杨改兰

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耒阳市撤乡并村方案

篇一：乡村的巨变与新忧

乡村的巨变与新忧

选择字号：大中小本文共阅读71次更新时间：2021-10-0921:58:14

进入专题：撤乡并村

●张英洪(进入专栏)

2021年8月，我参加工作以来第一次休假，从京城回到湘西农村，在那块熟

悉的土地上，陪伴着父母，与家人一起“同吃同住同劳动”，品味着远离大都市、

融入新农村的日常生活。十来天的时间虽然短暂，但我还是明显感受到了家乡的

巨变，也发现了乡村面临的新忧。站在乡村熟悉的山头上，可谓四面青山归眼底，

万家忧乐到心头。

生态环境恢复快，食品安全问题多。改革以来，生态环境曾遭到明显破坏，

一座座山头被砍光了，一条条河水被污染了。村前的三都河竟然露出了河床，甚

至出现了季节性断流。近些年来，随着大量中青年农村人口进城打工，家乡的生

态环境开始快速恢复，山上重新长出了树木，披上了绿色。山间小路因行人稀少，

杂草丛生。我在试图重走以前走过的一些山路时，发现繁茂的灌木杂草挡住了去

路。鲁迅说过，世上本没有路，走的人多了，也就成了路。现在似乎也可以说，

世上本有的路，因走的人少了，也便没有了路。人类活动的退缩，给大自然的万

物生长留出了广阔的空间。由于敝村属于纯农区，尚无工业，空气质量比北京要

好得多，基本上都是蓝天白云。沿家乡的三都河边走，发现有不少白色的野天鹅

在自由地飞翔和降落。当我在呼吸优良空气的时候，却发现家乡的食品安全已成

了大问题。在家务农的二姐告诉我说，现在都是懒人农业，没人像过去那样除草，

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村民普遍使用除草剂。至于使用农药、化肥、农膜等则更是稀松平常。村民养猪、

养鸡、养鸭，普遍使用激素饲料。当地政府对300头以上的规模养殖户给予补贴

支持，而不管其是激素饲料养殖还是生态养殖。在中央提出推进农业供给侧结构

性改革后，地方政府仍然局限于支持数量上的规模养殖，而对质量上的生态养殖

却缺乏应有的认识和重视。二姐说，每年镇里发放水稻种子和油菜种子，村民到

村干部那里免费领取，但不知是不是转基因种子，反正农民已经不能自己留种。

由于平时我给二姐介绍过一些生态有机农业方面的知识和信息，二姐坚持自己家

里吃的辣椒等蔬菜不打农药，并坚持不使用除草剂。我在与一些村民交流中，发

现村民对什么是生态农业几乎没有什么概念，至于什么是转基因和非转基因，则

普遍不清楚了。这次回到故乡休假，我最大的欣慰是鼻子能呼吸到新鲜安全的空

气，但却难以保障嘴巴能吃到安全放心的食品。舌

尖上的安全已经是农村最大的问题之一。因食品不安全造成村民患上各种疾病

去世的越来越多。建设健康乡村已刻不容缓。

放眼旧居换新颜，乡里难见少年郎。在农村，村民最大的理想似乎就是建新

房。敝村以前的住房主要是木房子和土砖房。上个世纪80年代，在改革中率先

富裕起来的村民开始建起了砖房子。当时建的砖房子全部为裸砖结构，墙体内外

均不粉刷装饰。现在仍然可以见到几栋80年代的房子。近十几年来，村民普遍

建起了新的楼房，一般是两层的楼房，也有三层的。在村里，如果没有树屋，就

感到很没有面子。男子要娶媳妇，没建新房几乎是没有媒人找上门的。我到村里

走一圈时，发现改革前的木房子和80年代的砖房子已经很少了，村民绝大多数

都建起了新楼房。一个普遍的现象是，村里很洋气的新楼房，几乎都是村民外出

打工挣钱回家修建的。而单纯依靠种阳春的农民，根本建不起新房子。我们常说

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农业是国民经济的基础，是第一产业。但从事这个基础性产业的农民，却无法通

过辛勤劳动富裕起来，这是我国农业现代化中的重大问题。要让农业成为有希望

的产业，让从事农业的农民成为有尊严、有体面的职业，就必须要有重大的改革。

我在家人的陪伴下在村庄里溜达时，很少见到中青年村民，许多新楼房门上一把

锁，人去楼在，偶尔遇到一些老人，便随便聊上几句话。村里的中青年人基本上

都外出打工去了，他们出钱出力新建的楼房也顾不上住几天。他们将新屋建成后，

要么将它交给家里的老人看守，要么交给一把门锁看护。村民外出打工，挣了钱

就是为了建房，而建了房，却不能正常居住生活，又行色匆匆地外出打工了。有

人说“乡”的繁体字是有“郎”的，现在好了，简体字的“乡”里无“郎”了。

这种不能实现农民市民化的城镇化，既造成了严重的“城市病”，又造成了严重

的“农村病”。

公路修到家门口，遍地垃圾无人管。经过十年的新农村建设，村里的公路交

通有了明显的改观。村前三都河上修建了一座桥，桥头的石碑上，雕刻有捐款人

的姓名和金额。本人捐款的1000元也铭刻在上面。村里的水泥路通到了各个自

然村，以前最偏远的小砣、半山上这两个自然村，也修通了水泥路。这给村民生

活带来了极大的便利。我沿着村里的水泥路步行，先后到过小砣、半山上、太栗

坳、蔡家、清河坪等自然村，遇到村民便随便交流问问村里的一些情况。村民家

门口基本都通了水泥路，这样生产生活都比较方便。村里还建起上一些太阳能路

灯，开通了自来水，洗衣机和冰箱能够正常使用。但糟糕的是，农村的垃圾却没

有安排收集和处理，村民对于各种垃圾，要么随手扔，要么擅自丢在一堆，也没

有人专门处理，任其臭气熏天。我小时候，农村是没有垃圾概念。所谓的垃圾，

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就是动物饲料和农家肥，可以循环利用。现在造成的农村垃圾，主要有三大类，

一是厨房生活垃圾。以前厨房生

活垃圾都成了动物的饲料，本质上没有什么垃圾可言。现在饲养动物普遍使用

饲料，厨余垃圾产生了。二是农作物垃圾。以前农作物垃圾要么成为动物的食材，

要么成为村民的燃料，要么成为有机肥回归自然。现在这些东西则无用武之地，

便成为了垃圾。三是工业品垃圾。城市各种工业产品输入农村后，也将各种垃圾

也带入了农村。药瓶、塑料制品等散布在乡村各地。前两种垃圾可以很好地处理

后回归自然，唯有工业品垃圾的处理，是个棘手的大问题。目前，村里尚无垃圾

处理的意识和应对之策，各种垃圾处于自生自灭状态。

老人农业老人爱，精准扶贫精准难。网上有种说法，80后不愿种地，90后不

会种地，00后不提种地。现在家乡的种地主力军，都是些五六十岁、七八十岁

的老农民。在村里，我见到一些老年村民仍然对农业充满深情厚意，他们一天到

晚都要干些农活才舒服。在敝村，至今既没有搞过任何集体产权制度改革，也没

有成立任何农民专业合作社。年轻人都外出打工了，也不靠农业这个收成。留成

农村的中老年村民，只有担负起种地的责任。对他们来说，除了种阳春，他们不

会干别的什么。他们只有每天干些农活，才感到满足和心安理得。以前村里大都

种植早稻和晚稻，现在则已经全部改种植中稻了。家乡从种植双季稻到单季稻，

这是城镇化和农村人口老龄化倒逼的结果。不光是敝村，我一路走过，附近见到

的村庄都只种植单季稻了。应该说，改革这么多年来，村里的物质生活条件有了

明显改善，以前吃不饱饭的情况不复存在了。但因劳动力缺乏、年纪偏大、疾病

等因素，村里不同情况地存在一些生活困难的人，贫困仍然是村庄的组成部分。

一位我称呼为三伯娘的老人，70多岁了，老伴已去世几年，两个儿子都已分家，

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在外打工，她大儿子因病已经瘫痪，二儿子在怀化打工。她一个人居住在一栋破

旧的木屋子里，没有电灯，也不用煤油灯，不用自来水，天黑就睡觉，用水就到

井里去挑。她看到我回村后就来问我，说她住的房子快要倒塌了，政府能否帮她

维修维修？我对她说，现在中央正在实施精准扶贫，你可以跟村干部反映情况。

她说已经跟一位村干部说了，村干部回答她说：“你房子还没有倒，等倒了后再

说。”这位三伯娘感叹说：“如果等房子倒塌了，我可能就被压死了。”联想到

今年8月26日甘肃省康乐县景古镇阿姑山村村民杨改兰因贫困等原因将自己4

个子女杀死后服农药自杀的悲剧，我们对农村基层干部能否真正落实中央精准扶

贫的政策，的确不宜过于乐观。

撤乡并村热情高，创新治理机制少。这次全县进行了大规模的撤乡并村，我

老家所在的观音阁镇，已将隔壁的木溪乡并入其中；所在的山脚下村，已与对河

的湖青村合并为莲花台村。一位村干部介绍说，原本将合并后的村叫莲花村，后

发现全县还有一个莲花村，就加了一个台字，改成莲花台村了。这次大规模的撤

乡并村，是湖南省的统一行动计划。记得

1995年全省进行乡镇机构改革时，溆浦县当时撤了8个区公所，但相应地改

名为8个办事处，照常运行；同时将50个乡镇撤并为43个乡镇。当时尚在县里

工作时的我认为改革不到位。后来我利用怀化地区撤地设市的机会专门写了一篇

文章，发表在2021年第1期《怀化经济》上。我在文章中建议溆浦县撤销8个

办事处，将43个乡镇合并为25个为宜。2021年11月，溆浦县撤销了8个办事

处；2021年，溆浦县将43个乡镇刚好合并为25个。这与我的设想和建议完全

吻合。我在休假中翻出当年发表的文章，补写了一个“作者按”后发布在网上。

我在“作者按”中提出，今后溆浦至少应在如下三个重点方面发力：一是立足农

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业大县优势，推进农业供给侧结构性改革，走生态农业之路；二是把握地理区位

特点，推进新型城镇化和新农村建设，走城乡一体化之路；三是适应时代发展要

求，推进治理体系和治理能力现代化，走民主法治之路。撤乡并村，只是机构的

物理结构发生了变化，但基层政府的职能没有相应转变，乡村治理机制也缺乏改

革创新。可以说，转变政府职能、创新乡村治理机制，远比大规模撤乡并村更具

有社会进步意义。但问题是，我们更热衷于乡镇机构的撤并，而不是专注于体制

机制的创新。在法治中国建设中，如何建设风清气正的乡村政治生态，是我们面

临的重大考验。

2021年9月17日

原载《城市化》杂志2021年第9期

篇二：乡镇改革问题分析

专业实习报告

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乡镇行政改革的问题与对策分析

乡镇，按照我国宪法的规定，属国家基层政权组织和独立的政府主体。近年

来我国先后推行了几轮较大规模的乡镇改革，取得了一定效果，但是目前我国乡

镇的体制现状和职能行使情况仍存在着严重的不足。所以说，我国的乡镇体制改

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革并没有完全达到预期的效果，这与改革过程中的考虑不周和政策倾斜有着密切

联系。

一、乡镇机构改革的总体进展

2021年以来，我国乡镇机构改革基本遵循着从农村税费改革的配套、从属地

位到农村综合改革的主要内容，而其内容也从简单的乡（镇）撤并、机构人员精

简，逐步深入到对乡镇政府职能定位的重新考量上来。改革使乡镇治理单元趋向

合理化，乡镇冗员状况有所缓解。农村税费改革之前，我国的乡镇机构共经历四

次较大规模的改革，但总体成效不大。这种大规模的撤乡并村并未与相关的机构、

人员精简同步发展，乡村两级的供养人员依旧居高不下。

二、乡镇机构改革的主要成效

从各地改革的实际的情况来看，通过撤并乡镇和对乡镇内设机构进行重

组，达到了三个效果：

（一）使乡镇机构得到大幅度“消肿”，平均精简幅度在30％左右。

（二）使有效整合乡镇资源。在改革中，各地按照调优、调大、调强的原则

探索出乡镇行政区划调整的多种模式，都不同程度地减少了乡镇数目，行政管辖

范围扩大，管理效率提高。

（三）使乡镇政府职能转变初见成效：精简了机关机构和人员编制；优化了

机关干部队伍结构；促进了机关作风的转变；形成了新的用人机制。

三、我国乡镇政府及体制改革中存在的主要问题。

（一）我国乡镇一级政府中存在的问题：我认为我国乡镇政府存在的种种问

题归结起来最严重的就是“财权”与“事权”的矛盾。财权和事权的矛盾主要表

现为两点：

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（1）财政困难，经费缺乏保障。现在乡镇一级财政困难，债务沉重是一个非

常普遍的问题。在税费改革之前，乡镇的资金来源有大幅减少，在这种情况下乡

镇政府还需勉力完成上级下达的指标和任务，财政状况往往是每况愈下，陷入恶

性循环之中。

（2）条块分割，乡镇政府职责权限不清。条块关系是指乡与县政府的各职能

部门设在乡镇的分支机构在管理权上的权力和分配。乡镇政府是比较独立集中一

级的政府，但是现在却权力出现向上集中的情况，面对上级分配的各种形式的指

标和责任，乡镇干部只有无条件的执行上级安排的各种任务和做出的各种决定。

（二）当前乡镇机构改革存在的主要问题：尽管乡镇机构改革取得了不菲

的成绩，但从目前各地的发展态势观察，仍然存在不少亟待解决的深层次问题：

（1）乡镇机构改革方向不够明确，近年来，一些地方改革乡镇领导体制，打

破分开任职的旧体制，建立交叉任职的新体制；改革干部选拔制度，打破“乡官”

任命的旧体制，建立“乡官”竞选的新体制；改革乡镇事业体制，打破“以钱养

人”的旧体制，建立“以钱养事”的新体制。

（2）乡镇政府职能转换滞后，改革开放以来，国家特别强调乡镇政府的职

能转变，要求其增强社会管理和公共服务职能，努力建设法治型政府和公共服

务型政府。注重了人员机构的精简而忽视职能的转变。在大规模撤并乡镇、合并

村组的过程中，村落和乡镇都朝着“超大型”发展，干部队伍也精干，但是政府

的运作职能并没有及时的改变，导致行政效率低下。为了解决这些问题，不得不

扩大行政人员的人数，行政人员的队伍往往又走上精简之后又膨胀的老路子。

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（3）乡镇机构改革“减人难，减支更难”在新一轮的乡镇机构改革中，尽管

不少地区乡镇机构缩编取得了显著的成效，但机构仍显庞大，财政供养压力依然

较重，尤其是对中西部地区的大多数乡镇而言。

（4）乡镇政府提供公共服务的能力普遍低下，重视减轻农民负担而忽视农村

公共产品服务。近年来，我国对“三农”问题越来越重视但是忽略了在农村减轻

负担的同时农村的产品供给处于失衡状态，这种情况制约了农村消费的调高也影

响了农村经济的发展。农村税费改革初期，许多地方的乡镇政府连基本的运转经

费都难以保证。但随着改革的逐步深入，来自上级财政的转移支付逐步到位。目

前的主要问题是，转移支付仅能保运转、保工资。

（5）撤乡并镇在一些地区的负面影响不容忽视。

（6）乡镇财政困难，县乡财政体制尚未理顺，在农村税费改革过程中，针对

地方财政缺口影响农村基层组织正常运转等问题，中央安排了税费改革转移支

付，用以补偿乡镇政府因为税费改革带来的财力损失。但乡镇一级政府财政收支

矛盾十分突出，债务负担沉重。

四、相关政策建议

乡镇政权是国家行政系统不可替代的重要环节，起着沟通信息、传达政策、

分配资源、组织群众的重要作用。在乡镇一级展开全国性的改革，只能是由各地

因地制宜地制定改革措施。要充分尊重地方的首创精神，允许基层根据实际情况

进行探索，闯出一条改革的路子来。

（一）进一步明确乡镇政府机构改革的方向

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乡镇政府机构改革的方向仍然不够清晰，缺乏一个具有操作意义的准确界定，

一些原则性的规定难以形成改革的共识。因此，提出一个总体性的乡镇政府机构

改革框架，并使其具备法律上的可执行意义，十分必要，也迫在眉睫。

（二）明确界定乡镇政府的具体职能

在乡镇一级政府的职能界定上，宪法给予了准确描述，最近的文件也予以再

次表达，但仍然都是“全能主义”的概括，难以适应当前乡镇机构改革的需要，

应予具体化。

（三）因地制宜地撤乡并镇

撤乡并镇工作可以说一直在进行，但要注意在撤并过程中，防止在乡镇与村

之间出现新的“中间层次”。因此，应着手加快完善县域城镇体系规划的进程，

根据乡镇的实际情况，合理确定乡镇数量和区划布局，在抓好重点镇和中心镇建

设的同时，因地制宜地撤并乡镇。

（四）建立公共财政支持乡镇公共服务的体制机制

从统筹城乡发展，实现城乡基本公共服务均等化的要求出发，国家有必要逐

步建立公共财政支持乡镇公共服务的体制机制，在更大区域内实现公共服务基本

均等的平衡能力。

（五）改革乡镇领导体制，加强基层民主建设

乡镇基层政权不仅存在机构过于膨胀的问题，其实，更深层次的问题是，乡

镇基层政权实际来源于上面的授予，对它的运行缺乏有效的制约和监督机制。强

化权

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力制约和监督，扩大乡镇民主，是农村基层政权组织改革的重要内容。其次，

要继续完善监督体制，加强党内监督；加强群众监督。在乡镇民主建设中，更重

要的是要逐步将直接选举制从村级推进到乡镇一级。

（六）建立化解乡村债务的长效机制

乡村债务量大面广，成因复杂，化解困难，已经成为农村工作的一个难点和

热点。这个问题不解决，既影响基层政权组织的正常运转，又影响农村的经济发

展和社会稳定。面对全国乡村数千亿的债务，化解的方式既不可能是靠中央和省

级财政一揽子兜底解决；也不能完全由县乡财政自行解决。因此，需要各级政府

分担责任，多管齐下，综合治理。

（七）完善县乡财政管理财政体制

农村税费改革中，虽然不同地区都进行了各种形式的县乡财政体制改革，中

央对基层的各类转移支付也趋于增加，但县乡财政困难问题并没有从根本上得到

扭转。进一步深化财政体制改革，理顺县与乡财政分配关系，保障县乡政权机关

和农村基本公益事业正常运转的基本支出需要，是建立农民增收减负长效机制、

有效防止农民负担反弹、实现城乡经济社会协调发展的重要措施。一是积极推行

省以下财政管理体制改革试点。二是建立规范的转移支付制度，加大对基层财政

的转移支付。清理和整合专项转移支付，提高一般性转移支付的比重，增加基层

财政的可支配财力。合理划分省、市、县、乡四级财政收入，完善县乡财政收入

体系。

结束语：

乡镇政府机构改革的主要目的是为了适应经济社会发展的新形势，行政管理

体制改革是一项长期的、需要不断深化的工作。现在乡镇政府的机构体制中仍然

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存在着一些问题，过去经过的一些体制改革，为行政管理体制改革，探索了路子

积累了经验。我国的乡镇可以从过去的改革中吸取经验，进一步深化行政管理体

制改革，加快民主化、规范化、制度化建设进程，不断为建立和完善现代行政管

理体制打下基础。

篇三：资源输入与乡村治理转型

资源输入与乡村治理转型

张世勇

内容提要：以取消农业税为标志，在此之前国家通过从农村汲取资源以完成

国家工业化和现代政权的建设，在此之后，随着一系列惠农政策的出台，标志着

以工补农、资源输入时代的开始。在资源输入的过程中，干群矛盾是减少了，但

是农民对基层政府，乡村干部仍然不信任，新的乡村利益共同体正在形成，村庄

内部的自主性、内生性秩序仍然难以发生，如何在资源输入过程中消除信息不对

称，建立一个常规性权力完备的村级组织是实现乡村治理转型的核心问题。

关键词：取消农业税;资源输入;乡村治理转型

取消农业税之前，国家通过从农业中汲取工业化和国家现代化建设的资源，

完成了国家行政权力和政治影响力对乡村社会的渗透，从中央到基层建立了较为

完整的政府行政序列。取消农业税之后，新农村建设战略等一系列惠农政策的提

出，社会普遍认为一个“以工补农”的时代来临，也意味着国家与农民的“取”、

“与”关系发生了根本改变。随着农业税的免除，乡村两级面临运转经费成为问

题，国家开始通过资源输入的方式，解决后税费时代乡村社会面临的各种问题，

通过城乡统筹逐渐消除城乡二元结构的消极影响，逐渐在农村建立医保、养老保

险和低保等社会保障体系，以期根本改变农村面貌。

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资源输入的政治效果是农民得到了实惠，加强了国家的合法性，缓和了干群

矛盾。但是，学界仍然对乡村治理状况表现出担忧。有人认为，免除农业税之后

转变基层政府职能，实现国家和农民的“服务型”关系的深层次目标并没有完

成，基层政权呈现出“悬浮”状态，[①]取消农业税之后的乡村体制改革，精

简机构，撤乡并村，取消村民小组长等消弱了乡村组三级的治理能力。基层组织

所承担的国家能力也同时被消弱，基层组织与农民的制度性社会关联被消解，[②]

从控制社会风险和维护社会稳定的角度来讲，乡村治理仍然存在着隐患，应该强

化基层组织的治理能力。[③]摆在我们面前的问题是在“以工补农”的时代，

如何强

化基层组织的权力来实现乡村治理转型。笔者认为，强化基层组织权力的关键

是加强村级组织的建设，具体来说就在在资源输入的过程中重建村级组织作为勾

连国家与农民、国家与乡村社会的纽带作用，重新建立国家与农民的制度性关联。

一、从资源汲取到资源输入

这里所说的资源输入是指国家通过转移支付等方式解决乡村两级正常运转的

经费问题、对农民和农业的各种补贴，用于农村的基础设施建设的各项专项资金，

对农村中的弱势群体社会救济，对农民建立医保和养老保险等社会保障措施，以

及国家减灾救灾力度的加强。免除农业税之后，国家投入到村庄中的资源大体上

可以分为三类，一是以转移支付形式给村干部的工资和村庄的办公经费;二是以

养老保险、新型农村合作医疗和社会保障等形式投入到农村的各种资金，三是国

家对农村基础设施的投资和促进经济发展的各种资金，前者如“村村通”，后者

如对农村专业合作社的资金扶持，以及新农村建设中对一些示范村、典型村的选

择性资源投入。

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在免除农业税之前，农业税在国家的财政收入中已经占据了很少部分，2021

年，农业税占各项税收的比例进降至1%，2021年国家财政收入中农业税为242

亿元，只占当年国家财政收入33267.82亿元的0.73%。从农村汲取资源以发

展工业的时代已经结束，农业税费很大一部分是为了维持基层政府的运转，而且

农业税的收取成本非常之高，基层政府在收取农业税的过程中各种搭车收费，加

重了农民负担，恶化了干群关系，基于政治逻辑国家毅然决然的免除了农业税。

免除农业税之后，国家通过转移支付的形式维持乡村两级组织的运转，通过新农

村建设改善农村的基础设施状况。这两种方式都是“以工补农”时代，国家对农

村的资源输入过程。

据统计，2021至2021年，中央财政“三农”支出就达1.6万亿元，主要用

于农业、农村基础设施建设、生产发展、社会事业发展、防灾减灾等方面，地方

各级财政也大幅度增加了支农投入，是我国改革开放以来对“三农”投入增加最

多、增长最快的时期之一。[④]

国家对农村的这些投入，一是基本上解决了乡村两级的运转问题，逐渐将农民

纳入社会保障的范围，进一步改善了农村的基础设施建设，各种惠农补贴的逐年

增多拓宽了农民增收的渠道。

除过这三类之外，国家在扶贫开发中对欠发达地区和农村的资源投入也是资

源输入的一种形式。因此，资源输入并不是从税费改革之后开始的，国家的反贫

困战略本身就是现代国家向农村的资源输入，国家的扶贫实践中从人力、制度、

资金等方面对贫困地区进行倾斜，本身就是广泛意义上的资源输入。

笔者曾经调查的安徽省合肥市C县是一个省会城市的郊县，频临瓦埠湖，长

期以来受到洪水威胁，生态条件非常脆弱，一直是国家级贫困县。上世纪90年

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代以来，随着国家经济实力和救灾减灾能力的增强，通过移民建房，救灾时大量

的物资投入，修建保庄圩等措施大大改善了当地人的生活条件，为此后的经济发

展奠定了基础。随后的取消农业税，各种惠农政策出台，农村各种社会保障措施

的实施，打工潮兴起之后农户家庭经济状况的改善，当地人的生活水平改善了许

多，年龄较大的农民感叹到现在是过上了“神仙日子”。

二、资源输入过程中的信息不对称

国家的资源输入对农民生活的改善起到了很明显的作用，而留给我们的问题

是乡村治理状况任然不令人乐观。在资源输入的过程中，基层组织如何为农民服

务，如何与农民打交道仍然是一个没有解决的问题。上述C县免除农业税和国家

的资源输入改善了当地农民的基本生活条件。然而，基层组织的治理能力也同时

被削弱，这一点最集中的体现在农田水利等公共品的提供上。雨水多时村级组织

没有能力组织农田排涝，往往是当洪水威胁到保庄圩的安全时，农民去县乡政府

上访，在县乡政府的协助下村级组织才有能力排涝;因为灌溉系统的瘫痪和税费

改革后用水制度的改革，干旱时用水秩序非常混乱，修建保庄圩时因取土而建设

的堰塘蓄不到水，无力抢水或者只求保障口粮的农户只有种植旱稻。有丰富的水

资源而灌溉却成为问题的焦点是水费的统一收缴问题。之所以出现这样的问题有

两个方面，一是因为农

业税费的取消农业生产的好坏与乡村两级没有多大的利益关系，乡村两级组织

不主动关心灌溉用水问题，大水利系统缺乏强有力的组织依托;二是大水利系统

合村并组之后村民小组长名存实亡，各家各户的水费收取困难。

由此可见，取消农业税给农民带来了实惠，消除了征收农业税过程引起的农

村社会的不稳定因素。但是，乡村治理中的问题仍然没有解决，上述案例中水费

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的收取，最为根本的问题是作为农民与国家中介的基层政府如何与千家万户小农

打交道的问题。这些问题在国家向农村输入资源的过程中也表现了出来。为了消

除资源输入过程中的成本，能够与千家万户小农对接的资金可以通过先进的支付

手段直接发给农户，比如通过“一卡通”等形式发放的粮食直补，比较有效的避

免了国家和农民之间的信息不对称。低保政策的实施首先需要在村庄中确定名

额，用于农村基础设施建设的专项资金，需要经过基层政府来选择投资的目标，

基层政府在此所起着国家与农民之间的桥梁作用。粮食直补的补贴面积仍然需要

经过乡村两级组织层层上报，在此过程中信息屏蔽的现象仍然会发生，更不论农

村基础设施建设等项目资金必须经过基层组织才能落实到位。具体来说，在资源

输入过程中，最容易发生如下两个方面的信息不对称：

第一，自上而下的政策信息传播渠道不畅通，纸质传媒尚不发达，农民通过

电视等媒体了解的信息不全面不具体。农民对各种国家补贴的多少和各种项目资

金的如何使用不清楚。比如，笔者曾在河南某县调查时了解到，当地政府在推行

“村村通”工程时，因为村民对乡村干部的不信任，需要由村民集资的配套资金

难以收取，村民认为农业税都取消了国家还给农民补贴，农民在电视上看到的国

家出钱修路，而乡村干部还要收钱。为了不错过机会，当地基层政府只好打粮食

直补的主意，从而造成了更多的问题和矛盾。从这个例子，我们可以看出，取消

农业税之后干群矛盾的减少并一定意味着乡村治理状况得到了改善，政策信息棚

阻在基层的现象大量存在。从理想的现代政府来讲，国家的各种政策信息应该迅

速畅通地经过基层政府或者大众传媒的渠道让农民知晓，这样不仅有利于农民响

应国家政策，而且也有利于政策在基层执行时不打折扣。

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第二，低保医疗补贴等各种民政资金受益户的评定是一个复杂的过程，国家要

掌握这些自下而上的信息，最为关键的是村级组织。农村低保实行几年来，在有

些村已经成为村干部的治理手段，乡村干部的以权谋私或者贪污的情况也不鲜

见。作为资源投入方的国家或者上级政府不可能直接去了解这些信息，需要村级

组织层层上报。何况，在村庄中谁家更贫困很难用统一的标准去衡量，名额确定

过程中的公示制度和民主评议也往往被忽略或者变成了走过程。低保等名额的确

定一般是缺乏监督的，乡村干部以权谋私难以避免，一旦这些事情暴露，乡村干

部的形象变的更加糟糕。此外，无论是以扶贫赈灾方式还是以低保等社会保障的

方式投入的资源，到了村庄就是一种公有物，既然是公有物，那么就大家都有份，

这种平均主义公证观，要求村干部在名额评定的技术上发挥创造性，既能够照顾

到群众的公平心态，又能够将应该的收益户评选出来。

在合肥市C县，移民建房名额需要村干部依照一定标准进行筛选，这些标准

在具体执行的过程中有很大灵活性，因为生活在一个村庄中的农民相互之间是非

常了解的，而且村干部本身也是村庄中一员，社会关系非常复杂，难免不会出现

不公平的状况。即使严格执行了筛选标准，因为农民的平均主义公正观作怪，也

会在村民心中造成心理不平衡。因为村务公开执行不彻底，以及国家政策在基层

宣传中不到位，到底那些农户应该得到国家的资源那些不应该，一般村民是不可

能知道的。即使是感到了不公平也没有足够的动力去了解，只是发发牢骚而已。

C县Z镇李村移民建房中，就发生过乡村干部虚报户数套取国家移民建房补助的

事情。李村村干部以权谋私虚报移民建房名额的行为被暴露的过程很具有传奇色

彩。李村等其他村庄移民建房的名额确定之后，上级政府怀疑很可能存在虚报，

也有农民写上访信放映情况，政府不可能到每个村庄逐一核实。于是，上级政府

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将各个村庄上报的移民建房名额等在当地报纸上，并派专人将报纸在各个村庄发

放。通过这种方式让村民监督，李村一直对移民建房名额存在疑虑的村民，依据

报纸上公开的信息，上访村干部不公正的行为，乡村干部合谋捏造名额的事情才

曝光。

三、资源输入与乡村关系的改变