养老服务业

国外养老服务业发展状况与思考

文/山振兴

最近，利用业余时间，查阅了国外养老服务资料，结合2004年6月参加民政部

赴澳大利亚、新西兰对养老服务设施的考察情况，引发了我许多思考。世界各国（也

包括我国）的老人住在养老院养老的只占很小的比重，绝大多数是居家养老。因此，

安排好居家养老的社会服务，使老年人生活得更为舒心、方便，是政府解决好养老

问题的一项重要任务。

一、各国养老服务情况

各个国家的养老方式具有不同的特征：欧美国家多为独立型,新加坡家庭养老模

式为高福利型，日本家庭养老模式为同居型，澳大利亚、新西兰为政府救济型。

欧美国家养老模式：（1）无论有无配偶，只有老人构成的家庭具有较高的比例。

老年人愿意独立居住，是欧美社会强调个人在尽量少地依赖他人帮助的情况下独立

生存的价值观的体现，独立和自给自足的社会精神渗透在西方文化中，并成为衡量

自身价值和他人价值的准则。老人宁愿独立地在家庭里生活。

（2）欧美老人家庭虽然独立，但老人仍是家庭中的组成部分，通常老人有一名

或数名子女住在附近，保持着所谓“有距离的亲近”。与子女、孙辈可以经常互相

探望和相互照应，保持亲密关系。

（3）欧美发达国家都强调社区支持老人的家庭，即以社区为基础提供养老服务，

特别是上门服务来增强老人在家庭里的生活能力。如美国实施的“社会服务街区补

助计划”，在各州力图帮助和支持老年人在家里有能力独立活动，为老人提供较多

的服务项目，如家政服务、运输、供给膳食等，所有住在家里的老人都能获得这样

的服务。

新加坡养老措施：政府推行的以强制储蓄为原则的中央公积金制度为老年人的

生活提供了一定的经济保障，而其一直提倡和鼓励的家庭养老模式的成功经验更值

得借鉴和学习。

（1）政府的大力宣传，营造了尊老敬老、赡养老人的良好的社会氛围。政府认

为，孝道可以稳固国家。可以使人类社会得以延续。在阐述新加坡21世纪的五大理

想时，吴作栋总理也曾强调指出，稳固的家庭是照顾年长国人的需要，满足年轻人

期望的重要基础，必须不惜任何代价保持三代同堂的家庭结构的稳固。

（2）新加坡于1995年颁布了《赡养父母法》，成为世界上第一个将“赡养父

母”立法的国家。《赡养父母法》规定，如子女未遵守该法，法院将判决对其罚款

一万新加坡元或判处一年有期徒刑。1996年6月，根据该法，新加坡又设立了赡养

父母仲裁法庭，仲裁庭由律师、社会工作者和公民组成。

（3）政府为鼓励儿女与老人同住，还推出一系列津贴计划，为需要赡养老人的

低收入家庭提供养老、医疗方面的津贴。新加坡政府自1993年以来先后出台了4

个“敬老保健金计划”。每次政府拨款5000多万新加坡元，受惠人数达17—18万。

同居型的日本家庭养老模式：

在日本，老人与子女的同居率非常高。并有以下特点：

（1）父母主要与长子家庭同居养老，基本上是三代同堂。日本的父母对长子下

面的孩子是不抱什么希望的，分家出去的孩子也完全认可自己不继承家产的地位。

（2）政府对同居型家庭养老方式采取支持和鼓励的态度。日本政府规定和实行

了一系列有利于推进家庭养老的社会保障措施，包括子女照顾70岁以上收入低的老

人，可以享受减税，可以得到贷款等；卧床老人需要特殊设施，政府予以提供；同

时提倡三代同堂，提倡子女尽量承担抚养老年人的义务。

（3）日本建立了完善的养老护理服务，可以归纳为“在宅服务”和“设施服务”

（即在养老机构接受全方位的服务）。“在宅服务”即经过专门培训的家庭护理员

上门对老人服务，包括身体护理、家务及生活咨询等，定期用车接送老人到养老院

活动或到“日托护理中心”，对其进行各种服务。

澳大利亚、新西兰养老服务：

澳大利亚、新西兰是高福利的国家，对老年人、残疾人、失业者及儿童和大学、

专科学生都设立了不同种类的救济金。其中有养老金、退伍及家属优抚金、残

疾人救济金、特别救济金、失业救济金、分娩津贴、托儿津贴、孩子助养费和学生

教育补贴等。

（1）养老金。根据个人收入和资产情况（澳大利亚法律规定，子女18岁，属

成年人，单独居住），男65岁，女60岁，可以领取全部或部分养老金，最高每人

每周领取170澳元（税后），无房的还领取房屋租赁费。同时还可以得到优惠的医

疗药品和其他卫生保健用品。以及减免交通费、地方税、电费和汽车注册费等。新

西兰国家救济补助办法类似澳大利亚，也设立失业、残病、紧急救助、房屋补贴等。

尤其医疗保健，除挂号费外，其他医疗费用全免。

（2）养老服务机构。澳大利亚72岁以上的老年人需要照顾，有55％的老年人

在社区生活，2．8％的老年人进入护理中心，9．7％的老年人受到轻微照顾。全澳

大利亚有医院、护理中心、退休村、安老院等老年人服务机构4000余个。有些是社

会团体办的。其中65％为非盈利单位，盈余的钱投入为老年人服务。有退休金的老

年人住进退休村，法律规定必须交纳85％退休金，不够的由政府补贴。住进退休村，

享受一切待遇。

（3）服务机构人员配置。澳大利亚养老服务机构中的工作人员，有的是公务员

建制，但大多数是雇员。雇员必须经过培训才能上岗，要有工作证。

（4）重视建设养老设施，加大投入。2003—2004年，澳大利亚政府为养老服

务设施建设达60亿澳元，其中用于为服务机构的老年人支出45亿澳元，用于社区

养老服务（包括买菜、做家务、为老人洗澡、陪老人看电影、做家庭维修等）支出

约15亿澳元。现在，政府对养老设施已经制定了新的建筑标准，不断加大投入。

二、国外发展养老服务业的经验

1、经济发展决定养老事业的发展。美国、日本、新加坡、澳大利亚、新西兰都

是高福利、高税收国家。澳大利亚国土面积为768平方公里，人口不足2000万人，

人均GDP43000美元，美国人均GDP47000美元，新西兰人口400余万人，人均GDP31000

美元。有坚强的经济基础做后盾，养老服务呈现高福利状态。

2、管理机制到位。澳大利亚有健全的法律制度和完善的管理机制保障养老服务

的发展。管理手段科学规范，既有管理机制，又有监督机制。如公积金的积累与使

用，有专门管理部门，由审计部门监督，要定期向国会汇报，保障了基金的正常运

转。养老机构的管理，不论市政府投资兴建，还是企业、社团及私人投资兴建，必

须按照国家规定的标准和要求办，受政府的监督。

3、养老服务社会化。澳大利亚养老服务业稳步、健康的发展，取决于澳大利亚

走社会化养老的路子，充分调动家庭、社会等各方面的积极性，发展养老社会化。

澳大利亚政府尽管不断加大养老费用支出，但每年的支出仅占养老总支出的9．5%，

其余为社会团体支出63．5%，私人支出17%。而且政府提倡在家养老为主，不仅有

利于老人长寿，也减少了政府的费用支出。

三、如何加快我省养老服务体系建设

截至2010年底，我省60岁以上老年人口已达509．32万，占全省总人口的

13．49%，高于全国12%老年人口比例，其中80－89岁的56．72万，90－99岁的3．67

万，百岁老人538名。快速的老龄化、高龄化、空巢化对养老服务产生了巨大需求，

而养老服务供给则远远落后。截至2010年底，全省各类收养性养老机构已达1047

个，涵盖福利院、养护院、敬老院、荣军养老机构、老年公寓等多种类型，养老床

位达91278张，还不能满足养老需求，只有认真做好以下工作，才能使我省养老服

务体系建设得到快速发展。

1、实施好“十二五”养老服务体系建设规划

要按照《陕西省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出的建立健全

社会养老服务体系。推行以家庭养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的

养老模式。实现投资主体多元化、服务对象公众化、运作机制市场化、服务队伍专

业化的格局，加快发展我省社会养老服务体系建设。以居家和社区养老服务为突破

口，大力发展社会养老机构，使我省老年人床位拥有率，从现在的9．16‰提高到

国家提出到“十二五”末达到30‰的目标，让老年人安享晚年生活。

2、用足用好养老服务资金

一是落实优惠政策，推动社会力量积极参与养老服务业。认真落实省政府办公

厅转发省老龄办等部门《关于加快发展养老服务业的意见》（陕政办发〔2009〕110

号），将社会养老服务体系建设纳入本地社会发展和总体建设规划。一是落实社会

融资政策。二是落实税收优惠政策。三是落实土地供应政策。四是落实医疗服务政

策。运用现行的各项优惠政策引导和促进社会力量积极参与养老服务事业。

二是加大公共财政对民办养老机构的资助。按照政府主导、社会参与、公建民

营、民办公助的原则，可在建设期按照建设规模、投资总额、土地租期等指标，一

次性或分期给予建设补贴，又可在运营期，按照床位数、收养人数、入住率等指标，

给予一定的运营补贴，确保各类养老服务机构的正常运行。2011年，计划新建一批

老年公寓。建议省级财政对民办福利机构项目给予一定的资助。

三是下大力推进居家养老服务工作，推进社区养老服务中心建设。居家养老要

以日托照顾和上门服务为主要方式，为居家老人提供生活照料、家政服务、康复护

理、医疗保健等服务。建立县（市、区）、街道（乡镇）、社区（村）三级社区居

家养老服务设施和网络，加强居家养老服务设施的无障碍建设和改造，方便老年人

的日常生活。按照就近就便、小型多样、功能配套的要求，建设和改造一批托老所、

日间照料中心、星光老年之家的社区养老服务设施。目前，我省有城市社区1760

个，预计到2015年将发展到2600个左右，计划从2011—2015年，每年新建520

个社区养老服务中心。

四是加快县级社会福利中心建设。民政部拟定的《“全国县（市、区）社会福

利中心建设计划”实施方案》提出：全国县级以上城市要至少建有一所以养老服务

为主的综合性社会福利机构的要求，“十二五”期间，我省每个县（市、区）都要

有一所社会福利中心。2011年，我省要新建一批县级社会福利中心。每个设区市至

少建一所具有示范作用的综合性的养老机构，能够带动和辐射周边地区。

3、按照“9073”的目标任务不断满足社会养老需求

要按照“9073”的目标保证养老服务工作的全覆盖，即90％的老年人居家养老，

7％的老年人社区养老，3％的老年人机构养老。同时，要不断满足老年人各种服务

需求，建设一批集生活照料、医疗康复、老年大学、文体娱乐、公益活动等多种适

应老年人身心健康的场所，满足老年人的生活需求。

4、积极创新和开展典型示范活动

我省的西安、宝鸡市在养老服务工作中做的比较好，积累了很多经验，要通过

示范化活动，加强各地的经验交流，群策群力，以点带面，逐步建立起与市场经济

相结合的养老服务模式，推动养老服务工作的蓬勃开展。

5、加强养老服务标准化、信息化、专业化建设

各地要建立养老服务标准化体系。制定和完善养老服务质量、服务资质、服务

规范、服务设施、服务安全卫生等标准。制定失能老年人评估标准，为失能老年人

提供相应的服务有标准依据。健全完善养老服务机构内部管理制度。同时，要依托

现代技术手段，建立统一的养老服务信息系统，掌握养老服务的基本底数和发展动

态，为政府采集行业信息、公众接受养老服务、行业规范化发展提供信息支持。要

不断加强专业化建设，省、市、县都要加强和建立养老机构院长岗前培训和养老护

理员持证上岗制度，培养和引进中高级专业人才。大力开展养老服务志愿服务活动，

逐步实现志愿活动的制度化、规范化、常态化。