五保户

农村五保户的养老困境及其出路

五保户五是指农村中无劳动能力、无生活来源、无法定赡养扶养义务人或虽有法定赡养

扶养义务人，但无赡养扶养能力的老年人、残疾人和未成年人。为了保障农村五保供养对象

的正常生活，促进农村社会保障制度的发展，国务院于2006年颁布了《农村工作条例》，

按本条例规定，给予五保户以吃、穿、住、医、葬方面的照顾和帮助。根据中央农村办公室

2009年调查，农村老年人口总数1.05亿，是城市的1.69倍，老龄化水平18.3%，是城市的

2.3倍。伴随着我国老龄化的加剧，尤其是农村老龄化的加剧，农村老年人养老，特别是五

保户的养老问题变得尤其突出，五保老人的供养则成为构建社会主义和谐社会，建设社会主

义新农村的重要举措。

我国的五保老人主要有纳入五保供养范围却自行在家养老的分散供养和纳入五保范围

在敬老院等集中场所养老的集中供养两种供养方式。

一．现阶段，农村五保供养主要存在以下几点问题

1.政策落实不到位，五保应保尽保难

根据民政部救灾救济司提供的数据显示，截至2002年底，农村真正获得保障的五保对象约

占应保对象的50.2%，有一半的五保没有获得保障。根据不同数据显示，即使是发达地区，

应保未保问题也很严重，贫困地区，符合五保条件但是却未获得保障的情况更为严重。

2.全面落实五保内容困难

五保户中的五保指的是对吃、穿、住、医、葬这五个方面给予的物质帮助和生活照顾。但是

对于这些方面的保障都存在着不同的问题，而且在某些地区，五保已经蜕变为两保（保吃、

保葬），更有甚者蜕变为一保（保吃）。

(1).食物供应：虽然供养者勉强维持温饱问题，但是也仅仅是简单的温饱问题，分散供养的

老人大都不记得自己上次吃肉是什么时候，有时还能出现粮食供应不足的现象；集中供养的

老人情况要稍微好点，但也只是每周往菜里放两次肥肉。对于老人的穿戴方面，不论是分散

供养还是集中供养，大都好几年没有更换过新衣服了，一年内购买过新衣服的老人仅占

27.40%，他们的衣服大都是自己穿了好几年的或者是外界捐赠的。

(2).居住条件及管理：分散供养虽具有投资少、管理成本低的优点，但是受居住分散条件的

限制，管理服务难度大，基本生活得不到切实保障。分散供养老人居住的大都是年久失修的

旧房，存在漏雨、漏风等问题，而且还无法抵御台风等自然灾害。如果遇到自然灾害，最先

受到破坏的就是五保老人的危房，这在一定程度上威胁到了老人的生命安全。五保老人自身

没有能力也没有劳动能力改变住房条件，如果没有外部的帮助，他们的住房往往是村中最差

的。相对于分散供养的老人来说，集中供养老人的居住环境则相对较好，他们大都居住在由

政府拨款兴建的敬老院内，但是敬老院内设施不健全，缺少相应的健身、娱乐设施，而且敬

老院内给老人提供的生活也是同质化的生活，没有根据老人的相关情况给予老人相应的管理

与服务。

(3).医疗保障：农村五保供养工作条例中的保医不论分散供养还是集中供养都是最难落实的。

乡镇每年给五保户报销的医疗费用有限，只有一、二百元，而且五保老人中参加新型农村合

作医疗保险的人并不多。有限的医疗费用难以保障五保老人的正常医疗开支，致使五保老人

只能选择“小病忍，大病拖”。另外，在年老体弱的五保老人当中，分散供养老人不同于集

中供养的老人，在日常生活中可以由专门的工作人员或者其他院友提供一些帮助，而且还可

以从院友那里得到一些情感慰藉。分散供养的老人则都是单独生活，没有可以照料自己生活

起居的人，在生病期间情况更加凄惨，不仅要饱受病魔的摧残，还要忍受孤独的煎熬。

3.五保供养标准落实困难

根据《农村工作条例》第十条规定“农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水

平，并根据当地村民的平均生活水平的提高适时地调整”。很多地区公布的供养标准是比较

高的，但是据调查显示，五保老人拿到的供养资金与公布的现金标准之间存在很大的差距。

五保老人人均拿到的保障资金只占当地居民人均收入的40%左右，执行的供养标准远远低

于当地居民的一般生活水平。

4.地区供养负担不均衡

目前农村地区经济发展很不均衡，地区发展程度相差甚远，而《农村工作条例》中规定

的供养标准应当根据当地村民的平均生活水平适时调整，这在一定程度上加大了各地区间的

供养标准差距。在经济发展比较迅速的地方，当地政府既重视五保工作，而且当地还有较强

的经济实力，因此五保工作可以做的很好。但是相对于经济欠发达的地区来说，当地政府和

集体的财政也很困难，而且当地居民的生活水平也不高，农村五保工作无法很好地落实，五

保老人的基本生活也无法得到很好的保障。

5.忽视老人的精神需求

根据马斯洛需求层次理论，人的需求分为物质需求和精神需求，五保政策基本上只关

注于物质生活，极少顾及到精神生活。不论是分散供养老人还是集中供养老人，他们都表

示不知道平时干什么，只能靠串门和聊天来打发时间。更有的分散供养的老人只有在过年的

时候才可以得到干部、亲人的看望，相互之间精神慰藉淡化。精神的孤独与病痛的折磨使得

这些五保老人显得尤为可怜。

二．出现上诉问题的原因

1.近年来农村五保对象增长迅速

我国已经逐渐进入老龄化社会，老年人口迅猛增加，农村的五保户老人数量也逐渐增多。

这些增加的老人中，一些老人自身没有维持基本生活的能力，只能依靠社会的支持。

2.监督机制不健全

五保户的供养资金主要是由财政转移支付的，但是在各项资金转移支付过程中缺乏有

效的监督管理机制，存在资金的挤占挪用现象，使得五保户实际拿到的生活费与公布的保障

标准之间存在很大的差距。没有有效的监督管理机制，

3.五保资金筹措没有保障

出现上诉诸多问题的最主要原因是资金短缺，当前我国农村经济发展落后，国家承担的

供养经费不足。资金是落实五保政策的关键，没有足够的资金，就出现了该保的人无法实现

五保，该落实的政策落实不了，该提高的保障无法提高，该保障的内容无法全部保障，养老

机构发展缓慢，硬件设施不健全等问题。现行的《农村工作条例》规定，五保供养工作是农

村集体福利事业，供养资金在地方人民政府财政预算中安排，有农村集体经营收入的地方，

可以从农村集体经营收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。在一些地

区，有限的资金无法同时满足五保、村组办公的支出。而且乡镇政府也存在资金困难的问题，

无法对农村五保进行资金投入。经济欠发达的地区，五保对象更多，受保障经费的影响，五

保供养工作难度更大，严重影响了五保户的基本生活保障。

4.社区建设滞后，社区服务水平低

五保户供养制度其实不单单是简单的收入补助制度，它其实包含收入补助和提供服务两

个方面的内容。但是随着集体的逐渐消解，五保供养渐渐演变为单纯的收入补助制度，弱化

了五保供养制度的作用。

造成这些问题的原因是目前农村社区建设滞后，社区服务发展缓慢，这将不利于五保

制度的全面落实。调查发现，五保老人基本上已经被边缘化了，平日里极少能感受到社会上

的关怀。一些五保老人由于身体状况不是很好，去城镇购物比较困难；平时生病也没有人照

料；当老人心理孤独的时候无法找到消遣方式。

5.群众集体意识薄弱，互助意愿不足

当下公众都过分关注自己的个人利益，对集体、他人利益则不闻不问，缺少了邻里间

了互相关心、互相帮助，这种情况对于落实五保供养制度和改善五保对象的生活条件是极其

不利的。

三．解决措施

1.加强统筹，整合资源

加大政府转移支付力度这一制度性支持，同时也加速社会支持的多元化。由原有的国家

机构、家庭、社区和亲属等社会主体扩大到非政府组织、社会热心人士等社会力量，为农村

的五保老人提供专项的社会救助。明确各级政府在在财政上的分担比例，建立五保老人供养

基金专用账户，避免出现挤占挪用现象的发生。发展农村集体经济，把农村五保老人的供养

工作纳入当地经济与社会发展的全局，完善供养基金与当地经济同步发展的全局，为五保户

提供改善生活的额外资金支持，为促进社会主义和谐社会的发展提供了条件。同时根据五保

老人数量和保障标准的调整，建立合理的资金调整机构，以促进农村五保工作的顺利进展。

2.健全服务管理机制，提供集中供养比例

相对于机构供养来说，分散供养自身存在一定的弊端，加强机构养老有利于提高五保

老人的生活质量，加强机构养老就要健全供养机构。应当建立与当地经济相适应的供养管理

标准体制，明确五保老人供养生活水平。以创建星级文明敬老院为目标，抓好敬老院硬件设

施建设的同时还要抓敬老院的软件设施，以提高农村敬老院的服务管理水平。提高服务人员

的专业水平，教育服务人员敬岗爱业，每年对服务人员进行培训，提升服务管理水平。在工

作中对服务人员进行考核，连续不合格者予以辞退。制定相应的规章管理制度，使院内事务

管理井然有序。

开展文明敬老院创建活动，提升敬老院的服务管理水平，为供养老人营造温馨的生活

环境，健全硬件管理设施，使老人能够老有所乐，使他们每天都过得有意义，每到重大节日

的时候为老人安排节目，丰富他们的文化生活。

大力宣传，多方位筹集资金，加大资金统筹力度，以改善办院条件。增强社会敬老爱

老意识，拉动社会力量来帮助敬老事业。

3.尽快建立针对农村五保老人的医疗救助制度

目前农村的医疗服务水平很差，群众看病难、看病贵的问题突出，尤其是五保户看病难

的问题，亟待解决。针对农村五保老人的医疗救助可以分为两种，一是建立专门的医疗救助

基金，通过严格的程序来为五保服务对象服务；二是将农村五保老人纳入农村合作医疗。

4.加强精神文明建设，倡导社会互助

五保老人是特殊的弱势群体，在应对各种冲击时缺乏抵御能力，具有极强的脆弱性，

因此也更需要社会上外界环境的支持。由于现在人们的道德素养的下滑，群众之间的集体、

互助意识淡薄，在这种情况下极其不利于五保供养工作的开展。五保供养表现的是一种社会

救济的方式，社会救济的实质是社会互助，政府在其中起的只是中介的作用。为了五保供养

条例的有效实施，必须高度重视精神文明的建设，提高群众的道德素养。

5.加大五保供养工作的监督力度

监督检查是保证五保供养工作落实的重要手段。《农村工作条例》是以法律的形式颁布

的，这表明五保老人的权利保障具有法定性，他们得到保障也是在行驶自己的权利。在监督

检查的时候应清楚五保对象的底数是多少，是否有虚报瞒报的现象存在，检查老人的供养经

费是否按时发放，检查各级政府五保资金的到位情况，防止挤占、挪用、拖欠等现象的发生。

就目前情况而言，单单只靠行政机构的监督检查是不够的，要充分发挥新闻媒体及其他社会

力量，努力切实使五保供养工作健康运行。

6.加强各部门间的协调工作

根据条例规定，五保老人的生活标准不能低于当地村民的平均生活水平，五保供养涉及

的部门多，工作繁琐，要搞好这项工作，需要民政、计划、财政等部门同时发挥职能作用，

各司其职，各负其责，相互协作，密切配合。在落实具体政策的时候要确保五保老人的生活

水平，进一步解决五保老人供养标准低的问题。

文献类型不同，符号不同

（1）期刊文章（文献类型标识：J）

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（2）专著（文献类型标识：M）

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题名[C]。出版地：出版者，出版年，析出文献起止页码。

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（6）专利（文献类型标识：P）

[序号]专利所有者。专利名称[P]。专利国别：专利号，出版日期。

（7）电子文献

[序号]主要责任者。电子文献题名。电子文献出处（或可获得地址），发表（或更新）

日期/引用日期。

专著(M)；论文集（C）；报纸文章（N）；期刊文章（J）学位论文（D）；报告（R）；标

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