市长辞职

第二章市政体制

第一节市政体制概述

一、市政体制的含义

（1）含义：市政体制是国家政体在城市的延伸，即城市政权的组织形式，它是规范城

市内代议机构、行政机构和司法机构之间、城市的政党组织与国家机构之间，以及城市的国

家机构上下级之间关系的各种法律、规章和惯例的总称。

（2）核心：市政体制的核心是城市权力在国家机构、政党组织之间的配置及其相互制

约的关系。

（3）涉及的内容：如决策审批、人事任免、经费分配、业务指导和工作联系等。

1.市政体制的内容

（1）城市的代议机构、行政机构、司法机构之间的关系，三者之间应该是立法、

执法、护法的分工协作关系。

（2）城市的国家机构与政党组织、社会团体之间的关系。

（3）市级国家机构与所辖区、县国家机构之间的关系，它包含市级国家机构、

政党组织与区县级国家机构、政党组织之间的关系，是城市政权组织形式的重要组成部

分，因而是市政体制的重要内容。

2.市政体制的基本要求

（1）市政体制的制度化。实现市政体制制度化的关键在于司法保障机制，即由司法机

构保障市政体制各种法律规范的实施。

（2）市政体制的系统化。

二、市政体制与国家整体的关系

（1）市政体制与国家政体具有内在的统一性。国家政体的内容决定着市政体制

的内容，市政体制的形式必然与国家政体的形式相统一；

（2）市政体制比国家政体具有更多灵活性和多样性；

（3）市政体制具有巩固和发展国家政体的作用。

三、市政体制的作用

（1）市政体制有利于巩固和维护国家政权；

（2）市政体制是组织和开展市政管理活动的依据；

（3）市政体制的变革对城市发展具有积极的推动作用；

（4）市政体制的变革推进城市经济体制和社会生产力的发展。

第二节西方国家的市政体制

一、西方国家市政体制的基本特点

（1）形式多样化；

（2）政党通过竞选的方式参与市政体制；

（3）市长、市议员和市法官由选举产生，对选民负责，并相互制衡；

（4）多数城市不辖区和县，实行商县分离；

（5）存在大量利益集团。

二、类型

（1）市议会制P132：

①含义：市议会制是市议会兼行议决权和行政权的市政体制，市议会就是市政

府。

②实行国家：英国、加拿大、德国。

③特征：

A由市民直接选举的市议员组成市议会；B由市议员从议员中选举议长，即市长；C市

议会的委员会相当于市政府的工作部门；D市议会选举任免若干行政长官，聘任一些行政职

员。

④优点：

A有利于维护市议会的权威性；B利于市议会对城市管理的监督；

C有利于减少议决机构与行政机构的矛盾，提高管理效率。

⑤缺点：缺乏一个统一指挥市政府各部门工作的、有实权的市长，这不利于

协调各部门的工作并领导执行系统高效率运转。

（2）议会市长制

①含义：议会市长制是城市的议决机构和行政机构分设，但市议会在与市长

的关系上处于优势地位的市政体制。

②实行国家：日本、美国。

③特征：

A市议员和市长分别由市民选举产生，市长不得兼任市议员；B市议会拥有不顾市长反

对而通过预算、地方性法规和决议的权力；C市议会拥有对市长任免市政府一部分工作部门

首长的同意权；D市议会对市长和市政府的工作有建议权；E市议会对市长和市政府的工作

有调查权；F市议会拥有通过不信任议案要求市长辞职的权力；G属于市政府工作部门序列

的特别行政机关对市长和市议会双重负责。

④优点：有利于市议会监督政府的工作；作为政府部门的特别行政机关对市长和市议会

双重负责，在西方国家的市政管理中是比较独特的。

⑤缺点：市议会对市政府工作不适当的监督，有可能会降低市政管理的行政效率。

（3）市长议会制

①含义：法国的城市和美国多数城市如纽约、底特律和波士顿等都实行议会制的市政体

制，在美国，它被称为“强市长制”。

②特征：

A市长由选举产生；B市长有立法权；C市长有一定的执行权；

D在美国的部分大城市，从强市长制还演化出一种首席行政官强市长制。

③优点：

A行政首长的统一指挥，有利于提高行政效率；

B首席行政官强市长制是强市长制的进一步完善，对于大城市，既要处理政治关系，又

要搞好行政管理，比较实用。

④缺点：

A市长大权在握，市议会的制约较弱，容易引起市长专权；B如果市长不尊重议会，二

者极易产生矛盾。

（4）市委员会制

①主要特征：市委员会即是市议会，又是市政府，它兼行市的决议权和行政权。

②实行的国家：美国较多的中等城市和少数大城市如华盛顿、哥伦比亚。

③基本特征：

A由市民选举产生市委员，组成市委员会，市委员会集体对选民负责；B市委员会产生

后的第一次会议上，由市委员们推选一位委员为主席，主持会议，即为市长；

C每个市委员兼任一个或几个工作部门的首长；

D市委员会表决任免若干位较重要的行政长官，包括市秘书、市司库、市审计员、市检

察官和市学务委员会委员等，他们对市委员会负责。

④优点：

A有利于精简机构和人员；B有利于议决权和行政权的统一；C有利于提高城市管理的

效率。

⑤缺点：

A缺乏一位行政首长统一指挥市政府各部门的工作；

B由于市委员兼任工作部门首长，有时较难处理二者的矛盾关系。

（5）市经理制

①主要特征：市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理对市政府和城

市实行专业化管理。

②实行城市：美国的一部分中等城市和多数小城市。

③基本特征：

A市民选举的市议员组成市议会，市议会行使议决权；

B市议会公开招聘一位专业人士担任市经理，市经理对市议会负责，必须执行市议会通

过的地方性法规和决议；

C市议会议长兼任市长，但市长只有一些礼仪性的职权，也无权干预市经理的工作。

④优点：

A有利于引入市场竞争机制，可以在更大范围内招聘市政管理的专业人才；B有利于对

市政府和城市实行专业化管理，提高市政管理的效率；

C有利于把政治矛盾与市政管理相对分开，市议会负责处理政治矛盾，而市经理则集中

精力解决专业和技术问题。

⑤缺点：当政治矛盾与市政管理交织在一起时，市经理往往无能为力。

三、大都市区的市政体制

（1）大都市区

①含义：大都市区是指中心城市与周边市镇具有内部关联、空间层次、地域分工和连带

景观的巨型地域综合体，其主要特征是以大城市为核心，由周围市镇环绕的网状结构

②大都市区的出现和发展对西方国家原有的市政体制提出的挑战

A大都市区中的一部分基础设施和公用事业具有规模经济效益，需要跨地区提供服务；

B某些公共行政事务如社会治安等需要市县乡镇政府合作处理；

C市县乡镇还面临一些共同的问题，如环境保护等。这些跨地区的公共管理和公共服务

的需要，同原有的市县乡镇相互分割的管理体制之间，产生了突出的矛盾。

③改革途径：

A市政府下设市辖区政府；B市政府与市镇缔结联盟；C市政府与市镇分立合作。

第三节中国的市政体制

一、中国市政体制的演变

（1）清朝末年中国才仿效西方国家的地方治理制度，设置市建制的行政管理体制。

（2）1949年新中国成立后，随着党的工作重心由农村转向城市，党和政府加强

了对城市的领导和管理，逐步形成了具有中国特色的市政体制。

（3）1954年，第一届全国人民代表大会对地方各级政权机构作出了明确规定。

（4）20世纪50年代初，为了保证城市的蔬菜和副食品供应，少数大城市开始实行市领

导县体制。

（5）1959年9月，第二届全国人大常委会第九次会议决定，直辖市和较大的市可以领

导县和自治县，第一次以法律形式确认了市领导县体制。

（6）1966年开始的十年“文化大革命”使各级国家机关受到冲击，市政体制也遭到了

严重破坏，市人大和区人大名存实亡，市政府和市辖区政府被革命委员会所取代。

（7）1982年，第五届全国人大五次会议通过的新宪法和《中华人民共和国地方各级代

表大会和地方各级人民政府组织法》规定，市和区人民政府实行首长负责制。直辖市和设区

的市的人民政府每届任期五年，不设区的市和市辖区的人民政府每届任期三年。

（8）2004年12月，第十届全国人大常委会第二次会议又对《中华人民共和国地方各级

人民代表大会和地方各级民政府组织法》进行了第四次修改，将地方各级人大和人民政政府

的每届任期统一改为五年。

城市行政等级制度

（1）直辖市：直接隶属于中央政府的地方行政建制，直辖市在城市行政区中的地位最

高、规模最大。

（2）副省级市P145：

在制定和执行国民经济和社会发展计划方面，享有相当于省级的权限。1994年，国务院

决定将沈阳、长春、哈尔滨、南京、杭州、济南、武汉、广州、成都、西安、重庆、大连、

青岛、宁波、厦门和深圳16个城市的行政级别定位为副省级。

（3）地级市：是指行政级别介于省和县之间、行政地位与地区行署相当的地方行政建

制。1983年，国务院批复的国家劳动人事部、民政部的请示报告中，按行政地位将市分为地

级市和县级市，正式使用地级市的名称。

（4）县级市：在中国的城市体系中，县级市属于基础城市，在行政级别上相当于县。

（5）根据人口规模可以将中国的建制市分为以下四个级别：

①特大城市，是指城市非农业人口在100万以上的城市；②大城市，是指市区非农业人

口在50万-IOO万的城市；③中等城市，是指市区非农业人口在20万-50万的城市；④小城

市，是指市区非农业人口在20万以下的城市。

二、中国市政体制的基本特征

（1）中共市委在市政体制中处于领导核心地位;

（2）全国城市的市政体制具有同一性；

（3）市政法律地位具有非自治性；

（4）工会、共青团、妇联等社会团体在市政体制中发挥着重要作用；

（5）市政职能具有全能性。

三、中国市政体制的改革与发展

（1）改革开放以来中国市政体制的改革历程，分为三个阶段：①起步阶段；②拓展

阶段；③深化阶段；

（2）中国原有市政体制的弊端

①市政职能转型不到位；

②市政机构设置不合理；

③城市行政区划不够优化；

④城市基层管理体制不合理；

⑤配套制度改革不深入。