年的12月，广州出现SARS病毒，但当时

对此病的认识不足，所以没有引起当地政府及

卫生部门的注意，在2003年1月份，发病人数

已经明显上升，但还是没有引起相关部门的重

视，于是一些病人回老家养病，有钱的到北京

上海治病，还有些病毒携带者回家过年，把病

毒传染给老家的人，于是在2003年2月份，此

病已经在南方各省均有发病病例，北京山西也

有病例发生，但为了全国两会召开，卫生部及

北京市政府对此采取大事化小的态度，没有及

时发出预警或是采取相关预防措施，到了2003

年3月份，死亡病例逐渐增加，事态已经严重

恶化，国家才采取应急措施。

近千名官员因防治‚非典‛工作不力被罢官去职。

其中北京市市长孟学农、卫生部部长张文康等人

因为‚抗非‛领导不力被免职。

这是我国行政问责的开端。

它被应用于公共行政领域,

彰显出了中央致力于建立

‚责任政府‛的坚定决心。

重庆‚12•23‛特大

井喷事故

2003年12月23日22时左右，重庆市开县高桥

镇发生特大井喷事故，大量含有高浓度硫化氢

的有害气体喷出，人民群众的生命财产遭受重

大损失。事故灾害波及开县境内的高桥镇、麻

柳乡、正坝镇、天和乡4个乡镇28个村，总共

造成243人死亡，4000多人受伤，疏散转移6

万多人，9．3万多人受灾。

国务院同意接受马富才辞去中国石油天然气集团

公司总经理职务的请求，中共中央批准马富才引

咎辞去公司党组书记职务。四川石油管理局局长、

党委书记陈应权是安全生产第一责任人，对这次

特大事故的发生负有主要领导责任，中国石油天

然气集团公司决定撤销其四川石油管理局局长、

党委书记职务。2004年7月14日首次开庭审理这

起特大井喷事故案，在施工过程中的违规操作，

事发后未能尽快做出果断决策和明确指令的6个

直接责任人受到了审理。

这次井喷特大事故是中

国石油行业事故伤亡人

数最多的一次，它引起

了各界高度关注。

2004年

北京市密云县

‚2•5‛特大伤亡

事故

2004年2月5日晚7时45分，北京市密云县彩

虹公园举办的密云县迎春灯展上，因一观灯游

人在公园桥上跌倒，引起身后游人拥挤，造成

踩死挤伤游人特大恶性事故，37人死亡，15人

受伤。

10月14日，密云彩虹桥伤亡事故案开庭审理，两

名直接责任人(城关派出所原所长孙勇、政委陈百

年)以涉嫌玩忽职守罪接受审判。密云县委书记夏

强被给予党内警告处分，县长张文引咎辞职。

安徽阜阳劣质奶粉

‚大头娃娃‛事件

头大，嘴小，浮肿，低烧。鲜花般娇嫩的幼小

生命，刚来到世间几个月就枯萎、凋谢，罪魁

祸首竟是本应为他们提供充足‚养料‛的奶粉。

一度泛滥安徽阜阳农村市场、由全国各地无良

商人制造的‚无营养‛劣质婴儿奶粉，已经残

害婴儿六七十名，至少已有8名婴儿死亡。

7月20日，阜阳市委召开常委会议，研究决定免

去涉嫌为谋取职务，向张治安送钱的5名县处级

干部职务。分别是：阜阳市颍泉区委委员、常委、

区委办公室主任孙亚，阜阳市颍泉区委委员、常

委、区人民政府副区长史云龙，阜阳市颍泉区委

委员、区人民政府副区长李炯，政协阜阳市颍泉

区委员会副主席赵玲，颍上县人民政府副县长盛

亚。

西安宝马彩票案

2004年3月23号，西安一个十七岁小伙子购买

的体育彩票中了大奖，奖品是一辆宝马车，但

是在对奖之前，中心把这张票收了回去，

几天之后，这张票被确定为假票。经调查，陕

西省体育彩票管理中心原主任贾安庆涉嫌彩票

造假。

陕西省体育彩票管理中心原主任贾安庆以受贿罪

和滥用职权罪被一审判处有期徒刑13年，并依法

没收其受贿赃款13万元。西安市中心负责人

樊宏、陕西省中心原副主任张永民及工作人

员吴燕华、田伟东，延安管理站站长李智文

等相关10人因犯受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守

罪等，分别被西安中级人民法院一审判处有期徒

刑。并依法没收其受贿赃款１３万元。

包头‚１１〃２１‛

空难事故

１１月２１日８时２１分，东航云南分公司包

头飞往上海的ＭＵ５２１０航班，在起飞后不

久坠入机场附近南海公园的湖里。机上４７名

乘客和６名机组人员全部罹难，地面２人遇难，

共有５５人罹难。

在这次责任事故中，12名责任人受党纪、政纪处

分。中国东方航空股份有限公司董事长李丰华，

对事故发生负有重要领导责任，给予行政警告处

分；中国东方航空股份有限公司总经理罗朝庚，

对事故发生负有重要领导责任，给予行政记大过、

党内警告处分

2005年

11•13爆炸事故及

松花江水污染事件

2005年11月13日，中国石油天然气股份有限

公司吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生

爆炸，造成8人死亡，60人受伤，直接经济损

失6908万元，并引发松花江水污染事件。

国务院经过调查认定这是一起特大安全生产责任

事故和特别重大水污染责任事件。给予中石油集

团公司副总经理、党组成员、中石油股份公司高

级副总裁段文德行政记过处分，给予吉化分公司

董事长、总经理、党委书记于力，吉化分公司双

苯厂厂长申东明等9名企业责任人员行政撤职、

行政降级、行政记大过、撤销党内职务、党内严

重警告等党纪政纪处分；同意给予吉林省环保局

局长、党组书记王立英行政记大过、党内警告处

分，给予吉林市环保局局长吴扬行政警告处分

国家环境保护总局局长的解振华也因失职之责而

引咎辞职。

2006年

上海社保基金案

原上海市劳动和社会保障局局长祝均一除违规

拆借32亿元社保基金，给民营企业家张荣坤旗

下的上海福禧投资控股有限公司用于收购沪杭

高速公路的权益。

中央决定，由中共中央纪律检查委员会对陈良宇

的问题立案检查，免去陈良宇上海市委书记、常

委、委员职务，停止其担任的中央政治局委员、

中央委员职务。

重庆"10.1"特别重

大道路交通事故

2006年10月1日13时33分，重庆公路运输（集

团）利民出租汽车有限公司711路客车驾驶员

吕富华驾驶宇通客车途经嘉陵江石门大桥南引

桥时发生坠桥事故，造成30人死亡、20人受伤

（其中10人重伤），直接经济损失739万元。

国务院同意给予重庆市运管局副局长何宗海行政记

过处分，给予城客处处长顾斌行政记大过、党内警告

处分；给予市公安局江北支队长何平行政记大过、党

内警告处分，给予该支队民警陈炜行政降级处分；给

予市交运集团董事长曾祥普行政降级、党内严重警告

处分，给予市交运集团副总经理何宗倩行政记过处

分；给予市公运集团总经理汤传明行政撤职、撤销党

内职务处分，给予市公运集团副总经理陈建军行政降

级、党内严重警告处分，给予市公运集团安全统筹处

处长赖忠永行政降级、党内严重警告处分。

这次事故是我国建国以来，

发生在国庆节当天最大的

一次交通事故，给社会带来

很大震动和影响。

2007年

广西北海鳄鱼吃人

事件

2007年4月20日18时左右。北海市咸田小学

几名学生到北海市银滩旅游度假区游玩，其中

一名姓刘的9岁学生爬进一个歇业多时的鳄鱼

池内，受到一条鳄鱼袭击，被成群鳄鱼吞食。

鳄鱼吃人‛事件发生后，北海市纪委、监察局

对林业部门等主要责任单位发出了‚问廉问责

书‛。最后共有16名干部被免职。

山西黑砖窑事件

07年5月，山西洪洞警方破获一起黑砖场

虐工案，解救出31名民工，其中有部分童工，

此次案件引起中央震动。

给予洪洞县委书记高洪元党内严重警告处

分，免去洪洞县委副书记、县长孙延林副书记职

务和建议免去其县长职务，给予洪洞县副县长王

政俊党内严重警告处分，建议给予其行政撤职处

分。

洪洞矿难

2007年12月6日凌晨零时左右，山西省临汾市

洪洞县瑞之源煤业有限公司井下发生瓦斯爆炸

事故。共造成105人死亡，7人重伤，1人轻伤，

直接经济损失4200多万元。

山西省委决定免去李天太的临汾市委副书记、常

委、委员职务,此外，山西省洪洞县人民，原洪洞

县安监局副局长等６名公职人员被一审判处有期

徒刑２至８年。

山西临汾洪洞县新

窑煤矿爆炸事故是2006

年以来全国发生一次死

亡人数最多的责任事

故。

2008年

云南阳宗海砷污染

事件

08年6月，环保部门监测到阳宗海水体砷浓度

出现异常波动。经省环保局对阳宗海周边及入

湖河道沿岸企业进行紧急检查，排查出8家企

业有环境违法行为，并初步确定，阳宗海水体

砷污染的主要来源是云南澄江锦业工贸有限公

司，该公司违反国家规定，未建生产废水处理

设施，大量含砷废水在厂内循环，由于没有做

防渗处理，多年积累的砷污染物逐步渗漏释放，

污染地下水，导致阳宗海水体严重污染。

云南省政府对玉溪市副市长陈志芬给予劝其引咎

辞职问责；对省水利厅副厅长陈坚给予通报批评

的问责。

该事件被问责的相关人员

达26人，其中厅级干部2

人，处级干部9人，其他干

部15人。

山西襄汾溃坝事故

2008年9月8日8时许，山西临汾市襄汾县新

塔矿业有限公司尾矿库发生溃坝事故。最终导

致尾矿库溃坝,造成276人死亡、33人受伤,直

接经济损失9600多万元。

经党中央、国务院批准，同意接受孟学农引

咎辞去山西省省长职务的请求，同意免去张建民

的山西省副省长职务。

此次事件，共有169名事故

责任人被严肃处理，分别给

予党纪、政纪处分。此外，

131名涉嫌犯罪的责任人已

被移送司法机关依法追究

刑事责任‛。

深圳歌舞厅大火案

2008年９月２０日２３时许，深圳市龙岗区

龙岗街道龙东社区舞王俱乐部发生一起特大火

灾，事故共造成４３人死亡、８８人受伤，其

中５１人需住院治疗。经调查，大火是舞台燃

放烟花所致。

深圳市委市政府提名免去深圳市龙岗区副区

长黄海广副区长职务，另外，龙岗公安分局消防

大队大队长蒋伟标、龙岗区龙岗街道办事处主任

黄勇、副主任谢少辉，以及龙岗区龙岗街道综合

执法队队长巫胜龙被免职。

三鹿奶粉事件

2008年9月，甘肃省婴幼儿查出肾结石病例，

医生感到事情严重就报告了省医疗单位和国家

有关部门。经调查患病婴幼儿有吃三鹿奶粉的

经历，即展开调查三鹿含有三氯氰胺化学制品。

三鹿婴幼儿奶粉事件曝光后,全国一片哗然。

3000多万婴幼儿被家长争先恐后地带到医院检

查,其中有29万名婴幼儿被检出患有三聚氰胺

结石,数万名婴幼儿实施了取石手术。

河北省纪委监察厅决定给予石家庄市原市委副书

记、市长冀纯堂撤销党内职务处分、撤职的行政

处分，给予石家庄市政府原副市长张发旺降级的

行政处分，给予省农业厅原厅长刘大群、省工商

局局长钱晓钟记过的行政处分，给予省农业厅原

副厅长兼畜牧兽医局局长李忠文党内警告处分，

给予省农业厅副厅长张钰警告的行政处分，给予

省农业厅畜牧草原处处长顾传学记大过的行政处

分，给予石家庄市工商局局长兰平信记大过的行

政处分，给予省卫生厅副厅长高春秋和执法监督

处处长刘同祥警告的行政处分。给予石家庄市质

量技术监督局原局长李志国、石家庄市食品药品

监督管理局原局长张毅、石家庄市政府原副市长

赵新朝和石家庄市政府原副秘书长赵文锋党内严

重警告处分、降级的行政处分，此外，石家庄市

纪委监察局对市直和有关县、区的10名责任人员

也作出了相应的党政纪处理。

三鹿事件‛发生半年多

以来，2009年3月份又有8

名部委高官被中央纪委监

察部党纪政纪问责。这是继

原国家质检总局局长李长

江引咎辞职以后，中国首次

就‚毒奶粉‛事件大规模处

理国家部门工作人员。其

中，质检总局执法督查司司

长王步步受到的处理最重。

作为食品安全在流通环节

的主要监管者，工商总局在

‚毒奶粉‛事件也理应承担

责任。在此次公布的受处理

名单中，工商总局食品流通

监督管理司副司长卢艳刚

也名列其中。

华南虎事件

陕西省林业厅在没有派员进行实地调查、也

没有进行严格科学鉴定的情况下，宣布‚镇坪

县发现野生华南虎‛，公布了周正龙提供的两张

华南虎照片，引起了公众和媒体的广泛质疑和

批评。事实过程表明，这种违反规定发布虚假

消息的错误行为，误导了公众和舆论，损害了

陕西形象，造成了十分不良的后果。相关公务

人员在‚华南虎照片事件‛中工作极不负责任，

作风极端草率，违规违纪行为极其严重。

经省政府批准，监察机关对省林业厅和镇坪县

13名相关公务人员作出了严肃处理。对镇坪县县

长吴平进行诫勉谈话；对镇坪县副县长杨高给予

行政警告处分；对镇坪县林业局局长覃大鹏、经

贸局局长谢坤元分别给予行政记大过处分，县政

府已决定提请县人大常委会免去其局长职务；县

野生动植物保护管理站干部李骞因虚造华南虎勘

验报告等严重失职行为被开除公职。对省林业厅

厅长张社年给予行政警告处分；对省林业厅副厅

长朱巨龙、孙承骞分别给予行政记过处分，并免

去副厅长职务；对省林业厅野生动植物保护处处

长王万云、信息宣传中心主任关克给予撤职处分。

2009年

云南躲猫猫事件

2009年1月28目，李荞明因涉嫌盗伐林

木罪被刑事拘留，羁押于晋宁县看守所。羁押

期间，同监室在押人员张厚华、张涛等人以李

荞明是新进所人员等各种借口，多次用拳头、

拖鞋等对其进行殴打，致使其头部、胸部多处

受伤。2月8日17时许，张涛、普华永等人又

以玩游戏为名，用布条将李荞明眼睛蒙上，对

其进行殴打，其间，李荞明被普华永猛击头部

一拳，致其头部撞击墙面后倒地昏迷。经送医

院抢救无效，李荞明于2月12日死亡。

2月28日云南省检察机关与云南省公安厅就

云南籍男子李荞明在昆明市晋宁县看守所死亡一

事进行通报。对晋宁县公安局局长被予以行政记

大过处分；晋宁县公安局分管看守所工作的副局

长被免去副局长职务。

重庆巴蜀中学高考

加分作假事件

2009年6月9日高考结束后，部分群众反

映重庆市巴蜀中学少数民族考生加分存在问

题，为此有关部门对群众反映的情况进行了初

步核查。

联合调查组成员、重庆市招办主任邱可通报调

查情况时表示，经联合调查组调查核实，今年

我市7所市属中学共有238名考生享受聚居地

少数民族考生加分政策，其中巴蜀中学仅77名。

而7所市属中学中共有28名聚居区少数民族加

分考生身份存在问题，其中巴蜀中学6人，重

庆一中8人，南开中学8人，重庆八中2人，

育才中学1人，川外附中3人。此外，还查实3

名非直属中学享受聚集地少数民族加分政策的

考生身份存在问题。

事后重庆市纪委、重庆市监察局公布对违规

变更高考考生民族成分责任人的处理结果，给予

石柱县县委常委、常务副县长汤平等15名党员领

导干部党内警告处分；给予秀山县、彭水县、巫

山县、石柱县、黔江区等地公安部门相关责任人

撤销党内职务、撤销行政职务等处分；给予巫山

县民族宗教事务局相关责任人撤销党内职务、撤

销行政职务的处分。

领导职务公务员行政问责制度的困境与对策

—基于2003年以来我国行政问责事件的分析

摘要：从2003年‚非典‛期间开始，官员问责制度开始频繁的亮相在大众面前，它是新时期我党为进一步贯彻科

学发展观，着力构建和谐社会，推进服务型政府，努力提高各级政府的履职能力和服务水平的一项重要决策。它对我

国领导职务公务员责任的追究机制的探索提供了一种新的模式，有利于深化我国政治体制改革。本文从行政问责制度

的内涵入手，着手解读我国实行问责制度存在的问题，最终进一步提出建立和完善行政问责制度的对策。

关键词：行政问责制；问题；对策；

一．领导职务公务员行政问责制度的内涵

所谓领导职务公务员行政问责制，是指上级对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于不能够

履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序、行政效率和贻误行政工作的行为或者损害了行政管理相对人的合

法权益，给行政机关造成了不良影响的行为进行的监督和责任追究制度。领导职务公务员行政问责制的本质上是对公

共权力进行控制和监督，使得政府领导职务公务员在自己的职责范围内更好的对自己的行为及其后果负责，对其上级

和公众负责。自2003年行政问责制度进入公众的视线，到2008年成为行政问责高峰年，问责制已经被越来越被公众

所熟知。领导职务公务员行政问责制度的实施，进一步对官员的行为予以了约束，体现了权责一致。在实践过程中，

行政问责制得到很好的人民、大众的好评，它促使官员都能够谨慎行事，以便对自己的行为负责。它是当代中国社会

主义政治文明建设的一大进步，它推动了我国行政问责方式由‚权力问责‛向‚制度问责‛转变，使问责主体从权力

系统内部问责向外部监督转变，有利于提高党的执政能力,优化公务员队伍、密切干群关系，促进社会和谐发展。

二、当前我国行政问责制存在的问题及其对策

领导职务公务员行政问责制的在我国行政管理领域的推行，在一定程度上填补了现行法律制度与行政道德之间的空

白，对于我国实现依法行政、依法治国具有非常积极的意义。但由于领导职务公务员行政问责制在我国发展还处于初

级阶段，所以从根本上说制度是不健全的，更是因为其推行涉及到有关利益格局的调整，使得在推行过程中困难重重，

使得制度发生异化，与预先的效果大相径庭。就目前现状来看，以下问题是当前我国行政问责制亟待解决的。

(一)行政问责相关法制不健全

从2003年‚问责风暴‛至今，我国还没有一部是关于问责制的全国统一的法律法规,且现有规定中对重大损失或

恶劣影响只是定性描述,缺少定量标准,对应承担什么责任、以何种方式承担责任、向谁提出辞职等都没有明确的规定,

在实践中突出的表现为操作性不强,受人为因素干扰多。

目前,已颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《中

华人民共和国行政监察法实施条例》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监

督法》、《行政机关公务员处分条例》等,构成了现行我国官员问责制的基本行政政策体系,但这些大都缺少具体的实施

细则,导致在执行过程中缺乏可操作性。在这三种规范性文件中，只有《公务员法》才在真正意义上属于法律，但是它

所做的仅仅只是起到约束公务员的行为，对于具体问责却没有详细的规定。其他两种规范文件虽有一定约束力，但也

只能算是党内的纪律规范，实行起来缺乏一定得力度。正因为现行的行政问责制缺乏法理依据，缺乏可操作程序，才

会出现各级政府和政府部门之间存在职责不清楚、权限不明确的问题，导致在事后追究行政责任时，各个部门之间相

互推诿，拒绝承担相应的责任.因此政府应当积极开展立法活动，完善法律条文，制定一部全国的专门性的行政问责法

律，进一步规范问责主体，规范问责客体及职责，规定问责标准，规定问责程序等，从真正意义上做到行政问责的制

度化，有效的防止问责流于形式，使得行政问责能够更好的服务于人民。

(二)官员道德素质不高,行政伦理失范

我国行政管理实行的是自上而下的领导负责制，所以地方的发展与本地官员的素质及其能力有着紧密的联系，特

别是对当地政府的行政效率有着重大的影响，更是对效能政府的创建起着关键的作用。

在建设社会主义市场经济的过程中，国家机关的领导职务公务员虽然不直接参与社会经济活动，却担负着管理监督和

服务市场经济的重要功能和责任。这在客观上不得不要求国家机关领导职务公务员在行政过程中要具备有为人民服务

的基本职业伦理道德。只有具备的一定得行政伦理道德，才能更好的对群众负责。目前我国的的行政伦理现状不尽如

意，周围存在着大量而普遍的行政伦理失范现象。现阶段我国行政伦理失范现象的表现集中表现在几下几个方面：

第一，领导职务公务员官本位思想严重，联系群众能力差。在运行公共权力时，在一定程度上是以自己的利益和

意志为最根本的出发点和落脚点，缺少务实精神。还有不少领导职务公务员更是将人民群众赋予手中的‚公权力‛变

为‚私权利‛，完全成为了个人谋取利益的工具，最后使得官与民矛盾凸显，群体性突发事件增生，社会矛盾突出。

第二，领导职务公务员形式主义明显。形式主义是一种官僚主义作风，是一种不负责任的工作态度，其往往表现

在以文件传文件、以会议传会议，把工作视为上级向下机传达，做表面文章，说大话，追求个人或地方、部门的‚功

名‛和形象，掩盖矛盾，以致酿成恶果。。形式主义对党和人民的事业造成极大阻力，影响之广、危害之大，前车之鉴

不胜枚举。

第三，领导职务公务员享乐主义比较明显。在现实生活中，虽然有不少勤政为民的好领导、好干部，但是缺乏敬

业精神、没有责任心和义务感、一心追求个人利益和个人享乐的人也比比皆是。从党的十五大到十六大前夕，全国纪

检监察机关共立案861917件，结案842760件，给予党纪政纪处分846150人，其中开除党籍137711人。被开除党籍

又受到刑事追究的37790人。在受处分的党员干部中，县（处）级干部28996人，厅（局）级干部2422人，省（部）

级干部98人。从这些数据中，不难就看出这些人把手中的权力当作谋取私利、贪图享乐的本钱和手段。

面对官员道德素质不高,行政伦理失范的现状，政府应当积极采取有力措施，加强行政领导职务公务员的执政能力和官

场文化建设。

加强领导职务公务员执政能力建设就是指建立健全科学的领导体制，要求行政领导职务公务员对为自己的行政作

为或不作为所带来的不利后果‚买单‛，从而建立起对行政领导职务公务员的约束机制，进一步加强行政首长的责任感，

履行自己职责范围内应尽的责任，让行政领导职务公务员感受到压力，进而转变为为人民服务的动力，真正做到对人

民负责。

对于官场文化建设，我们不仅要从思想上改造官员，更要从制度上予以约束。现阶段，我国公民社会不发达，公

民团体力量弱小。因此在现阶段我们要完善公民对官员监督机制，建立起完善的公民参与行政问责的途径，发挥公民

团体的重要性，对行政权力实行全面监督。因为只有在透明的监督机制下，才能在一定程度上可以解决行政效率不高，

防止腐败滋生等现象，防止由于官员个人道德素质不高，行政伦理失范，使行政问责制出现异化，背离初衷，引起民

愤。只有真正发挥公民团体的监督力量，才能有效的监督行政问责的执行，发挥行政问责的功效。

（三）行政问责程序不科学

我国行政事件频发的另外一个主要原因就是我国行政问责程序不科学，所以导致新增事件成倍增长，究其原因主

要表现在以下几个方面。

第一、同体问责为主，异体问责相对薄弱

目前我国官员问责启动的大多数是同体问责,即上级对下级的问责、专门行政机关对行政人员的问责,缺乏异体问

责主体及时、有效介入。现行的同体问责在整顿官员方面起着重要作用,但其缺陷与不足也是较为明显的。我国政府现

行都是领导负责制，所以就导致了下级只是对上级负责，而忽略了对广大人民负责,导致官员只对上负责而不是对自己

所承担的公共责任负责,进而忽略了对社会公众负责。在同体问责下,如果在上级与下级需要承担连带责任,那么就在一

定程度上表明了问责结果的非公正性；同样如果相关的行政问责有损于本部门的利益或者面子，上级领导就会存在偏

袒下属的现象,那么问责制也就形同虚设了。因此政府应当加大异体的问责力度，因为异体问责是一种更为有效、更具

有公信力、更符合民主政治要求的问责方式。在实施问责的过程中，要注重同体问责与异体问责的整合，提升异体问

责的参与程度，从而提升问责的民主效力，从而使得行政问责做到公平，公正，充分发挥其积极的作用。

第二、行政问责范围过于狭窄

从以往发生的行政问责事件中发现，我国现在的问责制度仅仅局限在某一狭窄的领域,而不像西方发达国家一样推

广到整个社会系统，因此很难起到预防效果。就拿最典型的引咎辞职来说，我国对于引咎辞职的处分现在还锁定在人

命关天等一些大事上,尚未引入决策失误、用人失察等领域，这与国际社会广泛的引咎辞职事项相比,显然范围是狭窄

的。这不得不使得约束官员的机制减少，使得官员问责缺乏有效的制约。因此政府应当积极向美欧等行政问责制发达

的国家学习，将行政问责范围进一步扩大，做到有责必究。

第三、问责制操作程序大而泛之

由于问责制度设计的不合理，导致政府对官员问责太过于柔性，缺乏制度般的刚性。从现行问责制实施的监督机制

上看，由于行政问责的操作程序缺乏刚性，带有强烈的主观性。对于是否问责、如何问责，大都由地方、部门各自确

定，问责又往往因人而异，该问责的不被问责，或者问责过了头，甚至出现官员开会打瞌睡即被免职的粗暴式问责。

对于问题严重到何种程度会撤职，追究责任会追到哪个级别和何种程度，除撤职外还须承担何种责任等都还没有制度

化和规范化。所以政府应当细化行政操作程序，使行政问责有章可循，避免由于制度的的柔性，让一部分被问责的官

员钻了空子，逃脱应有的惩罚。

第四、问责制监督环节不完善

一个完整的制度体系，一般都要包括制度的设定、操作和监督、反馈等环节，形成自足的闭合系统。目前，大多

数地方的问责制体系缺乏监督、反馈环节，使行政问责制度执行的效果大打折扣。首先，在问责过程中监督不到位。

由于尚未形成程序性问责，在问责过程中，谁来监督、监督什么、如何监督就成了一个现实的问题。其次，问责后的

监督也存在缺失，问责后的监督包括问责的效果如何、公众有何反应。就目前而言，这方面的监督还不够健全。所以

政府应当鼓励和保障公民参与行政问责，让行政问责透明的展现在大众面前，做到透明问责。

第五、问责主体单一，主客体不明

我国现行的行政问责制往往停留在上问下责的层面,即下级因为失职被上级要求辞职或被解职,而上级却很少问

责。本来公众、媒体是有权利要求问责的,但是在现实却发现很少有公众、媒体享受这个权利，这就变相的使得一些官

员随意问责。对于责任追究对象，现行的规定过于模糊，我们经常可以发现在追究的责任人面前,常常冠以‚有关‛二

字,带有强烈的模糊性。在这种情况下,一些违纪问题往往打着集体决定的招牌,集体承担责任了事，实则谁也不承担责

任,责任难以追究到具体人身上。所以政府一定要将明确问责主体和客体，使进一步加强对于行政问责的责任归属,厘

定责任标准，使得责任最后追究到具体人身上。对于问责的主体那就是要让媒体和人民群众都能够参与到这个行政问

责的监督进程中来，使行政问责更加规范合理。因此，在我国实行‚领导干部问责‛，要注重发挥两个‚问责主体‛的

作用，只有这样，才能有效地控制和监督‚公共权力‛的运行。只有这样我们的社会主义事业才能兴旺发达，人民才

能安居乐业，社会才能长治久安，我们党的执政地位才能巩固。

（四）行政问责环境发育不全

我国历史上一直实行的是传统计划集权体制，在这样的体制之下，我国行政总体价值观是管制型行政价值观。所

谓的管制型价值观即认为政府的职责就在于对社会进行全方位的管制。同时与此相应地，行政系统的存在价值主要在

于按少数精英领导的个人理想及经验思维所构建起来的蓝图去改造社会、自然和人本身。这种类型的行政体系往往需

要靠国家的行政强制与命令来加以维持，这就不得不进一步在行政系统在功能、结构、运行程序与规则等各个方面做

出相适应的变革，做一个与时俱进的政府，从而更好的为人民服务。随着我国改革开放进程的启动，原有的行政价值

观弊端更加凸显，已经不能再适应当前这个经济，政治和文化一体化的时代了。随着社会主义市场经济建设目标的逐

渐确立，服务导向型行政文化已经开始萌芽、成长。服务导向型行政价值观要求行政组织以提供公共产品与服务、改

善人民经济文化生活为基本功能与价值取向。

传统行政文化的典型代表之一就是家长制。

家长制是指群体或组织的权力集中于最高领导者手中、以人为管理主体的组织管理方式。主要盛行于传统社会和

封建社会中。家庭的主要权力集中于家长一人手中，权力不划分，其他成员均须服从家长一人。在家庭中奉行非正式

控制原则,无正式规章,靠习惯、习俗等来维持管理与控制。当社会群体规模有所扩大时，此种方式又被推广到更大的

范围，如手工业作坊、店铺、行会。封建帝王把国家看成是一家私有，即所谓‚家天下‛。

家长制管理的特征主要表现在：①权力高度集中。在家长制管理下,组织权力不进行划分,组织中的重大决策和大

部分问题的裁决权,都集中于最高领导者手中,整个组织的活动完全由最高领导者的个人意志支配。它的典型表现形式

是个人独裁制。②组织管理的随意性。由于权力集中于个人，因此，组织管理主要依靠最高领导者个人直觉、经验和

个性，没有一定的程序和规则，办事无章可循，无法可依。家长制管理一般没有明确的责任和权力分工,缺乏稳定的正

式结构,组织活动呈无序状态，组织活动效率常因互相推诿、不负责任而降低。③任人唯亲。家长制管理以血缘关系为

基础，管理人员由家长、家庭和家族的主要成员组成。家长制与以人的个性为特征的初级社会关系密切相联系。在家

长制管理下的社会组织中，选择管理人员，以具有人身依附性的初级社会关系为标准，视与最高领导者的私人关系和

感情亲疏而定。结果造成大量不称职的人员占据组织管理职位，在组织内部形成与组织目标相悖的利益群体，有着任

人唯亲、因人设位、管理职位冗杂的痼疾。④终身制。由于初级社会关系具有不可臵换性，因而在家长制管理体制下，

最高领导者一般实行终身制，体制本身缺乏正常的更换领导者的机制。

虽然我国已经脱离了家长制，但是其残余形式仍存在于我国政府组织中，现实生活中最典型的就是政府机关里的

‚一把手‛。由于监督制度的缺位，使得政府里的‚一把手缺少相应的制约，因此政府机关常常会出现‚拍脑袋‛决策，

使得个人凌驾于组织之上，使组织成为个人工具，以组织的名义谋求个人利益。

传统行政文化的典型代表其二就是‚官本位‛。党的十五届六中全会《关于加强和改进党的作风的决定》指出：‚‘官

本位’意识，是形式主义、官僚主义的思想根源。‛官本位是一种思想意识、一种价值取向。作为一种意识和价值取向，

是指以官为本、以权为纲，以仕途为个人事业的选择导向，一切服从于官级地位，一切为了做官和升官，把做官、升

官看作人生最高价值追求，同时又用做官来评判人生价值的大小。官本位也是一种社会现象。作为一种社会现象，它

意味着当官就有尊严，有权就有一切。人们以官为贵，以官为尊，社会上形成了以官职大小衡量人的价值、成就、地

位。由此造就一种对权力、官位、官员的崇拜和敬畏，进而导致长官意志、权力至上观念和依附意识及其现象的盛行。

我国传统行政文化中的‚官本位‛观念根深蒂固，使得一些官员高傲自大，缺乏依法行政的理念,对事情的处罚也往往

依靠长官意志。由此可见,‚官本位‛严重阻碍了政府问责制的推行。

其次影响我国行政问责的还有公民素质。

我国宪法规定：‚中华人民共和国的一切权力属于人民‛，所以说人民参与政府问责是宪法赋予的一项基本权利。建

立现代问责制政府，实行政府问责制，不仅仅是政府官员的职责，也是每个公民的权利和义务。目前我国尚未建立起

完善的公民参与问责的途径，公众对政府的决算、管理、执行等行政行为参与度不够，认同度不高，不利于政府官员

问责制的实行。同时，民众对政府仍然缺少监督和制约的自觉性，人民参政议政的能力不足，很难在现实生活中对行

政权力实行全面监督。此外就是政府没有对赋予人民相关的权利，导致人民有心无力。

因此政府应当一方面，通过学习党内各种先进性文件和精神，加强各级政府官员的官德修养和道德自律，自觉遵纪守

法，切实转变观念，牢固树立‚以民为本，执政为民‛的思想和‚有权必有责‛的行政责任意识，破除传统的‚官本

位‛观念,建立新的‚以民为本‛官场文化，真正践行‚情为民所系，权为民所用，利为民所谋‛的诺言，构建新的行

政文化。另一方面，不断地培养公民参与公共事务管理的意识，鼓励公民参与行政问责，不断地培养公民参与公共事

务管理的意识，形成对政府的经常有效的监督，推动行政问责制度的健全与完善。

（五）问责官员轻易复出

自2003年非典开始，全国上下共有近千名的官员因为在防治‚非典‛期间因工作不力而被罢官去职，其中北京市

市长孟学农、卫生部部长张文康等人因为‚抗非‛领导不力被免职，开创造了我国行政问责高官的先河。此后全国各

地都纷纷出台了相关的问责办法，用以解决了发生的各类行政问责事件。在领导职务公务员行政问责制度让广大群众

拍手称赞的时候，各地‚问责官员‛却又频频复出，而复出的程序又不公开透明，使得广大群众又不得不对行政问责

制的公正性、合理性和合法性产生怀疑。

我国现在的问责制不同于美国等西方民主发达国家是对外公开的。在我国领导职务公务员行政问责制是封闭的，一般

都在行政系统或党政内部进行，很少有外来民众的参与，这就一来就导致了在政府在执行的过程中公众很难进行监督，

让本来就很宽泛的标准在执行的过程中，由于某些官员的内部暗箱操作导致走样，引起广大群众的质疑。

这些被问责的官员丢官的原因是多方面的。他们在事故中有的承担了政治责任,有的承担了道义责任,有的承担了

法律责任，还有甚者更承担了双重责任。尽管这些被问责的官员应负的责任程度不同,但他们复出的理由、过程、条件

等关键性的问题，都无一例外地表现为程序不透明，民众不知情，因为大多数的‚官员复出门‛事件都是在民众偶然

情况下才发现的，然后被推上舆论的平台。

2004年的安徽劣质奶粉事件中，案件相关责任人都已被撤职、开除。但是在事发两个月之后，有媒体暗访发现这

些人居然仍在当地政府上班。2007年因山西洪洞‚黑砖窑‛事件被撤职的临汾市尧都区原副区长，时隔不久被违规任

命为区长助理(这一复出任命在媒体曝光后被废止)。2008年贵州瓮安县发生的‚6.28群体性事件‛使瓮安县原县委

书记王勤被撤职。但是事后不久，媒体同样发现，王勤也已经‚复出‛，调任黔南州财政局副局长一职。其实认真调查

就会发现，像这样的例子在全国上下真的是不胜枚举。这些事例都说明了我国现行的‚问责风暴‛已经失去了原有的

震慑力，反而成了一些官员的保护伞，完全不能将行政领导职务公务员相关的行政责任与法律责任联系起来，说到底

最终成为了一种保护官员的机制。如果政府把被行政问责的官员撤职，只是暂时为了减少民愤，等着风头一过就又让

其悄然官复原职，或者异地任职的话，那么其问责就是无效的。

‚问责官员‛在非常态、不公开、不透明的情况下频繁复出极大的损害了政府的公信力。当前民众和舆论对一些被

问责官员复出颇有微辞，究其原因主要是问责官员的每一次复出，大多数都是在一种非公开、不透明的情况下进行的，

有暗箱操作嫌疑。实际上，民众并不是完全反对问责官员复出，而是反对他们悄悄地复出。‚问责官员复出‛体现了制

度的理性，广大民众是举双手赞成的，但只是期待政府给公众一个合理的理由，而不是这边说免职，那边马上重新任

命，将行政问责作为一次对公众的做秀。因为只有通过制度化程序赋予权力的复出官员，才能让公众心服口服，而官

员在重新履职中才会更有底气。如果无理、无据、无程序，那官员的复出就很难让公众心服口服，更无从谈起有效的

管理下属，做好本职工作了。因此对于‚问责官员‛的复出，政府必须要有相关法律制度进行约束，绝对不能仅凭领

导者的个人意志来选拔官员。在行政问责上，政府应充分尊重民意，对于产生极大恶劣影响的官员应该彻底清除于公

务员队伍，消除民怨，否则这种流于形式的问责制是绝对不可行的，这对我国政治民主的发展是很不利的。我国应当

尽量避免这种消极势头，避免行政问责进一步异化，相反我们应加大行政问责的法制化，杜绝任何行使权力的行为脱

离法律的监控，使一切有法可依，违法必究，使被问责的官员能够有理、有据、有程序的复出。

三、我国建立行政问责制的意义。

实施领导职务公务员行政问责制有着重要的意义，具体来说,主要表现在以下几个方面。

第一，实施领导职务公务员行政问责制，有利于转变官员特权思想，强化服务意识。

我国一些政府部门领导或者负责人具有明显的封建官员特权思想，对人民极其不负责任。领导职务公务员行政问责制

是我国政治体制改革的重大创新，该制度能够迫行政官员提高公共管理和服务的水平，要求行政官员正确行使公共权

力，对于治理‚庸官‛、‚懒官‛，改变官场不良风气起积极的促进作用。它不仅有利于增强行政官员的责任意识，还能

改善我国的行政环境，使人民的自主意识和参政意识得到进一步加强，从而加大对政府官员的监督力度，规范官员的

行政行为、防止违法乱纪，真正做到官员‚有权必有责，权责对等‛。

第二，实施领导职务公务员行政问责制，有利于推进我国行政法制化的进程。

我国行政法制相对于国际标准而言，在很多地方明显存在着立法不足的现象。实施领导职务公务员行政问责制，有利

于我国的行政法制化进一步向国际化发展，加速我国行政国际化的进程，完善我国的法律责任制度，做到执法有保障、

有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。领导职务公务员行政问责制能够引导官员正确地行使权力,促进

行政官员能够依法行政。

第三，实施领导职务公务员行政问责制，有利于建立合理的干部淘汰机制。

在传统的领导干部人事体制下，一般都表现为‚能上不能下,能进不能出‛，这种现象极大地阻碍了我国行政效率的提

高。实施领导职务公务员行政问责制,能够打破这一常规陋习,加快推进我国领导干部人事制度的改革，建立起正常的

行政官员淘汰机制,形成良好的用人机制，建立起一支高素质高水平的官员队伍，更好的管理国家和社会事务。

第四，实施领导职务公务员行政问责制，有利于转变政府职能，建立责任政府。

温家宝总理在他的首份施政报告中对全国人民作出的庄严承诺,‚政府的一切权力都是人民赋予的,必须对人民负责,为

人民谋利益,接受人民监督‛。政府的权利是人民赋予的，所以政府一定要对自己的人民负责。实施领导职务公务员行

政问责制，有利于健全监督机制，使政府能够随时接受人民群众的监督和问责，在批评中改进工作作风，强化和明确

政府责任，提高政府执行力和公信力，从而为建立起一个责任政府而不断努力。

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