新型城镇化建设

全国新型城镇化十大范例

以人为本、绿色低碳凡河新城引领未来城市发展方向

凡河新城推进新型城镇化，是新一届中央领导集体提出的重要发

展战略，是铁岭未来发展的最大潜力和机遇。近年来，铁岭市委、市

政府以凡河新城建设为突破口，不断加快新型城镇化步伐，在建设理

念、体制机制等方面进行了积极探索，尤其是创造性地开展了单户城

镇化，走出了一条以人为本、绿色低碳、三位一体、良性循环的新型

城镇化之路。

一、背景与起因

第一，规划建设凡河新城，是贯彻落实辽宁省委省政府重要指示

精神、做大做强铁岭中心城区的需要。2005年初，时任辽宁省委书

记李克强到铁岭调研时指出，铁岭30万人口的城市太小了，要向大

城市发展，建设自己的区域性中心城市，推动以城带乡。按照区域经

济和城市发展规律，一个地区中心城市的人口和经济总量应该占全地

区的30%左右，打造成区域经济增长极，才能起到辐射和带动作用。

而当时，铁岭中心城区的人口和经济总量均只占全市的10%左右，对

区域经济的辐射拉动作用不强。在城市总体规划修编过程中，铁岭市

委、市政府多次组织国内外知名规划专家，对城市规划、空间布局以

及产业发展进行了广泛调研、充分论证，提出通过建设凡河新城来做

大做强中心城区。规划建设凡河新城，正是贯彻落实省委、省政府重

要指示精神、做大做强铁岭中心城区的具体举措。第二，规划建设凡

河新城，是主动融入沈阳经济区、实现沈铁同城化发展的需要。铁岭

南部地区与东北中心城市沈阳毗邻，可以充分接受沈阳的辐射。尤其

是沈阳经济区上升为国家战略，铁岭作为沈阳经济区八个成员市之

一，规划建设凡河新城，城市向南发展、向沈阳靠拢，是实施沈阳经

济区战略的必然要求，也是加快沈铁一体化、实现沈铁同城化的必然

选择。第三，规划建设凡河新城，是加快推进城镇化进程、让更多农

民过上城里人生活的需要。城镇化是一个地区经济社会发展的巨大引

擎，将更多的农民转化为市民，是提高人民群众生活水平和质量的根

本性措施。2005年，铁岭的城镇化率只有30%左右，是制约全市经

济社会发展的主要矛盾之一。市区东部受山地限制，加之高速公路、

输油管线分割零乱，发展空间十分有限。西部由于靠近辽河，地势低

洼，城市防洪、排污问题很难解决。北部受交通干线、河流和城市防

洪的制约，发展空间非常狭窄。如果按照传统“摊大饼”式的发展思

路，势必重蹈交叉污染、交通拥堵等弊端。我们秉承组团式的先进发

展理念，规划建设凡河新城，为城市发展提供了广阔空间。实践证明，

正是由于规划建设了凡河新城，极大地推进了全市的城镇化进程，预

计到今年年底，全市城镇化率可提高到52%。第四，规划建设凡河新

城，是为沈铁工业走廊提供城市支撑、实现产城互动的需要。2003年

开始，我市顺应沈阳经济区一体化的趋势，主动承接沈阳等大城市的

产业转移，沿京哈高速公路、102国道等交通大动脉，规划建设了南

起沈阳与铁岭交界、北到吉林省界、总面积3313平方公里的沈铁工

业走廊。目前，沈铁工业走廊规模以上工业企业已发展到837家，产

业工人发展到15.1万人，成为铁岭最大、最靓的一张经济名片，被

写入辽宁省第十次党代会报告。沈铁工业走廊特别是铁岭南部先导区

的快速崛起，迫切需要有一个新的城市作为支撑，以实现产城互动、

一体发展。规划建设的凡河新城，正处在沈铁工业走廊先导区核心地

带，区域位臵适中，能够为沈铁工业走廊先导区发展提供城市支撑与

配套，有利于产业与城市互动发展。第五，凡河新城选址在凡河镇，

具有优越的区位和生态优势，有利于打造特色城市。一是交通便捷。

京哈铁路、哈大高速公路、102国道、哈大高速铁路和沈环高速公路

纵贯境内。同时，与老城区距离适中，有利于组团式发展。二是环境

优美。北有莲花湖湿地，东有蟠龙山森林公园，辽河从西侧环绕，凡

河从镇区穿过，山水特色突出，生态环境优良。三是水资源丰富。上

游有榛子岭水库，下游是辽河，无论是地表水还是地下水都十分丰富，

有利于打造“中国北方水城”。

二、做法与经过

2006年初，铁岭市在“十一五”规划时，提出了建设凡河新城

的构想。2007年1月16日，铁岭市第五届人民代表大会第四次会

议，审议通过了凡河新城总体规划，使凡河新城规划建设上升为全市

人民的共同意志。凡河新城总体规划由同济大学规划院、复旦大学共

同编制完成；控制性详细规划由中国城市规划设计研究院编制完成；

景观规划由清华大学规划院完成；城市设计由美国RRM建筑事务所

等4家著名规划设计机构完成。2007年1月，辽宁省政府正式批

准了包括凡河新城在内的《铁岭市城市总体规划》，从此拉开了凡河

新城建设的序幕。主要在以下6个方面进行了大胆探索和尝试：

第一，创造性地开展了单户城镇化。所谓单户城镇化，就是鼓励

有条件、有能力的农户以户为单位，在完全自愿的前提下，保留原有

耕地承包经营权，用农村住宅和宅基地臵换凡河新城的楼房，同时，

通过就业、社保、教育、医疗等制度创新和公共服务平台建设，促进

基本公共服务均等化，使进城农民真正过上和城里人一样的生活，让

他们进得来、住得下、留得住、生活得更好，避免农民“被上楼”。

做到“五个相结合”：1、政府引导和群众自愿相结合，制定好规划、

政策和标准，在尊重客观规律的前提下，坚持以人为本，立足于百姓

得实惠，充分让利于民，使农民真正变为市民。2、产城一体、城乡

一体、建管一体相结合，实现统筹规划、协调推进。3、城镇化和农

业现代化相结合，通过农民专业合作社的组织方式，加快土地流转，

转变农业发展方式，进城的农民不再从事农业生产，留下来的农民实

行规模化、集约化经营，提高农业现代化水平。4、单户城镇化和整

村、整屯城镇化相结合，按照单户为主、整村优先的原则，强化制度

设计，制定具体的工作方案和优惠政策。5、期房和现房安臵相结合，

通过政府主导，市场化运作的方式，启动期房建设，同时组织现有房

源，为农民提供更大的选择空间。2013年9月25日，在铁岭县3

个乡镇率先启动了单户城镇化试点工作，得到了广大农民的真心欢

迎。10月14日，市委、市政府决定在铁岭县全域14个乡镇范围

内启动单户城镇化试点工作。目前，已经有6257户农户报名，1588

户签订了单户城镇化确认书，721户在凡河新城选择了现房。预计到

年底，将有近万户农户签约。单户城镇化为全省乃至全国推进新型城

镇化探索出了一条新路，它改变了以往同步城镇化的传统思路，是邓

小平“让一部分人先富起来”思想在城镇化领域的生动实践。

第二，创新进城农民保障机制。一是通过采取土地入股的模式，

将凡河新城9250户、2.5万名原住民变为市民，并成为股民，平均

每户每年分红11880元，每年共分红1.1亿元。随着土地增值，将

会享受更多的分红。这些为进城农民提供了稳定的生活来源。二是为

每户进城农民至少提供一个就业岗位，并实施免费培训，为农民增加

收入创造了条件。目前，已有16500名被征地农民实现了稳定就业。

三是将凡河新城规划区内的被征地农民，全部纳入社会保障体系，参

加新型农村养老保险，充分尊重农民意愿，可选择享受双倍新农保待

遇，到60岁以后，每月可领取110元养老金，也可选择趸保形式，

男满60岁、女满55岁后，每月可领取420元养老金。目前，参

保总人数已达20500人，每年政府支出养老金总额达1459万元。

四是对就地回迁的农民，实行物业费终身全免，取暖费只缴纳三分之

一，减轻了进城农民的生活压力，解决了他们的后顾之忧。五是在全

省率先实施了居住证制度，只要农村居民到城里居住，就给办理居住

证，即可享受与市民同等的13大类、24项基本公共服务。今年，

全市共有20万人办理了居住证，其中凡河新城新增2055人。

第三，创新建设理念。一是绿色、低碳、集约、智能的理念。城

市绿地率达到38%，绿化覆盖率达到45%，人均公共绿地面积15平

方米，均超过了国家园林城市的标准。空气相对湿度达到40%，比一

般城市高出15%左右，负氧离子含量均值达到每立方厘米7000颗以

上，接近森林与海洋水平，是名副其实的中国北方水城。政府投资的

公益性建筑、大型住宅小区，逐步推行绿色标准。购臵了50辆燃汽

公交车，各住宅小区之间全部通上了电瓶车，建立了自行车慢行系统，

全力打造低碳城市。推行了市民“一卡通”，拥有超市消费、门禁、

食堂就餐、公交车乘坐等功能，2010年6月，荣获国家金卡工程优

秀成果“金蚂蚁奖”，向数字城市、智能城市迈出了重要一步。二是

组团式发展的理念。彻底摒弃了传统的“摊大饼”式的发展模式，依

托交通优势和产业优势，构建了沿线组团、错位发展的城市空间格局，

拉开了城市发展框架。三是亲水、人与自然和谐共生的理念。水面面

积占城区总面积的17%，凡河、天水河、如意湖、莲花湖交相辉映，

蟠龙山、凤冠山彰显气象，形成了河、湖、山、城和谐统一的城市景

观。尤其是投资3.4亿元，分三期实施了莲花湖湿地恢复工程，共

恢复湿地1041公顷，蓄水量达到1550万立方米，237种植物、810

种荷花在这里茁壮成长，123种鸟类在这里繁衍生息。城市污水处理

厂的中水流经潜流湿地和表流湿地，通过植物吸收、微生物降解等方

式，将COD含量从每升70毫克降到不足30毫克，实现了对辽河

的零排放。莲花湖湿地恢复工程填补了我国大型自然公园建设中，以

温带洪泛沼泽地为主题的生态型湿地空白，被誉为“中国生态第一

城”、“建在湿地上的城市”。

第四，创新管理运营机制。一是成立了新城区建设管理管委会，

全面承担建设和管理任务，所需人员全部从市直和铁岭县相关部门抽

调，人事和工资关系不变，降低了行政成本，实现了一站式办公、一

条龙审批，极大地提高了办事效率。二是对市政基础设施、园林绿化、

环卫保洁、湿地管护等工作，通过政府购买公共服务的方式，实行市

场化运作，不再设立专门的机构和编制，政府不再拿钱养人，改变了

原有体制的弊端，减轻了财政负担，同时也为新城居民提供了就业岗

位。三是融资创新。走出了政府资本与社会资本、政府资源与市场资

源有机结合的新路子，搭建了企业债券发行等5个融资平台，改写

了以往城市建设与管理单一靠政府投入的历史。尤其是作为凡河新城

的土地一级运营商，铁岭财京投资有限公司于2012年1月在深交

所成功上市，成为国内第一家上市的土地一级开发和城市综合运营公

司，为凡河新城可持续发展提供了源源不断的保障。第五，创新城建

模式。一是对城市下水实行雨污分流，对中水实现了循环利用，成为

全国第一个对城市污水实现100%处理、100%达标排放的城市。二是

将供电、供热、供水、通信等管网和线路全部埋到地下，使凡河新城

成为没有电线杆、没有电线网的城市。三是实施热电联产集中供热，

使凡河新城成为没有烟囱的城市。第六，创新产业定位。在凡河新城

规划建设中，以打造无污染的城市为目标，着力打造“一个中心、三

大基地”，即旅游休闲度假中心、现代物流基地、职业教育基地和北

方金融后台服务基地，没有一家工业企业，为凡河新城提供了新型产

业支撑。凡河新城现代服务业基地被列入辽宁省十大服务业产业基地

之一，东北物流产业集聚区被评为省级服务业集聚区。尤其是今年实

施了“万亩花海”工程，举办了中国铁岭首届荷花文化旅游节，吸引

了140余万游客参观旅游，最多一天接待游客7万人次，成为铁岭

旅游的一张名片。

三、成效与反响

七年来，经过全市上下的共同努力，凡河新城建设取得了令人瞩

目的成就，创造了城市建设的奇迹，改写了城市发展的历史，成为新

型城镇化、城乡一体化和生态文明建设的重要标志，为铁岭未来发展

提供了强劲支撑。目前，累计完成投资270亿元，22平方公里区域

基础设施已经建成，各类房屋建筑面积达到763万平方米，建成区

面积10平方公里，入住人口10.6万人。2006年9月，时任辽宁

省委书记李克强在听取铁岭市委、市政府关于凡河新城规划和建设情

况的汇报后，称赞“凡河新城规划建设概念好、有创意、有特色，符

合未来城市发展方向”。辽宁省委书记王珉对凡河新城建设给予高度

评价，认为凡河新城建设非常令人震惊，就像江南水乡，水质比江南

还好，特别是莲花湖非常漂亮，为老百姓提供了非常好的生活、休闲

环境。辽宁省省长陈政高将凡河新城誉为全省新城建设的典范，并向

全省推广了经验。凡河新城建设在全国乃至全世界也引起了强烈反

响，每年接待全国各地参观考察团组大约400个左右，凡是到过凡

河新城的人，无不感到震撼，无不发自内心地赞叹。2009年6月，

莲花湖国家城市湿地公园荣获第七届意大利托萨罗伦佐国际风景园

林地域改造景观设计奖。2009年7月，荣获联合国人居署颁发的人

居环境优秀范例奖。2010年2月，联合国人居署、国家住建部授予

莲花湖湿地生态恢复工程中国人居环境范例奖。2010年5月，凡河

新城以人与鸟类和谐共生、建在湿地上的城市等鲜明特色，成为唯一

入选上海世博会主题馆的中国城市。2010年11月，联合国人居署

授予莲花湖湿地生态恢复工程迪拜国际改善居住环境优秀范例奖。

2010年11月，莲花湖湿地被评为全国唯一生物多样性恢复实验基

地。2010年11月，国家环保部授予凡河新城国家生态环境保护示

范基地称号。2011年1月，莲花湖湿地公园荣获第八届国际风景园

林师联合会亚太地区风景园林设计奖。2013年10月，铁岭在众多竞

争城市中脱颖而出，被评为全国节能减排财政政策综合示范市。

四、探讨与评论

通过凡河新城建设，极大地促进了经济社会发展和财政实力的增

强，尤其是吸引了香港新昌营造集团、华南城集团、台湾有巢氏、亚

泰集团、庞大集团等一批世界500强、中国500强民营企业，纷纷

来新城投资兴业，为铁岭经济社会发展注入了强大生机，凡河新城已

经成为铁岭对外开放的一张靓丽名片。七年来的实践，充分证明了新

型城镇化是未来发展的重要引擎，是扩大内需的最大潜力所在。总结

七年来的工作，主要有以下6点体会：第一，单户城镇化是推进新

型城镇化的重要创举。具体问题具体分析，是用唯物辩证法指导工作

的重要方法，单户城镇化是这一方法的成功实践，对推进中国城镇化

进程具有里程碑意义。第二，以人为本的城镇化是推进新型城镇化的

核心。在推进以凡河新城为重点的新型城镇化过程中，我们切实增强

城市产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚等功能，尤其是充分

征求百姓意见，尊重百姓意愿，使百姓成为新型城镇化的决策者、参

与者、受益者，得到了人民群众的广泛支持，为新型城镇化的顺利推

进奠定了坚实基础。第三，产业发展是推进新型城镇化的重要支撑。

实践证明，产业发展是城市规划建设的前提，城市发展是产业发展的

重要支撑，只有产城良性互动，才能避免城市空心化。第四，体制机

制创新是推进新型城镇化的动力源泉。只有在资本运营、建设和管理

体制、户籍制度、土地使用制度等方面大胆探索和创新，才能有效破

解制约城镇化的土地、资金等瓶颈。第五，绿色低碳集约智能是新型

城镇化的发展方向。山、水等自然资源是城市的宝贵财富，与城市建

设并不矛盾。以先进理念引领城市建设与发展，不但不会带来生态成

本的透支，而且可以恢复生态、保护生态、发展生态。第六，统筹城

乡发展是推进新型城镇化的必然要求。我国已经进入了以城带乡、以

工促农新的发展阶段，推进新型城镇化，必须兼顾广大农民的利益。

要通过制度安排和具体举措，统筹城乡发展，实现良性互动。

创新体制机制城乡融合发展

——甘肃省金昌市推进新型城镇化案例

“园区带动、城乡融合”的小城镇发展模式——永昌县河西堡镇

街景甘肃省金昌市地处西北内陆、河西走廊东段，是我国最大的镍钴

生产基地和铂族金属提炼中心，也是甘肃省重要的粮食生产基地。近

年来，金昌市充分发挥工业和城市的辐射带动作用，加快推进新型城

镇化建设步伐，取得了显著成效，被甘肃省列为全省统筹城乡一体化

发展试点市和统筹城乡综合配套改革示范区。2009年、2013年，甘

肃省统筹城乡发展现场会两次在该市召开。

一、科学规划，拓展城乡一体化发展空间

坚持把城乡一体化发展规划作为推进新型城镇化的前提，着眼于

全局、着眼于长远、着眼于实践，高起点、高水平地制定实施规划，

并随着经济社会的发展变化完善规划，不断提高规划的科学性、前瞻

性、系统性。按照工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经

营集中的原则，先后编制完成城乡总体规划、城乡一体化发展规划、

农业与农村区域发展规划，分类编制了特色产业发展、城乡基础设施

建设、公共服务配套、生态环境保护等专项规划。编制完成所有行政

村村庄和小康建设规划，实现了市、县（区）、乡镇、村（社区）和

农民集中居住区和小康建设规划全覆盖。

二、整合资源，探索城乡融合发展新模式

坚持“因地制宜、分类指导、富民惠民、融合发展”的原则，根

据农村实际分别选择工作着力点和突破口，探索创新行之有效的建设

与发展模式。一是“以地换房产、以地建保障”的城中村改造模式。

按照“政府引导、群众自愿、政策普惠、和谐共享”的要求，整体推

进“城中村”改造，让农民直接融入城市、变成市民。比如，在西坡

村和高岸子村整体改造中，对列入改造范围的农户，按户籍人口以成

本价集资住宅楼和沿街商铺，政府奖励一定面积的生产用房或住房装

修资金，配套公共服务设施，既改善了农民居住条件，也使农民经济

有来源、就业有出路、生活有保障。二是“集中新建、进滩增地”的

近郊村建设模式。按照“统一规划、整体推进、土地集约、相对集中”

的要求，对地处城区近郊、土地相对紧缺的村，打破村组界限，无偿

划拨国有荒滩，集中建设新农宅。比如，中牌村和西湾村离市区较近，

在国有荒滩上集中建设了新农宅，实行基础设施、社会保障、公共服

务、社会管理一体化，变荒滩地为集中住宅区、变旧宅基地为耕地。

三是“就地改造、综合整治”的远郊村建设模式。按照“散居户向大

村集中、小村向中心村集中”的要求，对地处远郊、人口相对集中的

村庄，采用组团模式统一建设中心村，政府投资配套建设休闲广场、

小游园、道路硬化、安全饮水等工程，远郊村公共基础设施不断完善。

目前，全市建成农民集中居住示范点56个，新建高标准农宅2.3万

套，65%的农户住上了新农宅，所有行政村都通了油路和公交车，自

来水入户率达到92.8%。四是“园区带动、城乡融合”的小城镇发展

模式。按照“三个集中”（工业向园区集中、农民向城镇集中、土地

向适度规模经营集中）的要求，依托工业园区和乡镇所在地的基础条

件，加快小城镇道路、供排水、供暖、垃圾处理等基础设施优化升级，

集中开发住宅小区和安臵小区，全面提升小城镇容纳人口、吸纳就业

和承接产业的功能，为进入城镇农民提供就业创业、安居乐业保障。

比如，河西堡镇依托化工循环经济产业园的优势，积极引导农民向城

镇有序转移，全镇农村劳动力中三分之一的进入工业园区转岗就业，

三分之一的进入城镇从事第三产业，三分之一的从事现代农业生产，

促进了城乡产业合理布局和互动发展。

三、深化改革，健全城乡一体化保障机制

围绕推进“六项改革”、建立“九项机制”，先后制定和完善了30

多项改革政策，推动公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、社

会保障向农村覆盖、公共服务向农村侧重，从政策框架上构建有利于

城乡融合发展的制度和机制平台。一是推进城乡一体的户籍制度改

革，建立了一元化户籍管理制度，跟进出台了与户籍制度相衔接的教

育、卫生、就业、社会保障、优抚安臵、社会救助等配套政策，农户

在继续享受强农惠农政策的同时，与城市居民同等享受“一元化”公

共服务，政策叠加效应有力地促进了农村转移人口市民化。2012年，

全市城镇化率达到64.13%，比2008年提高6.5个百分点。二是推

进城乡一体的劳动就业和社保制度改革，建立了城乡一体的人力资源

市场和居民医保、养老保险、社会救助制度，实现了城乡就业扶持、

就业培训和劳动用工的统一管理，除低保外的城乡社保标准全部统

一。从今年开始，实施城乡低保并轨计划，力争用三年时间全面实现

城乡社保并轨目标。三是推进城乡一体的土地制度改革，鼓励农户以

土地承包经营权入股、出租、转让等多种形式流转土地，加快土地确

权登记发证工作，完善征地补偿机制，推动农村集体土地资本化。目

前，全市土地流转面积达到22.13万亩，土地流转率达到33.6%。

四是推进城乡一体的社会管理体制改革，把城市社区管理服务模式嫁

接到农村，全市所有行政村都成立农村社区，建立党支部为领导核心、

社工委服务村民、村委会发展经济的农村社区“三委一会”管理新模

式，并结合“双联”行动成立驻村联合党支部。建立村干部“万元年

薪”计划和报酬稳定增长机制、农村公益设施管理机制，经费纳入县

区财政预算，切实增强了基层组织社会管理和服务能力。五是推进城

乡一体的公共财政体制改革，逐年加大公共财政覆盖农村的范围，市、

县（区）本级财政新增财力的60%以上全部投向“三农”，形成了财

政支农资金稳定增长机制。2009—2012年，全市各级财政累计投入

涉农资金近24亿元，年均递增13.3%。六是推进城乡一体的规划管

理体制改革，按照“规划权上收、管理权下放”的原则，加强市级规

划行政部门对县区规划的指导、监督和检查工作，逐步形成“覆盖城

乡、集中统一”的城乡规划管理制度。

四、培育主体，切实转变农业生产经营方式

大力培育和鼓励发展专业大户、家庭农场和农民专业合作社等新

型经营主体，加快发展现代农业，着力推进农业生产经营体制机制创

新。一是推行股份合作试点。以新华村和营盘村为试点，采取“以互

换促流转、以入股促集约、以产业促分工、以租赁促分流”的办法，

通过集中建设日光温室区、暖棚养殖区、节水示范区、资产出租区和

城镇住宅楼生活用房等“四区一房”，大胆探索和创新土地流转集约

经营，吸纳农户土地入股，形成了特征鲜明的“3331”模式（30%的

农民进城务工从事二三产业、30%的农民经营日光温室和塑料大棚、

30%的农民经营暖棚圈舍进行舍饲养殖、10%的农民经营高标准节水农

田），实现了以家庭为单位的小生产向以公司为主体的适度规模经营

的有效转变，拓展了农民增收空间，促进了农民二次产业分工。在探

索和推广“3331”模式的基础上，采取“农户土地集体出租、政府投

资集中建设、农民专业合作社统一管理、农户自愿承包经营”的方式，

实行资产所有权归惠农投资公司、管理服务权归农民专业合作社、承

包经营权归入社农户的“三权分立”经营机制，促进了土地流转，实

现了高效集约发展。二是培育发展专业大户、家庭农场。采取奖励补

助等多种方式，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场流转，扶

持发展多种形式的适度规模经营。如永昌县东寨镇上四坝村农民宋廷

新，流转承包3000亩土地，建成了以种植苜蓿为主、洋芋为辅的家

庭农场，成为当地有名的种植大户。目前全市流转的土地大部分集中

在这些新型职业农民手中。三是发挥专业合作社和龙头企业带动作

用。鼓励和扶持发展多元化、多类型的专业合作社，大力培育农业产

业化龙头企业。如七坝村采取“支部＋合作社＋市场”模式，建立海

量辣椒专业合作社，流转土地3500亩，以每亩600元股金入股的

方式，建设日光温室、集约化育苗基地，带动当地农户发展辣椒种植。

甘肃中天生物科技集团公司采取“公司＋农户＋市场”模式，建成万

只良种肉羊、肉牛繁育场、有机肥处理场，公司为入驻养殖小区的农

户统一供种、统一销售，带动周边农户发展规模养殖，效益十分明显。

目前，全市共培育发展农村专业合作经济组织298个，市级以上龙

头企业48家。

五、破解了城乡融合发展的几个难题

一是破解了农民进城后的生活保障难题。通过户籍制度一元化改

革，建立健全城乡一体的社会保障机制，降低了农民进城落户的门槛，

破除了依附于户籍制度上的教育、卫生、社会保障等城乡不平等的体

制机制，实现了城乡基本公共服务一体化，使进城农民享有和城市居

民一样的待遇和保障。二是破解了农民脱离土地后的出路难题。现代

农业园区的快速发展，高标准日光温室区、高标准暖棚养殖区、高标

准节水农田示范区、城市生活用房和城区廉租房的建设，为广大脱离

土地的农民搭建了更为广阔的创业平台，并提供了一定的发展基础，

使他们能够根据自己的发展意愿迅速完成二次就业，解决了农民失地

的忧虑，避免了农民因脱离土地而产生的新的社会矛盾。三是破解了

农民持续增收致富的难题。积极推行股份合作试点，大力培育发展专

业大户、家庭农场，充分发挥专业合作社和龙头企业的带动作用，盘

活了农民的经营性资产，拓宽了农民增收的渠道，农民的增收由单一

的土地受益拓宽到工资性、资产性、政策性等多方面受益，切实加快

了农民增收致富的步伐。2012年，农村居民人均纯收入达到7885

元，比上年增长17.5%，贫困村面貌明显改变，贫困户收入水平明显

提高。四是破解了城乡融合发展动力不足的难题。为了切实增强统筹

城乡发展的动力和活力，金昌市创新农村社会管理，健全基层组织建

设的体制机制，建立村干部报酬稳定增长机制，实现了“岗位职业化、

报酬工薪化、待遇保障化”的目标。深化“联村联户、为民富民”行

动，建立完善以市级领导联系乡镇、县级单位联系村社、干部职工联

系贫困户为主要形式的三级联动长效机制，市财政设立“双联”专项

资金，每年安排1000万元支持强村富民项目建设，所有乡镇和行政

村分别建立“双联”帮扶基金和救助基金，切实解决了农民发展融资

难的问题。探索推行农村“网格化管理、组团式服务”，增强了基层

组织的工作活力。

打造深圳国际低碳城探路新型城镇化

——以深圳市龙岗区坪地街道为例

深圳国际低碳城新貌坪地街道位于深圳市边界区域，与东莞、惠

州两市接壤，常住人口不足10万。就是这样一个不起眼的小城镇，

却在2009年就引起国内外专家的关注，并在2012年5月成为中

欧城镇化合作的旗舰项目，肩负起打造国家低碳发展试验区的使命。

近年来，坪地街道致力于打造深圳国际低碳城，开启了“集约、智能、

绿色、低碳”的新型城镇化的探索。

一、背景情况

目前，全球各地的城市容纳了世界总人口的一半以上，所排放的

温室气体占到总量的75%。城市对资源的需求和碳覆盖领域的扩张都

远远超出其所能承载的界限，严重影响了它的继续发展及其在当地和

全球环境、经济中的作用。然而，尽管高密度的城市环境和高频率的

各色活动使城市对资源有巨大的需求，它们仍承担着发展低碳经济的

重任。人口的密集，居民的聚居，各种商业和产业活动，使之比低密

度地区更能有效地控制人均资源占有量以及能耗。因此，在政策制定、

落实方面，有着强大区域性权力的大城市，其政治和制度的架构使之

在发展低碳经济方面有着更大的优势，这也是发展低碳城市的意义所

在。党的十八大报告提出了“新型工业化、信息化、城镇化、农业现

代化”，同时指出“城镇化蕴含着最大的内需潜力，是现代化建设的

载体”。中国的城镇化是大势所趋，在应对能源和环境问题上，中国

不可能人为地减缓城镇化进程，但是，可以把城镇化进程作为节能减

排的机会。在不同经济增长方式和能源环境政策下，能源消费显然会

具有不同的特征。通过制定和执行积极的能源政策，可以使城镇化进

程中的能源效率提高，能源结构更为清洁，城镇产业结构更为科学合

理。新型城镇的大量涌现，为大力推广低碳城市的发展提供了更大的

契机。去年以来，中国各地纷纷积极探索新型城镇化道路，“低碳”

被广泛提及。据不完全统计，当前中国提出以生态城市和低碳城市为

发展目标的地级城市已达259个，占相关城市数量90％以上。中新

天津生态城、苏州西部生态城、唐山曹妃甸国际生态城便是其中的代

表城市，为打造低碳城市做了有益探索，也取得了阶段性的成果。“我

国要以全球7％的耕地、7％的淡水、4％的石油来推动全球21％人

口的城市化，低碳生态城（镇）是我国城镇化的必然选择。”中国住

房和城乡建设部副部长仇保兴说。仇保兴还表示，中国的城市化不能

走英美的高消费发展模式的老路子，应对气候变化，城市毫无疑问是

主战场，而建设低碳生态城就是主要手段。

二、高起点定位与高标准规划

坪地街道2012年地区生产总值54亿元，五金加工、电子制造

和家俱制造业为该街道三大主要产业，产业低端、布局散乱、能源消

耗大，属于深圳的后发展地区。但该街道区位优势明显，位于深圳的

东北门户地区、深莞惠三市交界中心区；生态优良，区域内山林、园

林和水域分布丰富；土地储备优势，土地大都成片分布且整备成本相

对较低。综合来讲，该区域具有“三高一低“的特点，即区位比较优

势高、生态环境质量高、碳排放强度高、经济发展水平低。因此，2009

年以来该街道就提出进行区域合作的规划设想，此后不断引起国家部

委、省、市领导和国内外专家学者的关注，从坪清新示范区到中荷生

态知识城、中欧低碳城，最终在2011年底被国家发改委定为国际低

碳城。2012年5月3日，深圳市许勤市长在比利时布鲁塞尔举行

的中欧城镇化伙伴关系高层会议上，提出与欧盟合作规划建设深圳国

际低碳城，打造中欧可持续城镇化合作旗舰项目。经过争取，国际低

碳城也成为财政部、国家发展改革委节能减排财政综合奖励项目。深

圳市决心充分引入国际低碳技术，将坪地街道打造成为绿色低碳发展

的典范，对国家新型城镇化乃至中欧城镇化合作进行一次重要探索，

努力把低碳城建设成为承载“生态中国梦”的试验田、体现深圳质量

的新标杆。为此，该片区迅速启动了高起点、高标准规划。着眼长远、

立足高端，以“中国第一、世界一流”为目标，开展国际低碳城空间

规划、产业规划和营城计划，努力将低碳城建设成为国家低碳发展试

验区，打造深圳城市发展的样板和典范。规划范围以龙岗区坪地街道

53平方公里(可建设面积约为25平方公里)区域为第一期规划面

积，启动区为1平方公里，拓展区为5平方公里，致力于将该街

道打造成为气候友好城市的先行区、低碳产业发展的集聚区、低碳生

活模式引领区、国际低碳合作示范区。坚持“政府引导，市场运作”、

“产城融合，低碳发展”、“整体规划，分步实施”、“高端聚集，国际

合作”、“以人为本，宜居宜业”的开发原则，重点发展绿色复合能源

产业、资源循环利用产业、生命健康产业、环保新材料产业、高端低

碳装备制造业、绿色创意设计产业、新兴低碳服务业、绿色都市农业、

生态文化旅游产业、智慧低碳信息产业等新兴低碳产业。规划在该区

域打造低碳智慧城市系统，充分利用物联网、互联网、云计算、智能

分析等现代信息通信手段，对城市活动进行智慧感知、分析集成和应

对，构建高效的城市运营管理环境，建立由新技术支持的涵盖市民、

企业和政府的新城市生态系统，加强智慧城市基础建设，构建多领域

“智慧碳云”体系，打造“智慧交通”管理系统，建设“智慧民生”

服务平台。到2015年，启动区建设取得阶段性进展，城市基础设施

项目相继建成，重点产业稳步推进，体制机制基本确立，低碳生活方

式初步形成，低碳创新能力和综合竞争力显著增强，低碳发展的质量

效益明显提高。

三、高水平开展核心启动区建设

2012年8月21日，低碳城核心区项目在龙岗区坪地街道高桥

工业园正式启动，标志着国际低碳城开发建设进入全面提速、全面推

进的实质性实施阶段。国际低碳城启动区首批项目涉及低碳产业、低

碳社区改造、绿色建筑、生态和基础设施建设等领域。为了办好首届

国际低碳城论坛，坪地街道低碳城启动区建设开展了国际低碳城会展

中心、园区再生示范项目、客家围屋低碳社区改造、丁山河改造及景

观提升、低碳城启动区市政工程等项目建设。（一）国际低碳城会展

中心。国际低碳城会展中心建筑群由低碳技术展示交易馆、低碳国际

会议馆、低碳城展示馆组成，集展示、研究、中试、营销于一体，是

包含十大技术系统、97项低碳技术的低碳绿色集成示范项目，有效

实现节地、节能、节水、节材四大目标。建设完成后，将实现60%减

排效率，年减排二氧化碳7320吨，达到碳减排国际先进水平。（二）

园区再生示范项目。启动了区内的现有厂房进行整体再生绿色低碳改

造，即“园区再生”计划。通过绿色建筑改造，引入餐饮、文娱、旅

游、创意工坊、SOHO办公等产业功能，打造成为具有文化魅力的创

意社区，成为低碳城的亮点，可实现55%的减排效率，年减排二氧化

碳约4.14万吨，可达到碳减排国际先进水平。（三）客家围屋低碳

社区改造。客家围屋低碳社区改造工程充分利用现有客家围屋的珍贵

历史文化资源，挖掘其文化价值，改变传统大拆大建的旧有城市发展

模式，将片区内村落发展成为高品质生活服务功能区，在提升改善原

住民生活环境品质的同时，引入餐饮、文娱、旅游、创意工坊、SOHO

办公等产业功能，完善启动区功能混合配臵，示范和谐城市发展新模

式，可实现60%的减排效率，年减排二氧化碳约2440吨，可达到碳

减排国际先进水平。（四）丁山河污水处理站及人工湿地。项目估算

总投资1.2亿元，污水处理站常规日处理量约2.5万m3,湿地面积

约2.9公顷。该项目主要是对丁山河上游惠州河段的混流污水进行

有效收集及处理，实现场馆周边河道“水清、岸绿、生态”的效果。

（五）丁山河治理及会展中心周边人工湖。项目估算总投资1.3亿

元，河道总长约4公里，人工湖面积1.1万m2。在水环境和水安

全设计基础上，结合生态保护、城市设计和景观设计，建设基于生物

多样性保护的生态景观通廊，并将水处理设施和景观设施进行融合设

计，提升两岸的整体环境品质。本项目完工后，可净化空气，吸收二

氧化碳，根据碳补偿原则计算，一棵树30年吸收二氧化碳111千

克。

四、成功举办首届国际低碳城论坛

作为中国首个“全国低碳日”活动的重要组成部分，由国家发改

委、住房和城乡建设部及深圳市政府联合举办，主题为“低碳发展-

探索新型城镇化之路”的首届深圳国际低碳城论坛于2013年6月

17日-18日在坪地街道成功举办，取得了丰硕成果。（一）打造国际

低碳合作高端品牌。来自美国、英国、法国、荷兰、新西兰等国家和

地区的1400多位嘉宾就低碳话题展开了热烈讨论，充分交流低碳城

市规划建设、绿色建筑、低碳交通、低碳产业等方面的经验、做法。

举办了世界低碳城市联盟论坛、低碳城市规划论坛、创意大赛、国际

合作协议及重大项目签约等一系列活动，交流了世界低碳城市发展理

论与实践的最新进展。50多家海内外媒体报道了论坛盛况，引起社

会公众广泛共鸣，再次向世界展示了深圳在城镇规划、绿色建筑、基

础设施、绿色交通与新能源汽车、新能源的推广、节能环保产业的培

育、碳排放权交易等诸多方面取得的新成效。（二）举行首届国际低

碳城创意大赛。首届国际低碳城创意大赛主题为“生长中的低碳城市

—低碳城的萌芽”，分公众赛和专业赛，公众赛面向社会大众，有“我

的低碳生活”、“我的低碳发明”二个赛题，旨在引导全社会创新氛围，

聚集全民智慧，征集各种低碳发明创造。专业赛面向国内外规划、建

筑设计、环境设计等企业、个人，针对如何适当地解决城市建设初期

临时性、阶段性与后期常规建设之前的过度、延伸和矛盾，征集“可

移动”低碳绿色建筑创意方案。（三）开工“园区再生”厂房改造示

范项目。深圳国际低碳城“园区再生”厂房绿色改造示范项目深入落

实低碳发展理念，遵循复合多元、高效集约、环境优美、低碳生态的

原则，通过对现有工业厂区的绿色低碳设计改造，使原有工业厂房焕

发活力，打造绿色建筑改造示范区和绿色办公示范区。（四）签署多

项国际合作项目协议。深圳国际低碳城规划建设领导小组与荷兰埃因

霍温市签署合作备忘录，着力将深圳国际低碳城打造为中国低碳发展

试验区、国际低碳发展的先进典范。签署了三项国际合作和重大项目

合作协议，分别是深圳市政府与美国加州关于加强碳排放权交易体系

合作的初步协议，国家航天员科研训练中心和深圳国际低碳城规划领

导小组关于太空生态与医学研究中心项目的合作框架协议，美国劳伦

斯伯克利国家实验室与深圳市建筑科学研究院关于中美低碳建筑与

社区创新实验中心项目的合作备忘录。（五）发布首部深圳低碳发展

报告。《深圳绿皮书：深圳低碳发展报告》(2013)在论坛上面世，对

近年深圳绿色低碳发展的专项研究、典型案例、政策和规划等进行系

统的梳理，形成具有深圳特色的低碳研究和实践创新总结，为制定低

碳发展政策提供了理论依据和对策性建议，对国家建设低碳城市作出

探索性的研究。（六）启动中国首个碳交易平台。深圳市碳排放权交

易在深圳国际低碳城正式启动运行，并产生了首单配额交易，深圳能

源集团东部电厂成为第一家成功达成碳排放权交易的公司，这是中国

第一个正式运行的强制碳市场，标志着中国碳市场的建设迈出关键性

一步。目前，国际低碳城还是一座建设中的新城。只是实现了良好的

开端，万里长征走完第一步，还有许多工作要做。一是尽快完善规划，

要加快推动产业规划的制定，以高标准规划带动高水平建设，要分步

实施、滚动开发。二是加大项目引进力度。根据低碳城的产业规划要

求，引进一批创新能力强、低碳效应显著的重大产业项目落户，培育

一批低碳行业骨干企业，完善低碳产业链条，构建以节能环保、新能

源、生命健康、低碳服务业等为核心的产业格局。三是集聚创新资源。

以中美低碳建筑与社区创新实验中心等高端项目落户为契机，争取更

多的国家重点实验室、研发中心、产学研联盟等平台落户低碳城，引

进海外创新人才，集聚国际创新平台和智力成果，抢占发展制高点。

四是加快现有产业转型。大力推进辖区内产业结构优化升级，加大淘

汰低端产业力度，促进传统产业改造升级和低碳化，最大限度地减少

能源消耗和二氧化碳排放，实现低能耗、低排放、低污染条件下的高

质量增长。五是要加快配套建设，完善低碳城城区布局。在大力发展

低碳产业的同时，做好各种的配套建设，营造低碳绿色的城市布局。

五、案例启示

坪地街道的发展依托国际低碳城，正在走出“先生产后生活，先

污染后治理”的怪圈，采取产城融合的策略促进生产生活同步发展，

呈现生产发展、生活幸福、生态优美的良好局面，其低碳发展的定位、

国际低碳城的规划和高水平的启动区建设，开启了新型城镇化之路。

这座“正在成长中”的深圳国际低碳城是深圳在新型城镇化道路上的

一次重要探索。深圳市摒弃了以消耗自然资源和牺牲自然环境换取经

济高效发展的传统工业化模式，选择一个发展水平相对较低、工业化

进程中的坪地街道，通过集成多种技术、融合多种模式、引入多元主

体的方式，在保持区域发展活力的前提下率先实现碳排放总量降低，

创造性地解决城镇化、工业化进程中的资源、环境、人口等问题，更

具挑战、更具价值、更具复制性，可为我国其他地区低碳发展提供先

行经验。“我们的经验是可以复制的，希望可以向全中国其他城市输

出这种低碳发展模式”深圳市副市长唐杰表示，深圳不仅要成为全国

推进可持续城镇化的先锋，还要致力于打造全球标杆性低碳发展综合

示范区。

建设“九皋文化社区城”探索特色城镇化道路

龙舟赛鹤山乡位于山东省泰安市宁阳县西北部，总面积99平方

公里，人口5.6万人，耕地8.8万亩，下辖45个村和1个社区居

委会。2010年以来，全乡紧紧围绕“打造特色之乡，建设优雅鹤山”

总体目标，大力实施“立人兴业、富民强乡”发展战略，以建设九皋

文化社区城为统领，解放思想，极点定位，竭力拼搏，全力推进农村

城镇化进程，全乡经济社会各项事业呈现出了加速度推进、跨越式发

展的可喜局面。

一、背景与起因

1、当前农村地区的现实状况与问题。改革开放以来，我国农村

地区既享受了家庭联产承包责任制、乡镇企业、市场经济改革、国家

强农惠农政策等带来的巨大红利，又面临农业生产方式落后，农民增

收困难，农村生态环境恶化等种种问题。总体来说，当前农村地区有

以下几个特点：一是农村集体和农民家庭有了一定的财富积累，但分

散经营的小农经济难以与市场接轨，不能适应经济全球化、市场化的

要求，农村经济需要转型升级。二是经济的发展为农民提供了大量的

就业机会，但农民大量外出务工的同时，农村空心化问题突出，留守

儿童、留守妇女、空巢老人等弱势群体以及由此产生的社会问题日益

增加。三是农民的环保、生态、卫生意识有了较大提高，但还普遍存

在脏、乱、差的问题，村庄建设缺乏统一规划，农民住房质量不高，

水、电、网、管、气，垃圾收集、污水处理，公共文化场所，娱乐健

身器材等配套设施不完善，人居环境亟待改善。四是教育、卫生、文

化、保险等公共服务日渐完善，但优质公共服务难以向农村地区延伸，

农村居民难以享受到优质的就学、就医、信息、社会保障等资源，贫

困地区农民甚至有被“边缘化”的危险。实现农村的城镇化，必须统

筹解决以上这些现实问题，从根本上找到“改造农村”的有效路径。

2、探索一条适合农村实际的城镇化路子。实现城镇化是党的十八大

提出的重要战略任务，也是未来10年我国经济社会发展的重大历史

机遇。没有农村、农民的城镇化，就不可能实现全国的城镇化。当前，

理论界讨论较多的是如何实现进城农民的城镇化，而身居农村、数量

更多的农民如何实现城镇化、市民化，也是我们绕不开、躲不过的问

题。这就需要我们从当前农村的实际出发，探索出一条具有“普适性”

的农村城镇化路子。3、先行地区成功经验的借鉴及升华。广大农村

地区如何实现城镇化？实现怎样的城镇化？近年来，我国河南省、山

东省诸城市等地区，积极进行了“就地城镇化”，即农村社区化的探

索。这些先行地区的经验主要有以下几个方面：一是农民向社区聚集

居住。结合地域特点，采取撤村并居、整体搬迁、房地产开发等方式，

提高农民集中居住率。二是土地向经营大户、工商企业流转。通过承

包、反租倒包等途径，扩大土地流转规模，推动农业规模化、产业化

生产，在保障农民土地收益的同时，把农民从土地上解放出来。三是

公共服务向农村社区延伸。强化水、电、路、网等基础设施，充实社

区教育医疗等公共资源，完善相关公共服务。四是着力培植社区支撑

产业。建立工业园区，培植特色产业，增加农民就业，壮大社区财力。

我们认为，先行地区的探索符合农村经济社会发展的实际和趋势，具

有较强的可行性和可操作性。我们对一些成功经验进行了总结借鉴，

并结合我乡实际，提出了建设“九皋文化社区城”的构想，努力探索

具有我乡特色的城镇化道路。

二、做法与经过

1、推进社区化。在社区建设中，我乡坚持社区建设、社区经济、

社区文化、社区管理和社区党建“五位一体”统筹推进。一是推进社

区建设。坚持高标准规划，综合考虑行政区划、地理位臵、风土人情、

文化传统、人口面积等实际情况，科学规划“七区九片三中心”（七

个行政建制社区、九个建设片区、三个中心社区）新型农村社区建设

布局，对每个社区都精心设计；坚持高质量建设，每栋房子、每栋楼，

都立足于打造成精品工程、放心工程，让群众住得放心、安心；坚持

高性能配套，特别是水、电、气、暖等各个方面进行高性能配套，确

保品位一流，配套完善，宜居方便。二是发展社区经济。按照一个社

区发展1-2个主导产业的要求，把项目建设放在发展的首要位臵来

抓，大力倡导全民招商，推动社区招商，创意招商形式，创出了一条

“社区+工厂”的新路子，工厂向社区配臵，老百姓在家门口实现了

就业。紧紧围绕服装加工、核桃加工、木材加工等产业优势，着力打

造纺织服装集群、现代特色农业集群。通过召开社区招商新闻发布会，

深化“访老乡、拜客商、寻信息、上项目”活动，开展“家乡建起新

工厂、把信捎给农民工”活动，先后引进了8家规模企业。三是繁

荣社区文化。坚持用文化来凝聚人、吸引人、教育人，加强公共文化

服务设施建设，每个社区都健全完善了包括“八室、四站、两栏、两

超市、一广场”在内的公共服务设施，承接乡党委政府各项公共服务

在基层的延伸。每个社区成立了社区教育中心，依托乡成人教育中心

学校，面向社区全体党员群众开展文化科技知识培训，加大培养适应

农业和农村发展需要的专业人才，提高教育服务经济建设的能力。每

个社区都突出一项文化元素，大力发展旅游文化、生态文化、休闲文

化，传统文化、历史文化、民俗文化，打造“文化鹤山”。四是创新

社区管理。先后投入2000多万元，健全完善了“乡便民服务大厅、

社区便民服务中心、村为民代理服务站”立体化服务网络，推进由管

理为主向服务为主转变；设立“助学扶贫厚德基金”和“慈善积分榜”，

加大对贫困学生和贫困户的资助，定期开展好媳妇、好婆婆、致富能

手等评选活动；开展“捎信”活动，发布企业的招工信息，让农民工

返乡创业就业，彻底解决农村留守儿童和空巢老人问题；规划建设社

区教育服务中心、社区慈善救助站等设施，继续探索创新社区管理有

效途径，不断提升群众的满意程度。五是抓好社区党建。2010年5月、

2011年12月，两次调整社区设臵，归并设立7个社区，并成立3

个社区党委，做到选优配强社区领导班子，强化教育培训，促使社区

干部解放思想，提升能力；深入实施动态管理，依托基层组织建设“大

屏幕”，采取“三类九档”管理法，督促社区党组织和下属村党支部

进位升档，确保一类班子不少于15个，三类三档班子不能超过3

个；扎实推行基层“三三制”工作法，严格落实班子成员分管社区、

联系村户制度，开展群众工作“面对面”活动，要求班子成员每个月

1/3的时间处理本职工作和搞好学习,1/3的时间对上争取帮扶支

持，1/3的时间深入社区、村、户，察民情、访民意、聚民智。2、

加快全流转。为确保土地“全流转”有序实施，乡党委积极调动各方

力量，多措并举，全力推进。一是制定引领规划。制定“东菜西果北

生态”农业产业规划布局，把全乡分为三大片区，引导村级搞好土地

流转和种植结构调整。境内中小路以西部主要发展薄皮核桃、优质苹

果、苗木花卉等林果产业；中小路以东主要发展木耳、蒜薹等有机蔬

菜产业；乡域北部主要开发皋山、颜林、颜庙等景点和现代生态观光

农业，打造“中皋岛”旅游风景区，发展三产旅游业。二是深入宣传

发动。把争取群众最大支持作为出发点和落脚点，坚持组织引导、群

众自愿原则，采取算好账、现场看、反复讲等形式，充分调动党员干

部和农民群众广泛的参与性和强烈的发展欲望。三是出台配套政策。

对早行动、早部署的村给予政策倾斜和资金奖励，对新建成连片现代

高效农业示范区、连片高标准设施农业示范区和实现土地“全流转”

的村，给予现金奖励。四是典型示范引导。在全乡范围内认真总结推

广王卞社区流转土地富民强村的经验，发挥示范引领作用。去年以来，

先后6次召开调度会、推进会，采取现场查看和现场点评活动，轮

流观摩全乡46个土地流转现场，不断加大面上指导力度，督促村级

亮出新思路、新举措、新动作，在对比中学习，在反思中进步。五是

提供高效服务。成立乡土地流转中心，规范流转合同，及时汇总、发

布土地流转及项目建设等信息，提供全方位、综合性、一站式服务。

去年6月份，召开土地“全流转”招商暨新闻发布会，重点推介毛

木耳栽培、薄皮核桃种植、生态农业观光、万亩苹果基地等8个项

目，与20多家客商达成合作意向，签订20000余亩土地的初步流

转协议。六是强化分类指导。全面推行百亩集体经济试验田，并针对

村集体经济强弱情况，着重推广集体与公司合作经营、集体与党员群

众合作经营和企业化经营三种经营模式。3、培育新农民。重点搭建

好了四个载体，全面培养有文化、懂技术、善经营、会生活的新型农

民。一是设立新农村课堂。对农民进行形势政策、思想道德、实用技

术、精神文明和健康安全等方面的培训，使全乡农民的科技文化素质

有大的提高。近年来，全乡开办创业夜校、开设新农村大讲堂200余

次，培训创业青年农民2400人次，培训种植、养殖、加工等20多

项技术。此外，乡党委把自主创办的《九皋有约》报纸和由乡财政出

资订阅的1000份农村大众报，定期发放到各村致富能手、经济能人、

私营业主等人员手中，通过督导检查、开展学报用报活动、培树学用

典型等方式，掀起学报用报高潮，使群众熟悉了解支农惠农扶持政策，

不断提高群众的科学文化水平和创业致富能力。二是搭建全民健身赛

场。成立体育办公室，由文化旅游办牵头，举办运动会、社区节，开

展丰富多彩的登山运动、水上运动、广场健身等体育活动，精心组织

各类比赛，并组织队伍参加上级赛事，强健体魄，展示形象。为展示

社区建设成果，加快推进社区建设，2012年9月16日至22日，

鹤山乡成功举办了首届以“新型社区，优雅生活”为主题的农村社区

节，安排了开幕式文艺演出、优雅鹤山展、豫剧演出、龙舟赛、夫妻

竹排赛、游泳比赛、厨哥厨嫂大赛、“鹤山精神感动人物”评选、闭

幕式颁奖文艺汇演等系列活动，评选出了12名“鹤山精神感动人

物”，表彰了龙舟赛、竹排赛、游泳比赛和厨哥厨嫂大赛中的获奖选

手，社区节丰富多彩的趣味赛事和文化活动共吸引了各社区的5000

余名干部群众参与，老人青年齐上阵，群众参与度高，反响强烈。三

是打造文明之约奖台。持续开展以创业约、孝约、信约、状元约、义

工约、慈善约等为主题的文明创建活动，广泛开展各类群众性评选，

集中开展“6个1000”活动，即：1000名道德模范，1000名创业

能手，1000名文体爱好者，1000个幸福家庭，1000个生态文明户，

1000个文明信用户，在各级评选的基础上，择优进行表彰，促进乡

风文明。四是构筑文化惠民舞台。广泛开展各类文化活动，繁荣文学

艺术创作，把先进文化送给农民。组建各类文艺团体，并要求每个社

区都要成立一支文艺演出队伍，建设一处文艺演出场所。在鹤山乡皋

山社区,由30多位古稀之年的老年人组成的管事团以“乐管难事闲

事不平事、笑看你乐我乐大家乐”为宗旨,自编三句半、柳琴、快板

等丰富多彩的文艺节目20多个,在文化大院、农贸市场以及各种庆

祝表彰活动上义务演出200余场,化解各类矛盾50余起,用群众喜

闻乐见的形式,宣传党的新政策,弘扬时代新风尚,成为了一道靓丽的

风景线。4、发展大文化。大力实施“文化立乡”战略，不断提升鹤

山的旅游产业竞争力，努力打造有区域竞争力的生态文化旅游目的

地。一是科学谋划旅游风景区建设。把全乡作为一个旅游景区来谋划，

特别是依托颜子庙和颜林、皋山卧龙山、中皋岛和琵琶湖，极点定位，

科学规划，尽早谋划，努力打造一个30平方公里的旅游区。目前，

我乡已先后建成黄山健身休闲公园、琵琶湖、九皋香河、金三角公园、

中皋南桥码头、鹤山前湖等一批休闲旅游景点，重新铺设完成了皋山

前盘道，正在紧锣密鼓建设鹤山前盘道；鹤山地质公园被批准为第七

批省级地质公园资格单位，宁阳颜子庙和颜林被国务院正式批准为第

七批全国重点文物保护单位。此外，提出了“社区旅游”的构想，并

成功举办宁鹤山乡社区旅游新闻发布会，对外重点发布了古典庄园项

目、中国农民工馆项目和王卞社区农业生态旅游项目。二是加强文化

设施建设。大力实施有线电视和宽带网络“村村通”工程，有线电视

用户达到5000余户，收看电视节目36套，宽带网络用户达到2000

余户，保障了群众日常精神生活的需求；深入实施文化惠民工程，全

乡46个村均建成文化书屋，琳琅满目的书籍、光盘等满足了群众学

习科技知识的需求。随着新型农村社区建设的顺利推进，社区服务中

心、文化广场等配套设施逐步完善。目前，皋山、王卞社区的服务中

心建设并投入使用，鹤山、罗山、泗皋、山前社区的服务中心正在紧

锣密鼓的建设中。其中，皋山社区文化广场占地面积约为1.9万平

方米，设臵了健身广场、舞台、门球场、篮球场、儿童乐园、民俗园

等功能区。三是强化生态文明建设。通过对上争取、自筹资金等方式，

大搞“水网”建设，投资2600万元建成西引汶水五支渠石砌工程，

全长14公里，贯穿21个行政村，基本解决了全乡近3万亩农田

的灌溉用水问题；开展荒山绿化工作，突出抓好春季造林和7月份

雨季造林的有利时机，实行班子成员“包山头”制度，重点做好鹤山、

皋山、穗山等山脉的绿化造林工作。

三、成效与反响

1、经济实力明显增强。近年来，全乡以打造“劳动密集型产业

聚集区、返乡创业示范区”为目标，已成功引进云汇变压器、宏润纺

织、泰安宏邦制衣、泰安斌龙服饰、关关工贸、金艺发制品、泰安绿

洋洋蔬菜食品有限公司、泰安盛佳烽等8家企业，安臵就业3000多

人，总投资3亿元以上，3年后可为我乡带来3000万元的税收。

正在对接洽谈并有意向落地的项目5个。全乡财政收入2009年

657.32万元、2010年766.25万元、2011年996.15万元、2012

年1328万元、2013年上半年鹤山乡财政收入1080.7万元，呈现

逐年攀升趋势。2、社区建设深入推进。目前，全乡7个新型农村社

区建设已全面启动，共建成社区居民楼50栋，入住1500户，在建

居民楼36栋，可入住1080户。特别是皋山社区的建设，经过2年

的建设，已建成居民楼22栋，在建10栋，已有300多户群众搬

入了新社区，皋山社区服务中心面积5700平方米，配套设施齐全，

社区文化广场，创意独特，文化厚重，有千年古佛、吉祥石阵、先民

石房、九皋戏台等多个部分组成，呈现出独特的魅力。“社区化”也

推动了土地“全流转”，目前，全乡成功流转土地2.8万亩，发展各

类合作经济组织26家，先后发展薄皮核桃10000亩，有机蔬菜

6000亩，苗木花卉5000亩，其它经济作物5000亩，培植规模农

业龙头企业4家，占地100亩的现代养殖小区5处。3、基础设施

不断完善。近年来，投资500多万元建设完成了王卞、泗皋、鹤山

前湖、山前社区引水项目，构建了“水网”；投资1053万元，修建

鹤洸路、中小路北延伸、中小路、西复线等8条道路，总长度18公

里，畅通了“路网”；此外，“学网”、“医网”、“电网”、“信息网”等

民生保障网也有了较大改善。4、群众生活安居乐业。新型农村社区

的建设，让群众由分散的自然村转移到聚集的新型农村社区居住，由

远走他乡漂泊打工到在家门口“门对门”实现就业，变一家一户为单

位的农业组织方式为规模化集约化的经营方式，使彻底改变“脸朝黄

土背朝天的”生活方式，“过上城里人的生活”，甚至是“让城里人羡

慕的生活”。5、工作创新亮点纷呈。基层组织建设动态管理模型荣获

全国创先争优优秀案例奖；王卞社区撤村建区工作走在了泰安市前

列；人民日报、中国组织人事报、中国共产党新闻网、大众日报等多

家媒体报道了全乡先进经验做法。

四、探讨与评论

1、农村社区化是实现完全城镇化不可或缺的过渡阶段。从整体

上看，我国农村地区普遍存在经济欠发达、人口数量多、农民教育文

化素质不高、基础设施和公共服务欠账大等问题。从“物”和“人”

两方面来说，要实现完全的城镇化，是一个长期的历史过程。在这期

间，农村社区化作为一个必不可少的过渡阶段。一是符合当前农村的

实际，既有序推动了城镇化，又遵循了客观规律，不至于因步子迈得

过大而增加政府和农民的负担。二是为农民群众真正融入城市、融入

市场做足了“准备活动”，生活环境和公共服务的城镇化，土地的全

流转、工作的非农化，加速了农民市民化、市场化的进程。2、农村

社区化要避免产业空心、文化缺失和千篇一律。农村社区化既是一项

涉及农民生产、生活、就业等方面的系统工程，又是一项经得起检验

的历史工程。因此，产业的配套与支持，文化的兴起与繁荣，特色的

培育与保持，是农村社区保持旺盛生命力的必要条件。要把农村社区

建成集环境优美、经济繁荣、产城融合、文化兴盛、特色鲜明于一体

的新型社区，实现农民群众宜居、宜业、宜乐的梦想。3、农村社区

化为创新农村社会管理提出了重要命题和实践平台。随着居民的集中

居住和生产生活方式的巨大变革，传统农村的社会管理模式已变得不

适宜、不适用，这为居民管理、计划生育、社会治安、信访稳定、环

境卫生、慈善帮扶、基层组织建设等社会事务，提出了新的要求，也

必将倒逼出新的工作方式与方法。在这方面，可以借鉴城市社区管理

的做法与经验，引入楼宇管理、网格化管理、慈善救助、业主委员会、

流动人口服务站、便民服务中心等“城市元素”，发挥好社区居委会

的作用，在创新社会管理中努力为社区居民提供优质服务。4、农村

社区化要把实现人的城镇化为作为重要任务。“人”的城镇化是实现

完全城镇化的关键所在。“人”的城镇化包括生活方式的城镇化、就

业方式的城镇化、文化文明的城镇化、发展能力的城镇化等多个方面，

新型农村社区要在加强农民教育、培养农民良好生活习惯、增强农民

市场意识、提高农民就业能力、丰富农民精神文化生活、增强农民自

我发展本领等方面发挥作用，通过不断完善社区功能，促进“人”的

城镇化的实现。5、农村社区化需要各级在政策层面予以明确支持。

农村社区化经过全国多个地方的实践，取得了巨大的成功，积累了重

要经验，是实现全国城镇化目标重要的路径选择。但从当前看，还没

有从中央层面予以明确支持，出现了“不否定、不表态”的情形。山

东省虽然明确了“大城市—中小城市—小城镇—新型农村社区”的城

镇化之路，但也没有在用地、资金、政策等方面给予社区建设足够的

支持。因此，很有必要加强对农村社区化的政策指导与支持，采取自

上而下的方式，有序平稳、健康科学地推动新型农村社区建设。

抓住新型城镇化契机破解发展难题

长沙高新区麓谷街道新型城镇化建设典型案例

街道党工委书记陶湘闽就群众文化工作接受湖南卫视采访麓谷

街道地处湖南长沙高新技术产业开发区核心城区，面积约20.8平方

公里，人口12.8万，其前身为1959年所建的国营东方红农场，经

2000年改制为镇后，于2010年析臵成麓谷街道，现有延农、长丰、

长庆、东塘4个农村型社区和麓景、麓源、麓泉、和馨园4个城市

型社区，驻街企事业单位5000余家。近年来，麓谷街道紧紧抓住加

快推进城镇化建设这一主题，加大城镇建设投入，城镇规模逐步扩大，

城镇品味不断提升，城镇集聚和辐射功能明显增强。目前，街道建成

区面积已扩展到20.4平方公里，城区绿化覆盖率达48%，城镇化率

达98%。

一、新型城镇化建设的背景

麓谷街道发展过程和所辖区域具有四大典型特征，可以集中反映

当前中国城镇化面临的困境：高新区园区体制使街道无法有效发挥政

府职能；原国营农场的撤销遗留了人员安臵、管理体制转变、集体经

济发展模式等问题；城乡结合部的地理位臵内涵了农村与城市经济发

展模式、文化习俗、生活方式的巨大差异，增加了社会管理的难度；

拆迁征地的跨政策模式使失地农民补偿问题困难重重，群众上访接连

不断。麓谷街道城镇化过程中集合了以上几大问题，这些问题驱动着

麓谷街道新型城镇化的探索之路。（一）园区管理的核心区。长沙高

新技术产业开发区创建于1988年，是我国首批27个国家级高新区

之一。作为长株潭“两型社会”试验区长沙大河西先导区的核心区、

起步区，长沙高新区是长沙市两型社会建设、创新型城市建设的核心

示范区、改革试验区、产业集聚区。麓谷街道作为园区首府，是长沙

高新区的经济、政治、文化中心。目前，园区百分之九十以上的企业

落户在街道，百分之八十以上的人口聚集在街道。园区体制下的街道，

政府职能无法得到充分发挥，缺乏应有的自主权、财经权，逐步被部

门化，自主造血功能缺失。而且，随着大开发、大建设不断深入，城

市化进程加速，拆迁、安臵不断改变居民原有环境，企业成批落户，

人口大量涌入，快速变化的新环境、新事物，直接造成基层网络体系

脱节，原有村组模式被打乱，管理无法到位，服务无法延伸。多年的

拆迁及开发建设，也让原本淳朴的老百姓个人色彩加浓，利益驱动的

思想在蔓延，金钱至上的风气在传播，群众集体意识逐渐淡薄，集体

观念逐步淡化。（二）农场体制的转型区。麓谷街道前身为国营东方

红农场。农场时代，辖区居民虽是农民，却享受着“国家粮”，和大

多数农村相比，这里的人们吃着大锅饭，领着“粮票”、“油票”、“布

票”，每月按时上班，按时记“工分”，按时领工资。42年农场管理，

10年乡镇模式，再到3年街道，国营农场习性依然存留在百姓的骨

子里，等、要、靠思想严重。拆迁失地后，往往具备劳动能力的居民，

外出打工嫌累，坐在家里嫌穷，没事打麻将，没钱找政府，做事要轻

松，待遇要求高，最后往往待遇多的企业进不去，待遇少的不愿搞，

在他们眼里，政府就该给他们发“饭票”，到各级政府上访、闹访已

成为他们生活中的一种习惯。还有部分基层党组织，也一直沿袭着农

场时代的思维和管理模式，面对时刻变化的新形势、新任务、新局面，

缺乏有效的管理和服务方法，集体经济缺乏先进的管理理念，一直以

来发展缓慢，面对各类无理取闹、违法违纪的人群，大有“事不关己

高高挂起”的心态，不敢、不愿伸出正义的双手，社会正气严重不足。

（三）城乡结合的过渡区。伴随着城市化进程的加速推进，部分农村

集体土地逐步转为城市国有土地，农民逐步转变为市民。目前，街道

辖区内存在城市与乡村两种社区，相互接触、混合及交融，其人口与

社会结构特征地过渡性也十分明显。在整体规划设计的安臵小区内，

被征地农民虽“洗脚上岸”，过上了城市人的生活，但并未“洗脑进

城”，其思维方式、生活习惯仍然保留着农民气息，给政府社会管理

带来了极大的难度。安臵小区内，设计精美的绿化带，一夜之间便成

了菜地，蔬菜瓜果一应俱全，群众的潜意识里，毫无城市文明的概念。

婚丧嫁娶等乡村风俗也随处可见，每逢“红白喜事”，安臵小区内灯

火通明，各类喜庆道具随处摆放，鞭炮声络绎不绝，人情往来不断，

活动过后，便是各式各样成堆的垃圾，无人收拾。（四）矛盾爆发的

焦点区。从国营东方红农场到麓谷街道，我们历经了长沙市第95号

令、第60号令、第103号令三套“征拆令”征收了98%的土地。

每套“征拆令”的拆迁安臵模式各不相同，第95号令为政府划地、

居民自建模式；第60号令为政府划地、集体规划建设5层农民安

臵小区，被征地农民无偿享有从地到天5层房屋，但农民社会保障

缺失，需依靠集体经济发展自筹资金购买；第103号令则以货币安

臵为主，其安臵方式为区级政府统一规划建设保障房小区，被征地农

民持货币购买，政府提供被征地农民社会保障。常年的片区拆迁、跨

政策拆迁，截然不同的拆迁安臵模式，使得集体土地费分配、集体资

产管理、拆迁安臵模式、群众个人诉求等问题，历经数届政府后，逐

渐积累、交织，形成了大量的矛盾，在不同时点爆发。特别是近年来，

围堵街道、居委会闹访、缠访，项目建设工地聚集暴力阻工等事件时

有发生，各级政府每天出于接访和矛盾纠纷处理状态，严重影响了地

区发展和稳定。

二、新型城镇化的探索和实践

农村蝶变为城市，农民转化为市民，麓谷街道以新型城镇化为统

领，坚持发展先行，抓好民生保障，推行文化强街，优化城市管理，

创新社会管理，全面推进街道工作，取得了一定成效。（一）坚持发

展先行，用产业支撑城镇化。新型城镇化不是口号，在推进过程中必

须有过硬的产业支撑和经济基础。作为园区模式下的街道，推进新型

城镇化，首要任务是拆迁腾地，服务园区加速发展。我们稳步推进，

实现了4500余亩新项目征地，8000余亩腾地，城镇化进程明显加

速，城市雏形基本呈现。同时，服务好企业，营造良好发展环境。企

业是园区和街道发展的生命，我们开展两帮两促，提供优质服务，优

化施工环境，全方位为企业服务。重中之重是发展壮大集体经济，推

动社区发展。主要包括以下四个方面：1、培育特色商圈。因地制宜、

分类培育，形成了几大商圈：湖南第一师范学院、涉外经济学院等高

校周边的“校园商业圈”；以高新区管委会为轴心的“行政商业圈”；

保利?麓谷林语小区周边人流密集地的“楼盘商业圈”；东方红路风光

带沿线的“景点商业圈”。特色商圈不仅增加了集体资产租金收入，

也拓宽了群众增收渠道。2、引进龙头项目。通过归集400余亩闲臵

土地，我们引进了麓谷汽车世界项目，兰博基尼、奔驰、宝马等43家

4S店纷纷进驻，每年直接增加集体收入近千万元。在汽车世界周边，

我们统租300多个门面，建立了汽配城。居民出租一套60平米的

房子，15年可获租金55万元。3、做强经济实体。延农集体经济与

高新区创业园合作，兴建了创业服务大楼，先后有200多家孵化企业

进驻。现在，综合大楼市价已超亿元，租金每年达300万元。东塘

集体经济组织自建农贸市场、综合大楼等经济实体，每年收入达700

多万元。各社区改建闲臵房产，向园区企业提供租房，实现人均年增

收近千元。4、全力引导扶持。为鼓励集体经济发展壮大，我们争取

到多项优惠政策：对集体建设的各类市场，分别给予60万元以上扶

持奖励；对集体经营项目争取税收减免、所得税优惠、贷款绿色通道

等政策；对集体土地招商项目争取土地出让金返还、行政性收费减免

等政策。拆迁的高效推进，项目的稳定落户，集体经济的发展壮大，

提高经济增速的同时，更提供了更多的就业岗位，稳定了民心，避免

成为有城无市的“空城”和有人无业的“闲城”。（二）抓好民生保障，

用人本夯实城镇化。城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩

张，更重要的是实现就业方式、社会保障等由“乡”到“城”的重要

转变。城镇化进程中，居民原有生活方式改变，农民“洗脚上岸”，

成为了城市居民。我们紧紧抓住“民生”这条主线，推进新型城镇化，

主要做了一下三个方面的工作：1、逐步完善城市配套设施。街道辖

区各小区内生鲜市场、文化广场等生活配套设施一应俱全。其中，麓

谷保利体育公园荣获湖南省群众体育先进单位，有望成为国家级优秀

体育公园。2、大力促进就业创业。开辟“一网一校一超市一热线一

承诺”就业平台，为农民提供“菜单式”选学，为企业提供“订单式”

培训。组建就业联络员队伍，按照网格化包干模式，每位干部重点服

务4至5名被征地农民，在帮扶就业后，持续跟踪至稳定就业6个

月以上，以帮助其渡过新工作磨合期，并将指标纳入干部年终考核体

系，与绩效奖金挂钩。2012年，麓谷街道被征地农民新增就业680余

人，稳定就业462人，家庭就业率达到了98%以上。创业方面，实

行“政策加导师”帮扶创业，成立创业指导员队伍，免费开展创业培

训，实行创业“一对一”帮扶，提供一次性创业补贴及小额担保贷款。

目前，麓谷街道已有191位被征地农民成功创业，带动552人就业。

3、全面开展社会基本医疗、养老保险服务。对慈善助学、大病救助、

特殊群体慰问等优抚救助活动，实行“广泛覆盖、动态管理”的办法，

确保零差错、零投诉。2012年慰问低保、特困群体524人，发放各

类救助、慰问、慈善捐款、优扶资金120余万元。4、提升医疗卫生

服务质量。敬老院提升服务质量，争创省级示范敬老院。卫生院更新

医疗设备，引进专业人才，更好地为辖区群众服务。（三）推行文化

强街，用文化引领城镇化。农民变市民，群众固有的思想模式和思维

方式未能适应身份的转变，我们打造“文化磁场”，凝聚精神力量，

培育具有高新精神的麓谷新市民。首先，精细化提炼全街核心价值。

我们专门设计了象征激情与和谐的logo，谱写了专门的“街歌”。下

一步还准备在全街范围内征集“麓谷精神”表述语。其次，常态化开

展群众性文体活动。每年组织农民运动会、每月组织体育赛事；成立

诗词、书画、摄影等协会，定期组织优秀作品展览；组织成立麓谷群

众艺术团、秧歌队，定期组织比赛，每年举办一次街道文化艺术节。

最后，科学化开展群众教育活动。设立魅力麓谷大讲堂和魅力麓谷大

课堂，为街道干部群众提供学习平台。组建“四德”宣讲团，在社

区内定期开展巡回宣讲。编印《公民道德》、《法律知识》、《家庭贤闻

二十一》等读本。自办月刊《麓谷街道》及门户网站，及时向群众传

达正面声音；创办社区法制学校，规范引导群众行为。（四）优化城

市管理，用环境改善城镇化。城市形象关系大局、关系发展、关系长

远、关系民生。我们以群众满意为根本目标，多措并举，务实创新，

力促城市形象有全面提升。一是实行格式化创建和网格化管理机制。

按照“定格、定人、定责、定流程”四大原则，实行“一周一讲评、

一月一排名、一季一考核”的工作机制，立足街情实施格式化创建和

网格化管理，积极推进日常管理菜单化，确保工作机制长效化。建立

“三横五纵”公路管理网格，打造东方红路沿线风光带，提升城市品

味。二是定期组织开展专项集中整治行动。对于违法违章建筑、违法

违规经营，进行专项集中整治。规范摊贩经营，美化城市形象同时，

兼顾摊贩生存、百姓便利。三是探索建立环卫公司，提升队伍素质。

通过环卫公司，招募环卫工人，发挥市场调节作用，提高卫生清扫保

洁效能。开展“优秀物业”、“文明社区”评比，美化社区环境。城市

协管员军事化培训，提升城管队伍素质。现今，中联重科、拓维信息

等大批企业进驻街道，汽车世界、凯天环保等大批项目落户街道，辖

区内高楼大厦鳞次栉比，环境优美宜居，众多流动人口在此定居，臵

业安家。（五）创新社会管理，用效率推进城镇化。制度建设滞后，

是城镇化过程中较为突出的问题。推进新型城镇化，必须大胆先行先

试，破除体制机制障碍。麓谷街道由原来单一行政管理逐步转变为多

主体共同参与的多元社会管理。一是党建网梯化管理，每位党员设岗

定责。开展六大党建实事工程，建立网梯化管理模式，每个党员设岗

定责，实现组织网格化，人人网格中。二是街道、社区干部公开选拔。

精简内设机构，竞聘确定中层职务，增强选人用人透明度。2013年1

至7月就有三个社区公开招聘后备干部。三是成立作风督查专案组。

颁布“六条禁令”，增设工作去向牌，由群工办、党政办成立工作督

查组，加强督查督办，强化党风廉政责任制，加强纪律监督，采购专

业设备，不定期对干部工作作风进行抽查暗访。麓谷街道新型城镇化

的探索与实践，得到了《湖南日报》、新华社《湖南领导参考》、《长

沙决策咨询》等媒体的重点关注和报道，《失地“农民”变“市民”

的麓谷探索》、《奏好新型城镇化建设“三部曲”》等文章被人民网、

新华网、新浪网、凤凰网等大型门户网站转载。

三、新型城镇化的评论与展望

城镇化是城镇发展的规律总结，是一国经济发展和社会进步的一

种显著体现，新型城镇化是针对传统城镇化出现的问题而提出的一个

理念，是城镇化发展规律上的一个必经阶段。由于特殊的转型背景，

中国在过去的城镇化过程中，盲目追求城镇化速度，2012年城镇化

率达到了52.57%，而农民市民化的水平却相对滞后，据估算能享受

城市基本公共服务的只有36%。一系列的“城市病”诸如交通拥堵、

环境污染、资源浪费等现象也困扰着城镇化。同时，“造城运动”所

需要的土地都是通过拆迁占用农民集体土地换来的，拆迁本身以及失

地农民安臵问题引发了种种官民冲突。这些是目前中国城镇化面临的

普遍问题。传统城镇化难以为继，新型城镇化应运而生，核心思想主

要是以人为本，让人平等的更好的享受城镇化成果；统筹城乡发展，

促进城乡一体化；全面协调，促进人口、经济、资源、环境协调发展；

因地制宜，发展具有区域特色的城镇化模式。现有工作的难点是如何

从传统城镇化发展模式过渡到新型城镇化发展模式，这需要各个地方

不断探索，也需要中央统筹规划。麓谷街道由于“撤场建镇、托管高

新、析臵街道”的历史背景，城乡结合部的特殊环境，集合了当前中

国城镇化过程中的重重矛盾，其具备的典型性特征可以看做中国新型

城镇化的一块试验田，而街道在促进新型城镇化方面做了大胆有益的

探索，其成功经验对全国其他地区也具有较强的借鉴意义。从东方红

农场到麓谷街道，街道所辖地经历了国营体制向园区体制的转变，管

理体制转变形成了人员安臵问题、产业发展转型问题，园区体制也亟

需进一步完善。城乡结合部的特殊地理位臵，使我街道内部兼管着4

个城市型社区和农村型社区。为了腾出土地引进企业，街道平均每年

拆迁上万亩土地，现有的片区开发和跨政策拆迁模式，积存了大量的

矛盾和问题，群众上访和聚众闹事时常发生。面对如此复杂艰难的环

境，麓谷街道认清形势、攻坚克难，将人本城镇化作为新型城镇化的

突破点和着力点，创造条件促进失地农民再就业，“七个麓谷”发展

街道经济促进产业结构优化升级，创新社会管理，最大限度的促进农

民市民化，目前这些举措也已经取得了良好效果。当然，由于各种矛

盾问题叠加，麓谷街道在推进新型城镇化过程中也面临着一系列相当

棘手的问题，需要进一步的探索和研究。比如拆迁安臵政策的延续性

问题。拆迁腾地是推进城镇化的重要途径，但麓谷街道先后经历了长

沙市三套不同的拆迁安臵政策，这样对于前期遗留的失地农民补偿问

题就会面临政策依据混乱的问题，失地农民对于补偿标准争议不断。

另外还有集体经济发展模式问题。土地在拆迁前属于社区集体资产，

集体资产如何高效投资一直困扰着街道，当前由于短期投资收益率低

而面临统一使用与否的争议，同时集体资产的清产核算也是一大难

题。这类问题需要先从理论上进行深入分析和探讨，以对实践工作进

行有效指导。最后，街道办事处是中国行政链条上最末端的一级行政

单位，权能和力量有限，新型城镇化涉及到的是一项全面而深入的变

革，需要顶层设计，需要户籍制度、土地制度、社会保障制度等制度

层面的变革。新型城镇化是城镇化发展规律的大势所趋，麓谷街道在

既有的制度框架内推动农民市民化，新型城镇化面临着一系列深层制

度障碍。李克强总理曾明确地提出了新型城镇化发展路径——把城镇

化潜力与改革红利结合起来，通过改革和制度变迁推动新型城镇化。

新型城镇化已经有了自下而上的制度需求，因此需要自上而下的制度

响应。比如现有的户籍制度、社会保障制度使“被城镇化”的农民无

法像城市居民一样享有城市教育、医疗、社会保障等基本公共服务，

当然这需要各大城市扩大公共财政支出，但只有制度变革，才能从根

本上保障新型城镇化的稳步推进。

高起点谋划高品位建设全力打造金山旅游名镇

——伊春市金山屯区新型城镇化建设情况案例

林区棚户区改造工程是旨在改善林区困难家庭住房条件而推出

的一项民心工程。金山屯区紧紧抓住这一惠民、利民的历史性机遇，

从金山屯长远发展的战略角度出发，以棚改打造名镇，以名镇汇集人

气，以人气聚集投资和产业，以名镇效应拉动旅游为主的服务业及其

它替代产业竞相发展。

一、背景与起因

伊春市金山屯区（局）位于小兴安岭南麓，汤旺河中游，现行政

企合一管理体制，总人口48100人，施业区总面积184,949公顷，

森林覆被率达93.3%。自1952年建区（局）以来，受计划经济时期

重生产、轻生活的观念影响，大部分百姓居住在60—70年代的建筑

的砖瓦房和泥草房，区址平房（棚户区）总面积达52.7万平方米，

占区址住宅总面积的90%，人均住房面积仅为10.96平方米。这些

平房均是林区开发初期或改革开放前期建设，规划简陋，先天不足，

房屋质量差，防火隐患多，而且面积狭小，基础设施不全、年久失修，

很多早已成为危房、险房，居民取暖难、出行难、入厕难、吃水难等

诸多问题十分突出。棚户区改造实施后，金山屯区紧紧抓住这一历史

性机遇，实施了史无前例的旨在改善人民群众住房条件、生活质量和

城镇提档升级的一次政策性最强、涉及面最广、任务量最重、工程量

最大的历史性住房革命。

二、主要做法与成效

在棚改工作中，金山屯区没有就棚改而棚改，回避矛盾，而是站

在建设旅游名镇的高度，将城镇重新设计规划，借助棚改政策之力，

整体全面打造新金山，在彻底改善民居的基础上快步实现旅游名镇建

设目标。（一）立足优势，确立旅游名镇发展目标。金山屯区具有独

特的山形地貌、丰富的旅游资源和便捷的区位优势，具备借助棚改打

造旅游名镇并带动相关产业发展的先决条件和基础优势。一是生态环

境优良。金山屯山奇林茂，汤旺河、大丰河两条自然水系环绕区址，

形成一个四面环山、三面环水、山清水秀的美丽半岛。二是旅游资源

丰富。大丰河漂流、金山竹排漂、金山鹿苑、峰岩山寨、白山综合景

区、大砬子遗址、横山古墓群等旅游资源，具备做大旅游产业的基础。

三是地理位臵得天独厚。金山屯区位于伊春、鹤岗、佳木斯三市之间，

交通便利，这样的地理位臵赋予了巨大的旅游发展空间，成为金山屯

区独有的优势。为此，金山屯区站在建设旅游名镇的高度，将发展融

入到全市、全省乃至全国发展的大环境中去谋划，力争用三到五年时

间，把城镇建设成为宜居、宜业、宜游的美丽半岛、魅力新城。（二）

规划引领，重新构建城镇布局。把高水平的城镇规划作为城镇建设的

先导，先后聘请美国匡型、加拿大宝佳国际、日本卅口、哈工大和省

林业设计院等规划设计公司十易其稿重新修编了《金山屯区城镇总体

规划》，围绕城镇总体布局，确定了北部产业园区、南部生活服务区，

并按照规划制作了金山旅游名镇大沙盘。一方面，将棚户区改造与城

镇总体规划相结合，高水准、科学区划城镇功能布局。在南部生活服

务区，规划建设了“一环三横三纵”城镇路网，拉开了城镇建设构架。

临路建设商饮服务、文化娱乐区，临街建设居民住宅、休闲健身区，

临水建设家庭旅馆、高级商品住宅区，临园建设养老中心、旅游观光

区。另一方面，将棚户区改造与产业发展谋篇布局相结合，以城镇建

设带动相关产业发展。在北部产业园区，用三年时间将园区内2630

户居民迁入南部生活区，制定园区发展规划，按照功能分区，扶持纺

纱、造纸、森林食品、石材、木材精深加工等产业项目在园区落户，

逐步形成集中布局、互补发展的生态主导型产业格局。此外，将距区

址较近且适宜发展养殖业的小昆仑林场规划为大型养殖园区，在丰沟

经营所规划了千万袋黑木耳种植基地，制定了优惠政策，完善水、电、

路等基础设施，促进特色种养业集约化、规范化、规模化发展。（三）

多措并举，有效破解城建难题。棚户区改造涉及百姓的切身利益，金

山屯区从人性化的角度出发，充分考虑百姓的具体困难，倾听他们的

诉求，既要保持政策的连续性，又要考虑动迁者的切身利益。面对拆

迁难这一共性阻力，区四大班子精诚团结，合力攻关。一是宣传造势。

相继召开常委扩大会、政府常务会、区长办公会、拆迁动员会、跟踪

推进会、阶段情况反馈会等会议研究部署、落实拆迁工作。区四大班

子领导、科室负责人、后备干部采取包片包户的方式，纷纷入户答疑

释惑，工作在一线的动迁人员不厌其烦地讲政策、做工作，形成了强

大舆论氛围。二是阳光拆迁。领导干部不插手、不与民争利，执行政

策阳光透明，尺度一致，对征收补偿安臵政策、补偿标准、征收和回

迁房屋面积、评估标准、分房时间、办事程序等进行公开公示，一切

都在老百姓“可视”的情况下进行。每个细节都让百姓信服。三是人

性化安臵。设计适应不同收入群体需求的户型供棚改户选择，对暂时

有困难的，可先入户，后交款，有购买能力时再领取房证，获得产权。

对特困户，经调查公示，批准入住廉租房。对中小微企业，由政府统

一协调安臵厂房场地，保证其正常营业。经过多方努力，合力攻坚，

赢得了广大群众的理解和支持，群众由怕拆、拒拆变为盼拆、主动拆。

同时，为保证工程质量和进度，成立了由区纪委牵头，人大、政协、

工会、安监等部门为成员的质量监督小组和社区及回迁户代表组成的

社会监督小组，对棚改各施工环节进行全方位监督。各级领导干部和

施工企业采取“五加二、白加黑”的工作模式，全力抢抓工程进度，

保证老百姓能够及时回迁，安心居住。（四）配套跟进，提升城镇承

载能力。在加快推进城建工作的同时，对配套工程进行统筹规划、同

步施工。一是路网建设同步跟进。本着先地下、后地上的原则，按照

百年不落后的标准，全面铺设水、电、气、热等管线，“一环三横三

纵”骨干道路下的管道直径最大的达1.6米，雨水、污水分开排，

隐蔽工程的容量都是按照7万人口以上设计，彻底解决了主体工程

结束后，再次“开肠破肚”的问题。二是绿化同步跟进。一改项目建

成后再绿化的传统模式，同步推进公共绿地、景区景点、城镇出入口、

新建小区等重点部位的美化绿化建设。在绿化理念上，注重将乡土绿

化与外来绿化品种结合，充分彰显了“乔灌藤草花、针阔彩果景”的

绿化效果。三是公共服务设施同步跟进。从学校、幼儿园到大型洗浴、

娱乐中心、餐饮、旅馆、商服场所，从停车场、候车亭、自行车棚、

水冲公厕到垃圾筒，全部统一规划，同步建设。（五）统筹推进，促

进产业项目蓬勃发展。为避免城镇发展“空心化”，他们按照产城一

体化发展思路，注重把城镇建设同产业项目发展相结合，不断提升旅

游名镇的文化品味和内涵。一是突出旅游特色，城镇建设与旅游产业

发展相得益彰。进一步突出旅游产业在旅游名镇建设中的战略主导地

位，调整完善全区旅游产业发展总体规划和科学布局，打响“大丰河

漂流、金山竹筏漂、金山鹿苑观光、峰岩山寨休闲度假”等较具知名

度的旅游项目品牌，启动开发以西山景区为重点的镇内四山特色旅

游，修建完善金山公园、北山大砬子遗址等比较成熟的镇内旅游景点，

为旅游产业注入新鲜的血液和动力。二是突出商贸特色，塑造新型商

贸城镇。完善的商贸服务体系是旅游名镇建设的重要支撑，按照这一

理念，高档次建设娱乐城和金水湾商务会馆，招商引进香港四维集团

沿河开发建设高级滨水住宅，高水平建设了可举办高规格会议及住宿

餐饮的会议中心，对外商务和会议接待能力明显提升。清理拆除临路

零散而设的汽车修理部和配件商店，择址新建汽车修配和物流中心，

形成快捷通畅的物流运转通道。高起点规划富有现代商业气息的商业

中心广场，加快建设美食一条街，同步跟进相关配套设施，形成发达

完善的商贸体系，营造更加浓厚的商业气息。三是突出人文特色，彰

显城镇历史文化底蕴。深入挖掘历史、人文素材，将金祖文化、宗教

文化、抗联文化、森林文化和休闲文化融入到小镇建设中，增加文化

底蕴，提高小镇品位。目前，记载金山屯区发展历程的金山博物馆和

大型金山文化活动中心已面向群众开放，占地10万平方米集休闲、

健身、娱乐、观光功能于一体的金山游乐园，占地20万平方米的天

龙寺宗教文化公园扩建和清真寺、基督教堂等文化项目全面铺开，推

进了旅游与文化深度融合，为旅游城镇注入厚重的文化底蕴。几年来，

金山屯区新建住宅楼360栋、121.9万平方米，20731户居民告别

地势低洼、道路泥泞、环境脏乱的棚户区，入住公共设施配套、社区

服务齐全、环境优美整洁的住宅小区。随着住宅楼陆续竣工交付使用，

小区道路、硬化、绿化、亮化等基础配套工程逐步完善，极大地改善

了城镇面貌，吸引了众多外埠战略投资商到我区购房臵业，城镇的承

载能力进一步得到提升，吸纳产业的能力显著增强，服务于小区及周

边的餐饮、娱乐、便民生活等第三产业蓬勃兴起，增加了新的就业岗

位，以小城镇建设带动产业发展的影响力已初步彰显。此外，通过城

镇化进程的加快，不仅解决了棚户区内道路不畅，烧柴贮存成垛、板

障子成排，严重的城镇火灾隐患等问题，同时也让百姓告别了“以木

取暖、以柴举炊”的历史，年减少木材非生产性消耗近10万立方米，

改善了整个城镇的空气质量，进一步巩固和扩大了生态建设成果。

三、几点启示

棚户区改造是个巨大的系统工程，涉及面广、政策性强、推进难

度大。在几年来的大拆大建中，金山屯不仅实现了“零上访”，而且

没有一个干部因工程建设领域违纪而倒下，一个功能完善、产业发达、

城市优美，充满生机和活力的崭新城区正展现在人们的眼前。金山屯

区的成功实践，不仅破解了当前棚改和城镇建设中面临的诸多难题，

亦是探索出了一条可以普遍借鉴的城镇建设之路。其一，城镇建设必

须立足长远。金山屯区之所以在城镇建设上能有如此大的成效，一方

面，在于他们思想开阔，站位高远，能够站在全局和历史的高度，以

战略思维和世界眼光来规划建设城镇。另一方面，在于他们牢固树立

了“功成不必在我任期”的政绩观。正是因为这种谋求长远发展的思

想，他们才能够大手笔规划、大气魄建设金山旅游小镇，才敢于自我

加压提出“两个率先”的奋斗目标。也正是因为他们心不浮、气不躁，

既干好了当前的事，又干好了为未来打基础的事，才能在短短几年的

时间实现“脱胎换骨”。当前，在新型城镇化加速的关键时期，迫切

需要这种世界眼光和正确的政绩观，高点站位去谋划城市，不贪一时

之功、不图一时之名地去建设城市，一任接着一任干，通过几届甚至

是几代人的努力，把我们的城市建设好。其二，城镇建设必须真正以

规划为纲。规划是前提、规划要先行、执行规划要严格。这些话常讲，

这个道理谁都明白。但说起来容易，真正能够做得到的并不多。往往

是领导之“言”大于规划之“规”。金山小镇在不到三年时间就能建

到现在这个程度，根本就在于他们不仅重视规划、科学规划，更重要

的是不折不扣地执行规划。无论是概念规划、总体规划、功能分区规

划、子规划均聘请名家大家编制，而且一经确定，决不轻易改变。在

金山屯区搞建设，任何一个项目，在哪建？建多高、多大、多宽，用

什么材质，什么颜色与周边环境更和谐？书记、区长说了不算，规划

说了算。当前，各地都在加紧推进城镇建设，要真正出速度、出成效，

就必须坚持规划引领，尊重和维护规划的权威，自始至终地以规划为

师，以规划为纲。只有这样，才能真正将美好的蓝图化为现实。其三，

城镇建设必须有坚定的意志和务实的精神。任何一件事情都是靠人去

做的，而事情能否做成要靠人的意志和努力。在小镇建设上，党政班

子始终一个态度、一个声音，面对怀疑、质疑，他们没有丝毫的犹豫，

没有丝毫的退让，体现了鲜明的态度和坚定的政治意志。在工作推进

上，始终坚持做到“三抓”。一是抓紧。他们“5+2”、“白加黑”地干，

塔吊24小时不停地转，12月末道路还在层层碾压，3月初就凿土

破冰打地基，突破了冬季不能施工的误区。正是这样，才能一年

三年的活，三年做了十年的事。二是抓实。他们在干事上有一种“踏

石有印，抓铁留痕”的韧劲，要速度，但不盲目追求速度；讲效率，

但不忽视质量。干一样成一样，干一样管百年。三是抓细。成功之举

莫过于细。金山屯区党政领导在推进小镇建设上，脑勤、眼勤、手勤、

脚勤，大到规划编制，小到牌匾设计、垃圾桶的摆放，党政主要领导

无一不高度重视，亲自过问，确保了每一个城市元素符号的精美。所

以，我们在城镇建设中，在干事创业上，既要意志坚定、态度坚决，

更要脚踏实地、较真务实，一步一个脚印地向着既定的目标迈进。其

四，城镇建设必须依靠市场机制。金山屯区认真学习借鉴、探索运用

发达国家，以及我省旅游名镇建设的经营城市理念和机制，激活了政

策、招商、金融、民间、政府“五种资本”，使小镇建设的资金持续

注入，越建越活，越建钱越多，走上了市场化经营城市的道路。现在，

伊春已经全面停止主伐，林区社会在变革，生产方式在转变，林业企

业管理这个“看家本事”也必须与时俱进地向政府宏观管理加速转变。

尤其是，在棚改政策即将终结的形势下，迫切需要我们转变城市建设

和经营理念，用市场机制去推动城市建设持久良性发展。其五，城镇

建设必须群策群力。十双筷子绑成一把才能形成合力。金山屯区敢于

打破一个“旧世界”，并善于建设一个“新世界”，就是自始至终依靠

各级班子的力量、依靠党员干部的力量、依靠洒满辛勤汗水建设者的

力量、依靠广大群众的力量。在几年大拆大建过程中，上到处级领导

干部，下至普通百姓，包括中小学生，都是小镇的建设者、参与者、

宣传者。恰如《诗经》所言：“庶民攻之，不日成之”。历史给了我们

成就一番伟业的难逢之机，此时不为何时为？！只要我们万众一心，

以“一万年太久，只争朝夕”的担当精神和“快马加鞭不下鞍”的执

着追求，去推动、去落实各项工作，新型城镇化的引擎一定会越转越

顺。“金山小镇”建设才刚刚起步，还仅仅是个雏形，还有很长的路

要走。正如伊春市长高环到金山屯区调研时指出的那样：“城市建设

只有起点，没有终点；只有更好，没有最好。要争当棚改速度的领跑

者，名镇标杆的创造者”。林区棚户区改造只是城市建设历史长河中

的一个节点、一次机遇，而不是全部。城市建设不应只做“五年棚改

打算”，只吃“最后两年政策晚餐”，不应因棚改结束而结束、而放松，

或悲观、失望。城市建设是百年大计，必须树立长期思想，做长远打

算。

地上新城镇地下鲟鱼城

——湖北省宜都市天峡模式

渔洋溪村养鲟一条街宜都，是湖北一个仅有40万人口的县级

市，因地处长江与清江的交汇处闻名于世。近年来，宜都市围绕鲟鱼

特色产业发展，积极推进以人为核心的新型城镇化建设，探索出通过

养鲟富民强市的天峡模式。

一、背景与起因

1、宜都市具有大规模发展水产养殖业的基础。宜都市地处江汉

平原向鄂西山区过渡地带，长江、清江、渔洋河境内流程150公里，

渔业资源丰富，拥有长江鱼类资源120多种，其中国家Ⅰ、Ⅱ级保

护动物有中华鲟、白鲟、长江鲟、胭脂鱼、大鯢等，重要经济鱼类20

余种。全市可养殖水面4.8万亩，现已全部利用，清江库区发展网

箱养殖6500多个，水产从业人员1.2万人。2012年全市实现水产

品产量1.4万吨，渔业产值4.6亿元，系列产值12.7亿元。2、水

产品结构不合理，缺乏高端品种，对农民增收带动作用有限。上世纪

末，宜都市水产养殖生产结构、养殖品种和养殖模式基本雷同，大面

积实施池塘养殖、网箱养殖，主导品种为传统四大家鱼，缺乏价格高、

市场俏的高端品种，由于品种较单一、上市时间相对集中，导致产品

价格偏低，造成养殖户经济效益不高,对农民增收带动作用不明显。3、

农户自发养殖规模小、水平低，抗风险能力差。受资金、技术等因素

限制，养殖区域较为分散，养殖规模不理想，专业精养鱼池面积不大，

仅占养殖面积的7%，而且多数鱼池因年久失修而导致水位变浅、池

埂变窄，不能稳产高产，同时存在灌排设备老化等问题，抗御自然灾

害和市场风险的能力不强。鱼病、自然灾害时刻威胁着养殖水产品的

安全，2006年4-5月间，宜都市高坝洲库区养殖鮰鱼发生暴发性疾

病，死亡鮰鱼80万斤，直接经济损失500多万元；2007年8月，

高坝洲库区渔业生产合作80多户社员所养的匙吻鲟在4天之内突

然死亡80%，直接经济损失达150多万元。4、缺乏龙头企业带动，

产品精深加工能力弱，附加值低。宜都市虽然拥有一批水产养殖大户、

专业合作社，但是龙头企业发展不够，企业规模和实力偏小，而且均

以养殖和鲜销为主，水产品精深加工明显滞后，产品附加值低，经济

效益不高。5、原有养殖模式严重污染环境。原有的池塘养殖、网箱

养殖密度过大，部分养殖户片面追求经济效益，大量投饵、投肥，使

用抗生素等药物，不仅水产品质量无法保证，投资者的利益不能持续，

而且渔业生态环境受到严重污染。在此背景下，为了提升宜都市水产

养殖业的质量与规模，更好地促进农民增收，加快推进农村新型城镇

化建设步伐，宜都市于2003年引进湖北省从事鲟鱼驯养繁殖、鲟鱼

制品加工销售的龙头企业，共同探索鲟业特色产业富民之路。鲟鱼起

源于二亿五千万年前，是世界最古老、生命力最强的物种，最大年龄

300多岁，最大个体3200公斤，素有“鲟龙、皇帝鱼、软黄金、活

化石”之称。鲟鱼药食同源、健美同体，富含十多种人体必需的氨基

酸，脂肪含有12.5%的“DHA”和“EPA”（亦称脑黄金），对软化心脑

血管，促进大脑发育，提高智商，预防老年性痴呆具有良好的功效；

软骨和骨髓（俗称“龙筋”）有抗癌因子，可完全直接食用，素有“鲨

鱼翅，鲟鱼骨”之说，鲟鱼具有不可估量的生态、科研、经济价值。

近几年来，宜都市结合新型化城镇化建设，在龙头企业自主发明的生

态循环水工业化养鲟模式基础上，与当地农户合作，把江河库湖传统

养殖模式“搬”进农民家庭立体厂房，帮助农户实现足不出户创业致

富，过上城里人生活的梦想，为破解“三农”难题创出了一条新路。

二、做法与经过

天峡模式在“公司+协会+农户”的农业产业化模式基础上，以节

约用地、少投入多收入等为根本出发点，开创养鲟工厂在农村、车间

在农户，农村办工业、农村变城镇的新型产业样本，打造“地上新城

镇、地下鲟鱼城”的别致景观，将生态化工厂养殖、新型城镇化与农

户生产经营特点相结合，开创了农村一、二、三产协同发展与新型城

镇化建设同步推进的发展模式。在天峡模式的形成与完善中，主要进

行了以下几个方面的创新、探索：1、将工业化生产技术、生态农业

与单个农户生产经营特点相结合，创造现代农业新架构。天峡模式是

按照现代工业和新型城镇化发展的趋势，结合农业生产用地有限等客

观实际，坚持以家庭成员为生产主体，将单个农户庭院经济与生态农

业相结合，将工业化生产与农民家庭相结合，创建了“地下生态养鲟

博览、地上生产服务高效、楼上生活文明美好、屋顶光伏电站配套”

现代农业新架构。天峡模式结构为单元模块式，单户为独立型，多户

为合作社型。以家庭地下室为基础，建设全封闭、全生态循环水养殖

车间，利用微生物、水生植物、水生动物互生原理净化养殖废水。地

下建工业养鲟（观赏）车间，地上建产品分割、展示、农家乐、居住、

办公等综合配套服务楼，实现种、养、加工一体化。以太阳能为动力，

以气泵提水为纽带，通过生物质能转换技术，将水生蔬菜、花卉生产

与鲟鱼养殖、加工等有机地结合在一起，形成能源、物流良性循环的

生态系统工程；形成资源节约、环境友好的生态养殖新格局。天峡模

式比传统养殖方式省地99%、省水99%、省力99%。红花套镇渔洋溪

村民卢武昌一家5人，家庭收入之前主要靠儿子外出打工和儿媳在

家种地，年纯收入仅2万元左右。2010年，卢武昌一家运用天峡模

式，在建新房时配套建设了144㎡的地下室养鲟车间，当年纯利5万

元。卢武昌和老伴都是古稀之年，平时在家管理地下室养鲟车间，只

需花20分钟喂鱼即可。随着养殖技术经验积累，他现在养鲟年纯收

入在8万元左右。2、农村一、二、三产业协同发展与新型城镇化建

设同步推进。通过天峡模式，农户开展楼下鲟鱼养殖、为加工企业提

供原料发展第一产业；龙头企业收购农户养殖的鲟鱼，进行分割销售

以及深加工带动第二产业；农户因地制宜开发养鲟观赏与农家乐、休

闲旅游等繁荣第三产业，天峡模式将三大产业有机结合，形成了紧密

的产业链，推动了三产的协同发展。当地政府统一规划、统一设计，

结合新农村建设，按照现代化农村居民点的要求，引导农户集中建房。

同时加大投入，配套了超市、文化、卫生、体育等各类公益设施，形

成了新的集镇，将农村建成为现代化的小城镇，实现了农村向城镇的

转变，大力改善了农村居住环境与面貌，提高了农民的生活质量。此

外，新产业的兴起、新集镇的形成带动了农村观光旅游业的同步发展，

农户在从事鲟鱼科技养殖及旅游服务业的过程中接收了外来信息，开

阔了眼界，提高了文化素养和文明水平，有效推动了人的城镇化的进

程。2011年，宜都市红花镇渔洋溪村33户农民按照天峡模式，统

一标准建设了新居，建成了室内地下养鲟博览园，地上居住与鲟制品

专卖店，房前屋后种植蔬菜的生产模式。当年，在因建房导致生产资

金投入不足的情况下，平均每户年产鲟鱼3吨，创利润5万元。3、

推动农业、农村体制机制改革创新。天峡模式，创造性地将农民住房

地下室变为养殖车间，一楼二楼建旅馆商店或农家乐、开发以鲟鱼产

品为主的旅游休闲食品和农家菜，三楼居住，探索出地下室工业化生

态养殖的现代农业模式（也称“鲟鱼观赏馆和水生植物园”）。该模式

实现鲟鱼车间化养殖，不受季节性限制，不受室外环境影响，提高了

鲟鱼产品质量，又美化了环境，同时彻底改变了养鱼到湖泊、劳作到

田间的传统模式，将农民从有限的土地上最大限度地解放，将农家变

为工厂、将渔民变为工人、将农村变为城镇、将农民变为市民。在天

峡模式的实施过程中，宜都市政府积极进行体制机制创新方面的探索

和实践，先后在项目申报、项目用地审批、农户建房用地、生产科技

开发与攻关、农产品营销、农户和企业融资等方面出台了一系列扶持

和奖励政策，包括将农民建房与新农村居民点建设相结合，对统一建

房运用天峡模式的农户一次性给予资金补助5万元；金融部门在小

额信用贷款、担保抵押贷款等方面对运用天峡模式的农户优先考虑等

等。4、深化“公司+协会+农户”产业机制。天峡模式将公司、协会、

农户三者紧密结合，形成了利益共同体。龙头企业实行“四统一”服

务，即向上岸渔民、失地农民、下岗工人等统一提供鱼苗、统一提供

饲料。统一提供技术支撑、统一回收产品。协会积极为农户开展技术

指导服务，及时解决农户养鲟过程中的实际问题。农户按照技术规程

科学养鲟，并将鲟鱼销售给龙头企业，获得稳定收入。

三、成效与反响

1、农民显著增收，新型城镇化建设步伐加快。宜都市积极推广

天峡模式，促进了农民增收和城镇化建设。全市10个乡镇积极引进

推广天峡模式，红花套镇9个村村村推广运用，其中渔洋溪村30%

的农户运用了天峡模式，渔洋溪村二组80%的农户运用天峡模式，每

年户平增收5万元以上。近年来，在天峡模式的带动下，宜都市红

花套镇先后荣获了湖北省新农村建设示范村、湖北省百强乡镇、湖北

省文明乡镇等称号，渔洋溪村也成为全省、全市新农村建设示范村，

红花套镇城镇化率上升五个百分点，达到45%，高于全市其他乡镇。

2、生态环境大大改善。天峡模式是一条低能耗、零排放、环境友好、

资源高效利用的循环养鲟之路，替代了传统产业模式。一是生态循环

养殖，无污染；二是节省土地，缓解了大规模养殖与农业用地有限的

矛盾，减少了农村面源污染；三是促进了水产养殖上岸，进入家庭地

下室，减轻了养殖业对环境的污染，水产品质量安全提高，农村生产

生活环境得到改善。3、社会各界大力肯定。天峡模式得到了社会各

界的高度认可与肯定。国务院新农村建设办公室课题组考察天峡模式

后认为：为农村经济发展、实现农业增收、农民致富提供了一个有益

的创新模式。财政部领导考察天峡模式后，利用微博感叹：“若不是

亲眼所见，还以为是个大忽悠”。科技部有关领导赞扬：“神奇！神奇！

农民居家养鲟轻松致富太神奇”。湖北省发展与改革委员会有关

评价说，天峡鲟业模式是实现农业科技化、推进农村城镇化的有效尝

试，实用，可行，有效，值得借鉴，建议在全国农村大力推广。中央

电视台在考察、拍摄《鲟鱼该在什么地方养》专题片后高度评价：“天

峡模式”可带动百万农民走上增收致富道路，是振兴“三农”产业的

风景线。《人民日报》、《农民日报》、《湖北日报》、《凤凰卫视》等多

家新闻媒体曾先后对天峡模式进行过宣传报道。香港、新疆喀什、四

川、河南开封等地也在积极引进推广天峡模式。4、有利于建立现代

农业体系全新型市场主体天峡模式变“免税农业”为“税源导入”，

2012年度为宜都市贡献税收约1亿元。在天峡模式中，大量上岸渔

民、失地农民等成长为养殖能手或小微企业创业者，以现代化新型市

场主体的身份与龙头企业开展合作，各得其所，共谋养殖产品增值效

益最大化。

四、探讨与评论

1、天峡模式可创造巨大的经济和社会效益。近年来，通过引入

天峡模式，宜都库区农民通过养鲟形成的资产少则数十万元，多则数

百万元乃至千万元，仅清江库区年产鲟2万多吨，总产值约20亿

元左右，占全国鲟鱼养殖总产量的1/3。天峡模式既能实现农民增收

致富、推进新型城镇化建设，还能有效缓解我国水资源安全、食品质

量安全等问题，更能解决由于农村劳动力外流而形成的夫妻分居、留

守儿童、空巢老人等的农村社会问题。2、天峡模式的推广亟需政策

改革创新。目前，天峡模式的推广关键在于有关政策瓶颈能否有效突

破，金融机构和社会资本能否进入。其中最主要的问题是亟需有关部

门在农用设施用地、工业建设用地、综合用地等不同类型的用地性质

上给予合理的政策定位。

村企合一以企带村东岭特色新型城镇化之路

陕西省宝鸡市金台区陈仓镇的东岭村，是新时期陕西省新型城镇

化建设的典型代表。改革开放以来，东岭人在村党委和村委会的带领

下，矢志不渝发展农村集体经济，坚持“村企合一、以企带村、共同

发展”的创新体制；坚持“既要把人带富，更要把人带好”的精神文

明建设思路，把一个贫穷落后，偷盗、吸毒、赌博现象严重的自然村

发展建设成为“中国农村经济10强村”、“全国文明村”，并很快融

入现代化的城市生活之中，走出了一条具有东岭特色的新型城镇化之

路，被誉为“西部第一村”。

一、狠抓经济建设不放松，夯实城镇化的经济基础

东岭村隶属于宝鸡市金台区陈仓镇，地处宝鸡市区东郊，全村占

地面积0.35平方公里，现有村民210户，812人。改革开放前，

东岭村是陈仓镇联盟村最穷的一个村民小组，人均土地不到3分。

乡亲们主要靠种菜、卖菜过日子。由于东岭是濒临渭河的一道高岭，

土地瘠薄，产出比别的村民小组都低，村民生活贫苦。当时的民谣说

“村东村西水汪汪，村前河滩白茫茫。半年糠菜半年粮，有女不嫁东

岭郎.”改革开放后，全国各地的乡镇企企业如雨后春笋，蓬勃发展。

联盟村利用宝鸡近郊的地理优势，也办起许多企业。只有七八个人，

靠着加工水桶、烟囱，为城市单位打短工的联盟服务部就是其中之一。

1988年，这家小企业发生重大事故，几乎散摊，村委会研究让担任

保管员的李黑记承包。1990年，这个已更名为东岭铆焊机械厂的组

办企业固定资产达到120万元。此后，他们把经营范围从钢材加工

扩展到钢材贸易，很快把经营网点扩大到全省各地，1993年销售收

入达到1.2亿元。这时，在小富即安、“分光吃净”的小农经济思想

支配下，组企、村企矛盾加剧，成为企业发展的最大阻力。在市、区

党政领导关心、支持下，东岭从1994年开始试行“村企合一，以企

带村，共同发展”新模式，缓解了这种矛盾。随后金台区委、区政府

又经过研究，把东岭从联盟村独立出来，单独成行政村建制。李黑记

被选举为村委会主任，并将个人承包经营积累的6000多万元资金全

部捐献给了村集体，作为东岭村集体经济发展的本金。“村企合一，

以企带村，共同发展”的新体制避免了许多因体制不顺产生的矛盾，

村集体和东岭企业集团齐心谋发展，成为东岭村崛起的体制保证。东

岭在企业发展上经历了小加工起步、大流通发展、工业化扩张“三步

走”，在发展过程中呈现三个“开阔”的特点：一是开阔的视野，把

东岭发展的目标定位在与华西村、长江村等全国一流水平的城镇标准

上，在95年就提出老村子维持原有格局，不再新建。移风易俗，倡

导、实行一孩化，抓住典型纠正婚丧事大操大办。走共同富裕道路，

“下放款”优先发给老人、小孩，每年兑现。二是开阔的胸怀，东岭

村八十年代搞金属制品，九十年代搞钢材经营，2000年发展大工业，

用了10年时间。事业需要杰出、优秀人才，东岭人破除了农民意识，

提出“容天下人，干天下事”的思想，利用改革打破人才单位、部门、

地区的局限，从全国挑选人才，一批又一批人才从全国各地聚集到东

岭。三是开阔的心地。东岭发展后，村党委提出东岭“负有社会、经

济、政治三大责任”。近五年东岭累计纳税30多亿。在参与国企改

革中，为了使濒临破产的国企起死回生，东岭投入了大量人力、财力，

仅在略钢就投了10多个亿。在经济责任方面，职工患大病、家里受

灾，村上、集团不惜一切代价抢救。前两年受金融危机的影响，在工

厂停产情况下，东岭全力保职工稳定，没有拖欠工资问题发生。在政

治责任方面，村上20多年没有发生一起刑事案件，为社会稳定做出

了很大贡献。此外，东岭还积极支持当地城市建设、抗震救灾、助学、

扶贫、慈善等社会公益事业，近五年先后捐献资金2亿元。支持市

政府的民心工程，为渭河石鼓廊桥项目建设捐款8000万元。随着东

岭企业的发展，全村95%以上的劳动力都在企业上班。村办企业东岭

集团现已发展成为陕西省最大规模民营企业，拥有总资产312亿元、

员工1.8万名、核心企业40多家，形成金属冶炼、国内贸易、国

际贸易等六大产业板块。2012年，村办企业东岭集团实现总收入

491亿元、利税超过10亿元，村民年人均收入超过6万元，连续

十年跻身“中国500强企业”，2013年名列第217位。

二、统筹城乡发展、构建新型城镇化发展格局

在改革发展过程中，东岭经历了一系列新的课题，东岭人投石问

路，在缺乏先例的情况下，积极探索统筹城乡发展、推进农村城市化

的路子。一方面，通过安臵就业，解决失地农民生计难题，同时为国

企下岗职工、大中专毕业生和社会无业人员打造就业平台。另一方面，

以工促农，共同发展，以东岭的产业集群带动区域经济发展，工业反

哺农业，缩小城市与农村之间的距离，并改变祖祖辈辈的习俗，培养

新时代的农民。东岭原处在城乡结合部，为适应宝鸡大城市建设的发

展，东岭村承担起了宝鸡东大门建设的重任，结合“城中村”改造，

明确思路，规划先行，分步实施，整体推进。1995年前，这里的房

屋大多是村民翻建的二层民居，兼有出租房。村庄只是统一了街道，

排污不畅，供电不足，道路坑洼不平。经过规划，东岭先是投资80万

元整修和硬化了村内5条主干道和24条巷道；接着在全村安装、

接通了自来水管；对村里和厂区进行绿化美化，实现了四季常青。同

时，建成全省第一家“电气化示范村”。2001年，东岭邀请设计院对

东岭新村进行规化设计，投资4200多万元建成了6栋仿欧式结构

的村民住宅小区，建筑面积达3.5万㎡，所有村民和企业部分干部

户均一套，面积在130㎡以上，并成为全省首家“数字电视村”。又

先后投资5000多万元，建成“省级绿色文明社区”。2006年后，结

合更大规模的“城中村”改造，东岭投资10多亿元，实施“东岭新

时代”一、二期住宅工程，使东岭绿色文明小区面积超过23万平方

米，楼群达到34栋。2009年冬季投资1500万元，在小区辟出3300

平方米土地，请苏州苏园古建园林公司设计、施工，建造了供村民休

憩、观赏、游览的苏式“和园”。2012年，新东岭城市综合体在宝鸡

市委、市政府的指导下开发建设。项目位于宝鸡东大门区域，毗邻西

宝高速路出口，总建筑面积约310万平方米。新东岭城市综合体邀

请国际一线团队担当规划设计，并结合各地块不同特点和资源优势，

形成商业中心、中央商务区、文化教育集群、旅游集群、生态居住五

大城市功能集群。国家和各级领导、国内外专家、学者，高度重视和

关注东岭的超常规发展、多次前来视察、调研，东岭“现象”、“效应”

在全国产生了积极影响。2009年4月，来自国务院有关部门和清华、

北大的几位经济学家，在深入东岭村（集团）考察、调研后，发表了

他们的感受和见解：“东岭从传统农业走上新型工业化道路，从根本

上改变了农村，改变了农民，东岭人已经变成了产业工人，东岭村也

已变成宝鸡城市的一部分，西部欠发达地区出了这样一个示范典型，

意义非常重大”。

三、适应构建和谐社会要求，切实解决群众民生问题

东岭党委村在狠抓经济发展不放松的同时，提出“民生无小事”、

“发展为了村民、员工、发展依靠村民、员工，发展成果由村民、员

工共享”的思路。在东岭经济快速发展中，东岭村实现了共同富裕。

目前村民的收入构成为：一是股份分红，改制时全村每家都有股份，

每年坚持按20%兑现分红；二是工资收入，在企业上班的人工资收入

从四万到十几万不等；三是集体分红，全村每人每年由村集体分红

1.4万元，60岁以上老人还多2000元退休费；四是集资分红，村

民手上有些闲钱，交给企业用于扩张和建设，每年按10%的红利分红；

五是租赁收入，村民把多余的楼宇对外出租收益。目前，村民人均年

收入超过7万元，人均住房面积100平米，户均资产达到150万

元。同时，东岭每年从贡献突出的企业员工中吸收新村民，使更多的

人享受到全省独一的“村民待遇”。“既要把人带富，更要把人带好”，

东岭人坚持弘扬主旋律、坚持多样化的文化阵地网络建设，村老年协

会、家长学校、幼儿园，以及合唱团、自乐班、秧歌队、秦曲队、管

乐队、舞蹈队等，组织引导、培养村民及子女建立了文明、和谐、健

康的生活方式，从未发生黄、赌、毒和邪（教）问题。村上建起了多

功能活动室、游乐场、灯光球场、排球场、足球场、乒乓球场，经常

开展比赛活动。东岭村成为“全国美德在农家活动示范点”和驻地高

校、部队的教学基地，还获得了“治安模范村”、“敬老模范村”、“关

心下一代工作先进单位”等荣誉。从2002年起，全体村民就由传统

的农家小院，搬进了新东岭宽敞明亮、各种设施齐全的住宅小区，现

在每家都有二到三套住房，人均面积超过100平方，居住条件超过

城里人，新兴、繁荣的东岭社区，使东岭人完全融入城市，农村已成

为大家对过去的记忆。村上小孩从幼儿园到高中全部实行免费教育，

考上大学，实行奖励；毕业返回东岭工作，村上返还全部学费。村里

390多名成年劳动力，95%以上都在集团上班，老年人实行退休制度。

在企业上班的村民和其他员工都享受养老、医疗、工伤、计划生育等

保险。村上、集团还多次组织村民、员工到日本、欧洲、港澳等考察、

学习、旅游。东岭村以其突出的富裕、文明程度赢得社会肯定，先后

被命名表彰为“中国十佳小康村”、“中国十大过百亿元村”、“中国经

济10强村”、“全国文明村”、“全国民主法治示范村”、“中华十大爱

心村”等。

四、创新管理模式，改善服务功能，实行规范民主管理

在“村企合一、以企带村、共同发展”的创新管理模式框架下，

东岭人适应新的变化，努力改善服务功能，认真实行民主管理。党委

会和村委会、村上和企业正确处理相互关系，发挥集体智慧，实行民

主决策；完善村务、厂务公开和民主议事制度，村民、员工真正享有

知情权、参与权、管理权、监督权；建立了村委会的民主选举机制，

保障了村民的选举权和监督权，村上、企业干部配备任用、生产经营

管理，也充分体现民主、民意。从东岭独立设行政村，组建村、企党

政领导班子以来，一直实行的是“两块牌子，一套人马”，即东岭集

团党委，又是东岭村党委，分工两名党委委员专门负责村上的事务。

按照党章、“村民选举法”规定，每3年如期召开一次党代会、村民

代表大会，每次都严格按照相关法定程序进行。在党委会、村委会四

次换届中，党员和村民的参与热情空前高涨，参与率达到95%以上。

选举工作公开、公正，党政领导班子在党员、村民、员工中享有很高

的威望。在办理村级事务和公共事务方面，坚持民主决策、民主管理、

民主监督。分别成立了由村民代表7人组成的议事会、监事会等组

织机构。制定了村民自治章程，村规民约和村务事务管理规定。以村

民代表会为主要形式，拓宽村民参与村务管理渠道，讨论决策村上公

共事务、公益事业、重大的事务以及关系村民切身利益的事情，使村

民依法享有决策权、管理权和监督权。东岭村党委和村委会认真实行

村务公开，做到村情、发展规划、发展项目、干部报酬、村民收入分

配、住宅分配、物业收费、评选先进、计划生育指标，奖罚事项等一

律公开，设立公布栏，公之于众。他们将村上社会事务划分为：建设

规划事务，物业管理事务，民政事务，民兵兵役事务，人口管理事务，

环境卫生事务，妇幼老残事务，文化教育事务，治安管理事务等九个

类别，按村委会成员分工落实管理责任，使村上各项社会事务真正做

到公开程序化、规范化。集团党委和董事会在企业的生产经营和社会

事务中，同样实行了规范的民主管理和民主监督。企业的发展规划、

计划，建设、投资、技改项目，干部任用和社会事务等重大决策、决

定，也都按照相关规定和程序，体现了民主管理和监督。

变“工业立城”为“产城人融合”发展

——浙江省桐乡市洲泉镇新型城镇化案例

湘溪大道洲泉镇，一个典型的江南小镇，地处杭嘉湖平原腹地中

心，离杭州、嘉兴、湖州均不足50公里。行区划面积73.36平方千

米，下辖19个村，1个社区，户籍在册人员6.36万人，新居民约

2.45万人。自古就有“洲团千市集，水绕一钱清”、“四周皆水，其

中一地如钱”、“上有天堂,下有苏杭,苏杭中间有洲泉”之美誉。洲泉，

古称相洲、湘洲，雅作湘溪，宋建隆年间（公元960年）以前称洲

钱里，明洪武二年（公元1369年）称洲钱镇，清以后渐作洲泉。历

史名人赵汝愚、吕留良、吴尔勋、吴之振、胡菊邻等曾留下屐痕，抗

战时期曾是浙西特委所在地和苏、浙、皖游击区中心。自改革开放以

来，经济和社会发展成效显著，是全国文明镇、国家级生态镇、中国

化纤名镇、中国蚕丝被名镇、国家卫生镇、省级园林镇、首批嘉兴市

小城市培育试点镇；拥有国家纺织新材料产品开发基地——临杭经济

区、十八大党代表——胡晓丽、全国农民专业合作社示范社——坝桥

养鸭专业合作社；同时也是浙江省民间文艺之乡，有国家级非物质文

化遗产“高杆船技”。洲泉镇工业发达，是浙北工业第一镇。2012年，

实现工农业总产值489.2亿元，国内生产总值72.2亿元，财政可

支配收入1.2亿元，农民人均纯收入18008元，三次产业结构为

4:79:17。全镇拥有有工业企业2951家，其中，规模企业80家。

有中国驰名商标3件，中国名牌产品3件，国家免检产品3件，

出口商品免验企业1家，省级著名商标5只，省级名牌产品3只。

洲泉镇几经历史变迁，经历了从无到有，从有变强的历史进程，

主要概括为3个历史时期：

1.因水成镇。洲泉镇历史悠久，早在新石器时代，就有先民们在

此繁衍生息。自宋室南渡，定都临安后，由于洲泉距临安咫尺之遥，

扁舟一叶，可朝发夕至，中原士大夫二十余家寓居此地。加上洲泉水

网密布，交通便捷，嗣后镇日渐繁荣，商旅远来，百货骈集，沿河而

建，由水生集，因水而兴，集而成镇。

2.因政旺镇。洲泉历经数次行政区划的调整而成如今规模，由

4.5个乡镇合并。1998年2月，洲泉镇被列为浙江省第二批小城镇

综合改革试点镇，较大规模的城镇建设从此起步。金鸡路、湘溪大道

等主要交通干道相继建成或拓宽改造，威尼斯广场、洲泉中学新校区

等镇区标志性建筑物渐次诞生，镇区风貌，殊异往昔，建成区面积由

20世纪80年代的0.65平方公里扩大到如今的9平方公里。

3.因工立城。在改革开放前，洲泉一地尚无现代意义上的工业。

20世纪70年代末，桐乡化纤厂（桐昆集团前身）择址洲泉，是为

洲泉现代工业之滥觞。经过30多年的发展，洲泉现已形成“四棵参

天大树”和“三片盖地小草”的工业生态环境，拥有超百亿企业2家，

上市公司2家，国内行业单打冠军3家。伴随着工业大发展而来的，

人流、物流、资金流、信息流也源源不断涌入洲泉。

做法与经过

洲泉镇在推进新型城镇化进程中始终坚持以人为本、生态优先理

念，以推进人口集中、产业集聚、功能集成为目标，走“产城人融合

发展”的新型城镇化道路。1.规划引领自被列入浙江省第二批小城镇

综合改革试点镇以来，洲泉注重规划设立、引导、实施、反馈全过程，

《洲泉小城镇综合改革规划方案》、《洲泉镇总体发展规划》等陆续制

订，城镇化脚步不断加速，建成区面积不断增量，初步形成“一城三

区”的格局。南部是新区，以商贸综合体为主，实现教育、金融、商

住等综合服务；中间是新社区，以农户集聚为主，实现农民到市民的

转换；北面是临杭经济区（工业区），实现招大引强、招强选优。2013

年，洲泉镇又被列入嘉兴市首批小城市培育试点镇。在此基础上，将

实施新一轮规划修编，做到控制性详细规划全覆盖，为新型城镇化打

下扎实基础。2.产业扩张没有强大的产业支撑，就无法实现农民增收，

无法实现农业人口转移和人口聚集。在产业扩张方面，洲泉镇的优势

有目共睹，也是洲泉实施新型城镇化最大的优势所在。洲泉工业经过

多年发展，逐步形成了以桐昆化纤、新凤鸣化纤、双箭橡胶、京马电

机四大集团企业“四棵参天大树”，和年销售30亿元300余家蚕丝

被企业、年销售30亿元400余家制鞋企业、年销售5亿元200余

家塑料制品加工企业“三片盖地小草”的工业生态文明。在“大者恒

大、小者更活”的理念下，洲泉根据“依参天大树强镇，靠盖地小草

富民”战略，一手抓大企业，以“项目”为王，围绕化纤、橡胶、电

机等优势产业链，通过招大引强、招新引优、招才引智，实现了横向

做大、纵向拉长；一手抓小企业，以“两改两创”促转型，在政策、

科技、信息、资金等方面无缝对接、无障碍服务，让小者更活，形成

了2家百亿企业、2家十亿企业、11家亿元企业为龙头，80家规模

以上企业为骨干，近3000家中小企业为支撑的企业梯队。通过产业

扩张，顺利实现了农民向产业工人的转变，2012年底，全镇有企业

职工5.1万人。3.强化有效投入洲泉以创建“国字头”奖牌为载体，

以强化有效投入为核心，积极发挥财政资金四两拨千斤作用，推动人

的综合素质提升和城市功能设施完善。2006年，创建全国环境优美

镇（后更名为国家级生态镇）；2008年，洲泉创建了桐乡首个、嘉兴

第二个国家卫生镇，并于2012年顺利通过复评；2011年，洲泉又成

功创建了全国文明镇；2012年创建浙江省园林镇，正向国家园林镇

目标迈进。从各项创建工作中收益的是洲泉人民。在环境卫生方面，

每年投入至少200余万元，由镇环卫所对建成区范围内的道路、河

道进行全天候保洁；各行政村都建有一支专业的保洁队伍，负责对各

条道路和河道进行保洁；镇区垃圾袋装化覆盖率90%以上，生活垃圾

密闭清运率、无害化处理率均达到100%。在文体设施方面，先后投

入1000多万元用于三级文体阵地建设，镇区建造了符合国家标准的

塑胶篮球场、塑料网球场、门球场和多个健身苑点，村级健身点已全

部覆盖。在为民服务方面，四大银行均设有分理处，保险、邮政、移

动、电信等营业所完备。在教育医疗方面，先后新建中学、小学、中

心幼儿园各一所，结合平安校舍工程，改建小学二所。成效与反响近

年来，洲泉镇不断加快以人为本、生态优先、产城人融合的新型城镇

化脚步，依托强有力的工业，不断加强现代农业和服务业的快速发展，

不断完善基础设施建设，逐步成为一个让农民“进得来、留得下、有

尊严”，“宜居宜业”的幸福小城市，全镇经济社会各项事业保持健康

快速发展。浙江日报、嘉兴日报曾多次报道洲泉经济、城镇、精神文

明建设。1.综合实力显著增强一是现代农业提质增效。农业产业化发

展迅猛，相继建成了湘溪水产、坝桥肉鸭、义马蔬菜等特色专业养殖

基地，截止2012年底，全镇拥有专业合作社12家，其中坝桥养鸭

专业合作社被评为全国示范性农民专业合作社；农业龙头企业1家；

家庭农场2家；无公害农产品基地7家。土地流转有序推进，仅

2012年一年就新增土地流转面积涉2164亩。农业基础设施全面改

善，截止2012年底，全镇拥有闸站71座；泵站220座；块石河

岸149.12公里。二是工业经济稳中有升。工业强镇规划加速推进，

2012年，全年实现工业总产值484.7亿元，其中规模以上企业完成

产值401亿元，完成固定资产投资32.65亿元，其中工业生产性投

入28.1亿元。企业技术创新成效明显，全镇已拥有高新技术企业4

家，省级研发中心2家，省级技术中心4家，连续四年提交专利申

请量达100件以上。2012年，完成专利申报195件，其中发明专利

23件，桐昆集团获中国专利优秀奖。企业品牌建设琐果累累，全镇

已拥有中国驰名商标3件，中国名牌产品3件，国家免检产品3

件，出口商品免验企业1家，省级著名商标5只，省级名牌产品3

只。三是现代服务业跨越式发展。2012年完成服务业投资4.52亿

元；实现服务业增加值9.5亿元；新增服务业限额以上企业6家、

分离发展服务业3家，完成“个转企”28家。名人国际、锦绣江南

高档住宅区顺利开盘，威尼斯大酒店、足佳鞋材市场三期东升花苑初

具规模。2.由“镇”到“城”面貌焕然一新一是城市功能综合化。建

成区基础设施进一步完善，永安南路、永兴路、合兴路、环城南路、

汽车站、社会停车场改造提升工程全面完成；科洲公路洲泉至大麻段

建成通车，有效改善通杭达沪交通。三区联动发展卓有成效，2012年，

中心社区农户全年集聚农户427户；镇南新区全年安臵农户123

户；临杭经济区成功引进世界500强、央企华能集团的热电联产项

目。娱乐、保险、金融、餐饮、医疗、教育等设施一应俱全。二是城

市管理网格化。结合“平安洲泉”建设，大力推广社会治安动态视频

监控系统，安装视频监控点153只，有效完善了防控体系，人民群

众安全感、满意度进一步提高。强化市容市貌管理，将全镇镇区市政

设施划分为4个检查单元，定期检查，及时清理，及时维修，严格

按照《建筑工地现场环境与卫生标准》管理建筑工地，建造净车出场

设施。不断提高环卫工人待遇，严格管理，提高保洁效率。三是城市

宜居舒适化。镇区绿化改造强势推进，在2012年新增2万平方米

绿地的基础上，2013年进一步加大投入，先后建成双箭公园、祈福

公园、环城南路休闲绿地建设，共计新增绿地87亩。加大地下管道

清理、改造力度，由专职人员负责每年对建成区地下管道进行疏通，

逐年对老镇区的地下管道进行改造，确保建成区在大暴雨面前不积

水。3.民生民计有效改善一是群众文体活动高潮迭起。“文体兴镇”

工程深入推进，排舞、太极拳等群众性文体活动全面开展，获得国家

体育总局颁发的“乡镇健身示范工程”称号。2012年，全年举办广

场文体活动13场，文化下乡493次；新凤鸣集团排舞队获市企业

职工排舞大赛一等奖；成功举办第八届全民运动会；建成“国遗”项

目岸上高杆船技训练基地。拥有藏书量达4万余册洲泉图书馆，投

入40多万元建立2个室外灯光篮球场，引进投资达400余万银河

电影城，全面丰富群众业余生活。二是社会事业长足发展。实现村（社

区）慈善工作站全覆盖，募集善款1145万元；启动“扶残助残爱心

镇”创建。更新改造住宅区信报箱800余只，村邮站实现全覆盖。

投资1361万元启动洲泉中心小学、永秀小学改扩建工程，办学条件

得到进一步改善。截止2012年，全镇有各类学校4所，在校学生

5964人，专任教师362人；幼儿园及托儿所8所，教职员工122人。

有文化体育中心1个，农村文化户105家，农村广播入户率95%，

有线电视入户率90%以上；有社区卫生服务中心1个，卫生院1所，

社区卫生服务站15个；医疗床位83张，卫生技术人员199人，

其中医生99人。自来水改水面达100%，全镇计划免疫力达到100%。

三是生态环境持续向好。全力实施环境保护工程，累计铺设污水管网

61公里，入网企业112家；皮鞋固废料处臵机制初步建立，机制丝

绵废水处理试点正式启动。全力推进“森林洲泉”工程，2012年以

来建成防护林556亩，村镇绿化1062亩，绿道47.7公里。围绕

桐乡市西部湿地保护开发，力推众安村整村绿化，截止目前已流转土

地1100亩，已有21家企业认建900亩绿化，其中，10家企业已

种公益片林450亩，此外，还有3家企业认捐50万元公益片林基

金。狠抓重点绿化工程——桐乡西出入口区域景观提升工程建设，总

投资287.9万。全面启动水环境综合治理，实行“河长制”管理，做

到一河一长一策，并结合“三改一拆”的拆猪棚禽舍，对河道禁养区

范围内养殖户坚决予以拆除，2013年共计拆除养殖户70户。探讨与

评论对于城镇化建设，十六大提出了“走中国特色的城镇化道路”，

十七大进一步补充是，“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能

完善、以下带大的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。十八

大提出的“新型城镇化”，我们认为是在未来城镇化发展方向上释放

了“转型”的“新信号”。社科院调查显示，中国城镇化率约为51%，

工业化率为47%，而国际上发达国家城镇化率约是工业化率的2至

3倍，城镇化滞后于工业化严重，就近就业率低。但如果按户籍来算，

人口城镇化率只有35%左右，远低于世界52%的平均水平，中国51.3%

的城镇化率，是按城镇常住人口统计的，其中还包括1.6亿的农民

工群体。洲泉镇是工业大镇，拥有6万多的户籍人口和2万多的新

居民（农民工）。在户籍改革上，我们将积极探求有效方面，如实行

新居民积分制管理，对在桐乡市就业、经商的新居民按照综合素质和

实际贡献等进行积分评估，积分高者可享受本市入学、入户等特定公

共服务和待遇。新型城镇化，洲泉镇最大的优势就是产业优势，近70%

的农村人口通过进企业打工逐步转化为产业工人。但面对产业大发展

的今天，洲泉不满足建设一个经济重镇，而要走以工业为个性的“产

城人融合”之路，打造现代化的经济新城，重点将坚持以人为本，让

生活在洲泉的人们感到舒服。洲泉将不会大而全地去建设，不会为了

去补一个功能的欠缺，而不考虑它的运转成本。我们将会保留农村的

宁静，在这个基础上完善一些功能，有些功能我们必须要具备，有些

功能我们可以让出去，做出“洲泉特色”。

贵州省德江县加快建设黔东北区域性中心城市的实践与探索

人民公园随着新一轮新型城镇化建设的实施，全国各地结合自身

实际进行了实践与探索。贵州省德江县作为西部地区贫困县，自2010

年以来，在推进城镇化建设中，紧紧抓住“三高五铁一港口”规划实

施机遇，以工业化为核心、以城市化为依托，按照空间上产城共进、

布局上功能分区、手段上协调统筹的发展战略，高起点规划、高标准

建设、高速度推进、高效率融资、高品位经营，在短短三年时间里，

城市框架进一步拓展，城市品位逐步提升，城市面积从7.8平方公

里拓展到15平方公里，城市人口从8万增加到13万，城镇化率

达31.2%。城市配套功能不断完善，辐射效应显著增强，当地农民逐

步实现由从事农业到从事第三产业的转型。近年来，德江县的小城镇

建设创造了贵州省“德江速度”。《人民网》、《新华网》、《贵州日报》、

《当代贵州》等中央、省、市主流媒体就德江小城镇建设进行了报道，

在省内外引起了强烈反响。2011年6月，现任贵州省省委书记，时

任省委副书记、省长赵克志在德江县调研时，对德江县城市化建设给

予了“规划好、干得好、拆迁征地安臵好、发展环境好”的高度评价。

今年以来，湖南的常德、凤凰，重庆的沙坪坝，省内的赤水、凤冈、

雷山等市县也先后前来德江县交流城镇化建设经验。

一、背景及起因

德江地处贵州省东北部，铜仁市西部，素有“傩戏之乡”、“天麻

之乡”、“奇石之乡”的称誉。全县辖11镇9乡345个行政村，国

土面积2072平方公里，总人口53万，少数民族占总人口的63.4%。

县城建成区面积15平方公里，人口13万。2010年，省委、省政

府9号文件明确提出把我县培育成贵州东北部区域性交通枢纽城市，

省“十二五”规划把我县列入全省重点打造的五个区域性重要中等城

市之一；国发2号文件中规划有“三高三铁”过境德江，《武陵山片

区区域发展与扶贫攻坚规划》把德江纳入武陵山片区“六中心四轴线”

经济带、“两环四横五纵”交通网的战略发展规划。根据规划，今后

将有杭州—瑞丽、沿河—榕江、务川—习水3条高速公路和昭通—

黔江、都匀—黔江、贵阳—郑州、重庆—广州、遵义—吉首5条铁

路及500万吨级乌江航运港在德江交汇。德江县抢抓这一千载难逢

的历史性发展机遇，按照“南连北拓中改”、“一城三区五中心”（老

城区改造和城南新区、城北工业园区、共和港区和行政中心、教育中

心、文体中心、商业金融中心、休闲娱乐中心）和“一场一站五水库”

（支线飞机场、火车站、长丰和观音滩等五水库）的发展思路，请同

济大学规划设计研究院和云南西部规划设计研究院对县城区按近期

40平方公里30万人建设、中期50平方公里50万人规划、远期

100平方公里100万人控制的发展目标，进行了第四轮城市总体规划

修编，完成了《德江县县城总体规划（2011—2030）》、《德江火车站

综合交通枢纽规划》、《德江县铁路总图规划方案研究》、《德江县综合

交通规划研究》、《德江县物流产业发展规划》等编制工作，规划成果

通过了省、市专家评审。同时，还完成了全县20个乡镇及100个

村庄的总体规划，覆盖率达100%，形成了产城“南北对进”、城乡一

体化城市群发展态势。

二、主要做法

（一）坚持高起点规划，注重提升城市竞争力。城市要建设，规

划必先行。一是始终坚持用高标准规划引领城市建设，坚持“先策划、

后规划、再建设”的原则，委托国内一流设计单位同济大学、西部规

划院对城市总规、控制性详规和城市绿地系统规划、山体公园建设性

规划、灯光亮化工程以及中国傩城、民族风情园、奇石观光园等各项

专业规划进行了总体策划和具体的规划编制，完成了《德江县城总体

规划（2011—2030）》，按区域性中等城市标准编制完成了城南新区、

老城区、城北工业园区控制性详规和商贸物流中心、科教文卫中心、

休闲娱乐中心、生态居住中心等修建性详规，完成了20个乡镇总体

规划和100个村庄整治规划，城乡规划覆盖率达100%。二是按照“南

连北拓中改西扩”发展思路，县城规模近期按40平方公里30万人

建设，中期按50平方公里50万人规划，远期按100平方公里100

万人控制。三是围绕“交通便捷、功能完善、设施齐全”的现代城市

综合体建设理念，以“大交通、大流通、大循环、大发展”为突破口，

委托中铁二院编制完成了《德江火车站综合交通枢纽规划》、《德江县

铁路总图规划方案研究》、《德江县物流园区规划》、《德江县火车站场

规划》4个规划。启动了长25公里、宽32米的县城至煎茶以及长

17公里、宽32米的县城至500万吨级乌江航运德江港的城际快车

道规划工作，把县城与煎茶、县城与港口连为一体。（二)坚持高标准

建设，注重增强城市承载力。规划要实施，建设必加强。按照50年

不落后的标准，全力推进“一城三区”（老城区改造和城南新区、城

北新区、共和港区）建设。一是高标准建设基础设施。投资2亿元

建成了长3公里、宽46米的城南世纪大道和长4公里、宽32米

的城南新区快车道，开工建设了共富路，7平方公里的城南新区路网

主骨架初步成型；投资6.4亿元开工建设长6公里、宽70米的城

北大道，投资1423万元完成了县城供水扩建工程，日供水能力达4

万吨；按100万人生产生活用水规划，完成了4500万方的观音滩

中型水库供水工程前期工作，即将开工建设；投资1.2亿元实施城

区220千伏和110千伏电网升级扩能及设备技改项目，实现了铜

仁、遵义双电源供电。二是高标准完善服务设施。投资3.45亿元建

成了占地380亩、容纳6000名学生的县一中新校区，并成功申创

为省级示范性高中；引资15亿元开工建设了占地1200亩、面向全

国招生的德江职业学院；完成了县人民医院综合办公楼、县民族中医

院门诊大楼主体工程建设；投资5500万元对城区进行了美化、绿化、

亮化，城区人均公共绿化面积8.4平方米，绿化覆盖率40%；引资8

亿元，开工建设了占地260亩的温州商贸城；城市新区给排水、防

洪排污、通讯网络等配套设施按照现代城市发展要求进行建设，管网

安装全部入地。三是高标准推进产城一体化。坚持“兴城必先兴产，

强县必先强业”的理念，在加快城镇化建设的同时，我们配套建设了

城北核心示范园区、共和重工业园区、煎茶农特产业园区，依托产业

园区平台，积极开展招商引资，千方百计帮助入驻企业开工建设、投

产达产，全面提升园区产业集聚能力，切实增强城市发展后劲。目前，

完成了城北3平方公里的核心示范园区建设，入驻企业34家，完

成投资22.41亿元，建成投产14家，其中城北机电产城一体化园投

资30亿元、占地1050亩。四是高标准打造小城镇建设示范点。按

照“因地制宜、尊重民意、群众受益、示范带动”的原则，以实施沙

沱电站异地移民、生态移民搬迁、杭瑞高速公路德江段征地拆迁安臵

为契机，结合新农村建设，高标准规划建设了煎茶镇省级小城镇、合

兴镇市级小城镇示范点，按现代城镇建设标准完成了水、电、路、通

讯、给排水等基础设施建设，完善学校、医疗卫生、文化娱乐等公益

设施。在加大国家财政资金投入的同时，积极探索农村“三权抵押”

贷款试点，盘活农村固定资产，调动农民参与小城镇建设的积极性。

依托2个镇的资源、地缘和产业基础，大力培育集旅游观光和生态

农业于一体的特色产业，着力构建农特产业招商引资平台和乡村旅游

前台。目前，合兴镇建成白茶基地2万亩，投资1500万元建成永

志、鸿泰茶叶加工厂，投资1200万元修复扶阳古城旅游景点；投资

1.2亿元建成了煎茶烟草基地单元集中连片大型烤房50座及配套

发展1万头生猪养殖场。2个示范镇建设累计完成投资3.5亿元，

新建小城镇面积7平方公里，新增集镇人口5000人，新增个体工

商户500户，转移农村劳动力2.2万人，使小城镇形成农村劳动力

转移的“蓄水池”和中心城市产品加工流通的“大基地”，充分发挥

了小城镇建设示范带动作用，有力促进了城乡协调快速发展。五是高

标准推进住房建设。将保障性住房、棚户区改造、城市拆迁安臵、商

住楼等统一纳入城市规划建设，既改善了城市居民人居环境，又促进

了城市规范化建设。近3年来，投入2.2亿元资金，开工建设各类

保障性住房9818套63万平方米，招商引资30亿元开工建设惠

田、世纪明珠、玉龙湖、多维国际等250万平方米的商住楼。这些

项目的实施带动，使城市基础设施建设不断加强，服务功能逐步趋于

完善，城市化水平明显提高，城市化率达34%。（三)坚持高速度推进，

注重增强城市后发力。规划要落实，建设必高速。一是始终以“等不

起”的紧迫感、“慢不得”的危机感、“坐不住”的责任感推进工作。

做到看准了的事情，说了就办，定了就干，干就干好，不折腾、不懈

怠、不等靠，大胆投入，主动出击。县四家班子齐上阵，带头抓落实，

全县干部群众大力弘扬“5+2”、“白加黑”的苦干实干精神，不分节

假日、不分晴雨天，白天拼命干、晚上加班干，以最快的速度推进建

设。城南世纪大道、城南新区快车道，从规划设计到建成通车仅用8

个月；占地500亩的人民公园从开工建设到投入使用也仅用10个

月；城南新区征地拆迁用时不到3个月，收储土地1.1万亩，拆除

房屋570户9.8万平方米；城北70米大道，近期仅用2个月时

间拆除房屋450多户。近年来，我们先后完成大学城、综合商贸城、

城北70米大道等重大项目征地拆迁工作，收储土地1.5万余亩，

拆除房屋1500余户20万平方米，做到了和谐征地、和谐拆迁。近

3年实施城镇重点项目35个，完成投资45亿元，新增建城区面积

13平方公里，新增城镇人口3万人。我们计划用3年时间，投入

建设资金60亿元，完成城南新区400万平方米的建设规模；用3

至5年时间同步完成城北产业园区800万平方米的建设规模。二是

注重加强城市后续管理。将分散在工商、城管、建设、环保等部门及

社区的管理职能集中起来，成立统一有力的城市综合管理机构，解决

了传统城市管理中各部门职能交叉和缺位问题。(四)坚持高效率融

资，注重增强城市内动力。建设要推进，资金必保障。始终坚持把融

资作为城市建设的重要手段，千方百计破解资金短缺瓶颈。一是利用

土地融资。城市环境的好坏、品位的高低，直接决定了城市的吸引力。

通过城市规划、基础设施建设、景观打造，加快土地资源整理，实行

“统一征收、统一储备、统一供应”，规划做到哪里，土地储备就到

哪里，切实掌握土地市场的主动权。采取先期政府投资，完成征地拆

迁和水、电、路、通讯等基础设施，然后根据规划和年度供地指标，

采取招拍挂等方式出让土地，将出让土地得的钱拿来搞市政基础设施

建设和民生工程。近3年，通过臵换、租赁、银行抵押、挂牌出让

等市场手段，盘活城市土地资源24宗1038亩，盘活资金10亿元。

二是利用政策定位融资。抓住黔东北铁路交通枢纽和区域性中心城市

的定位机遇，依托“三高五铁一港口”规划建设，出台优惠政策，按

照“谁投资、谁受益”的原则，吸引外资和引导民间资本参与建设，

大胆探索BT、BOT融资模式，加大城市建设资金投入力度。近3年

来，城市建设融资达45亿元。三是争取项目融资。建设、交通、水

利等有关部门积极编制、争取项目，争取更多的国家资金投入，3年

争取城市项目建设资金6亿元。四是组建投资公司融资。成立了县

国有资产营运公司，用各部门的门面资产作抵押向银行贷款，积极筹

集城市建设资金，加快城镇基础设施建设。近年来，通过投资公司筹

集城市建设资金7亿元。（五）坚持高品位经营，注重培育后续财源。

城市要持续发展，经营很关键。近年来，德江坚持“立足当前，着眼

长远”的原则，始终把高品位经营城市作为培育后续财源的重要抓手，

紧紧抓住省里定位和“三高五铁一港口”规划建设机遇，将城市经营

贯穿于城镇化建设的全过程，最大限度挖掘城市资源效益，使城市功

能、发展环境得到明显优化，城市品位及其承载力、辐射力、带动力

和竞争力显著提升。先后吸引了湖南商会、川渝商会前来我县投资发

展，会员企业达83家，年均实现产值达6.8亿元，创造税收8000

万元。吉兴房开公司已经建成的世纪广场，有5万平方米的门面，

按照每1万平方米每年销售额7000—9000万元，仅世纪广场1年

的销售额就有3.5—4.5亿元，如果引进规模以上经营企业，营业税、

增值税和附加可达12%，仅世纪广场一年的税收就可达4000多万

元。目前，世纪广场是重庆英威斯特投资顾问有限公司在统一打造经

营，已引进的大商家有：麦肯基快餐、三彩女装、衣香丽影女装、中

国黄金、周六福珠宝、百丽女鞋、奥康皮鞋、以纯休闲服饰、合力超

市等。多维国际正在引进沃尔玛超市。温州商贸城是按照昆明新螺蛳

湾国际商贸城的做法进行运作，商贸城建成后，3—5年不收或少收

租金，让全国各地的批发商都到德江来批发卖货，周边区县以前要到

广州、深圳、杭州、上海进货，现在可以到德江进货。几年后，德江

商贸城物流这个品牌就会形成。今年，德江将公交车及停靠站、电子

屏幕、灯箱广告等能够让市场去做的都进行了市场化运作，政府花钱

少，效果也好。同时，德江努力探索把城管、环境卫生、公园实行市

场化管理，把县城周围山体公园的打造实行开发权与经营权的有偿转

让。

三、取得的初步成效

（一）城镇规划日趋完善，提速了城镇化建设进程。德江县城市

总体规划坚持规划先行,“三规合一”的原则。充分发挥城镇规划的

引导调控作用,确保城镇总体规划、土地利用总体规划、产业发展规

划精准对接,实现了合法合规推进实施,资源优化配臵节约利用，建成

一批精品工程。（二）城镇建设力度加大。一是中心城市形象有新提

升。以理顺中心城市规划、建设、管理体制为突破口，以重点市政项

目为龙头，紧紧围绕加快建设区域性中心城市的定位思路，变德江过

去的“火柴盒”式建筑为小区式、综合体式，城市面貌逐步改善，城

市品位稳步提升。二是加快市政基础设施建设，县城功能日趋完善，

区域中心功能和作用显著增强。（三）解决了一批城市建设中的热点

难点问题。一是妥善解决了城市建设征地拆迁安臵补偿难题。在征地

补偿方面由政府统一制定政策，让利于民，一把尺子量到底，在规划

用地上，由政府控制道路红线、绿地及市政用地，在近3年拆迁的

3000多农户中，实现了和谐拆迁、“零上访”目标，德江县的“两违”

现象得到了有效控制。二是创新投融资机制，解决了建设资金紧缺难

题。坚持城市资源资本化，重点搞好土地的收储和招拍挂，实现土地

收益最大化。坚持城市建设市场化，把城市基础设施作为产业来经营，

在政府、企业和投资者之间建立一种互动、互利、互惠的机制，促进

城市基础设施建设可持续发展。在建设中通过盘活土地资源，解决建

设资金不足的问题，（四）加快推进了产城一体化建设。一是推进了

德江城北、煎茶、共和“三园”规划建设，加强园区基础设施建设，

让园区共享城市基础设施和各种资源条件。二是协调推进小城镇和新

农村建设。将生态移民与城镇建设有机结合，促进农村人口有序向城

镇集聚。利用沙坨水电移民搬迁的机遇，一批布局合理、设施配套、

环境优美、各具特色的集镇正在崛起。

四、经验与启示

1、德江县在西部贫困地区新型城镇化建设中，做到规划高起点、

建设高标准、融资高效率、经营高品位、建设高速度，是新时期新型

城镇化建设的一种新探索。

2、德江县在推进新型城镇化建设中，抢抓机遇、创新工作思路、

大干快上，融洽了干群关系，凝聚了党心、民心，推动了贫困地区发

展跨越。