开放小区

法制沙龙

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2017年第6期职工法律天地

开放封闭小区内部道路的权利问题研究

杨笃跻 张炜宸

（212013 江苏大学法学院 江苏 镇江）

摘 要：现阶段，中国城市的住宅小区多以封闭式小区为

主，2016年国务院在《中共中央、国务院关于进一步加强城市

规划建设管理工作的若干意见》中提出了未来将“打开封闭式

小区，推广街区制”的总体目标。由于小区开放城市规划涉及

多方面的协调改造，包括解决在发展过程中出现的“城市病”

等问题，应遵循因地制宜、依法改造、统筹兼顾的原则，从法

律角度分析所涉及的权利问题。

关键词：城市道路建设；街区制小区；物权法；公共利益

随着社会经济的不断发展，我国城市发展也进入转折期。

城市规划建设管理中的一些突出问题亟须治理，如前瞻性不

够；交通拥堵等“城市病”加重等，城市规划迫切面临着改革。

2016年6月，国务院针对此现象发布了《中共中央、国务院关

于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(下简称《意

见》)。《意见》部署了一个个破解城市发展难题的“实招”，

其中之一就是：原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅

小区和单位大院要逐步打开。该政策的出发点是明确且正确的，

小区的道路开放可谓改善城市交通状况的“必经之路”，但其

实施过程中牵扯到众多利益相关问题。

一、有权开放封闭小区内部道路的主体

从我国物权法和宪法等相关法律法规可以得出，有权将现

有的封闭式小区的内部道路予以开放并进行建设的主体主要有

以下两类：

1.小区全体业主

《物权法》中规定，小区道路如果没有明确规定属于市政

道路的，产权属于全体业主。因此，对于已有的小区来说，是

否开放，应该由业主共同所有。住宅小区的土地使用权是属于

小区内部业主的共有，这些道路不只有通行功能，还有小区业

主停车等其他很多功能。此外，开放还涉及到观念、安全等问题，

所以老式小区的开放必须慎之又慎，做好前期的宣传工作，让

小区业主逐渐接受并征得其同意是非常重要的。因此，《意见》

中所提出“逐步打开”是非常合理的，避免了“一刀切”的状况。

2.为了公共利益需要时的国家

《中华人民共和国宪法》第十条和第十三条规定：“国家

为了公共利益的需要，可以依照法律对集体土地和公民的私有

财产实行征收或征用并给予补偿。”《物权法》第四十二条规定，

“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收

集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可见，

物权征收措施启动的前提是“为了公共利益的需要”，因此必

须合理地界定公共利益的范围，否则会加重政府城市规划中的

行政化倾向，对居民利益忽视引起居民的不满。从法条文义中

我们可以得知，在建设街区制小区时，应当以以下几点为界，

以防止行政权的滥用。一是受益人不能特定化，否则不属于公

共利益。这样的界定很好地防止了以政府的名义或是办理公共

事业的名义，实方便某一特定单位的情况。二是征收必须是政

府为有效履行法律所赋予强制性职责而采取的必要措施。征收

必须具有法定性，有合法的依据，禁止为私人牟利。三是对公

共利益的确认总体上要符合公平与正义的自然法原则。公共利

益是一个规范的构成要件要素，需要征收者进行一定的主观的

价值判断，被征收主体的利益与需优先维护的利益之间不能在

价值取向上严重失衡。

二、开放政策的法律评价

由上述可知，虽然小区内部道路在一般情况下属于全体业

主共有，但在特殊的情况下，国家与政府有权决定开放已建成

的封闭式小区，并将小区内部的道路予以征收并进行新的规划

建设。这并不与物权法相违背，相反的是物权法为其提供了合

法性依据，即物权法第四十二条关于征收的相关规定。同时，

在宪法第十条和第十三条也提到，若要进行征收征用将在合理

范围内对被征收主体给予补偿。加之之后的城市道路新规划建

设所带来的总体利益，在此种情况下，小区业主的利益总体来

说不但没有损失，反而是得到了更多的回报。

三、物业模式的变革趋势

物业问题也是很多小区业主和物业公司对《意见》的聚焦

所在。如果城市中现有的封闭式小区逐渐都转化为开放式小区，

道路和绿化都变成了公共所有，物业管理内容和服务模式将发

生很大变动，物业费的缴纳方式也将更为人性化与科学化，物

业公司责任形式也会发生很大变动。

“物业”一词译自英语property或estate，所谓的物业，是

负责公共设施和共有部位的维护。一栋楼内的楼道、水电等，

都是需要公共维护维修的，因此，物业的本质是不会的，只是

管理方式会有所变化，例如物业公司可能会随之转变企业形式

和管理模式，物业公司在政府招标活动中中标后，分区域进行

转包、交叉式管理等，从而会发展出新的物业模式。责任形式

上物业公司也可能会承担更大的责任，与地区政府进行合作建

设，发挥企业法人的社会责任等。这些发展都是有益于城市规

划建设的实施和满足业主的生活需求的。

从上述表述中我们可以看出，打开封闭式小区，推广街区

制，是一个具有时代意义的必要性措施，同时，也是一个全社

会范围的整体性工作。首先，政府在实施《意见》前，应当仔

细调研出台相关的配套措施，分区分步进行开放，不能急功近

利，应当循序渐进，尽可能地减少拆除围墙开放小区给业主生

活带来的不利影响。其次，有关部门应当对相关法律法规进行

修正和解释、出台相关规章制度，用法律法规作为合法的强力

的后盾，保证公共绿地、公园等公共设施建设不会被大打折扣，

治安防噪音等公共服务也能精准到位，进而才能将《意见》中

的相关措施落到实处，给城市道路交通等规划的实施打好基础，

保证人民的合法权益。

参考文献：

[1]黄胜开，刘霞.“街区制”模式下小区道路公共化的法律规制

[J].理论导刊,2016（5）：102-106.

[2]师安宁.从法律视角正确解读街区制改革方向[J].中国国土资

源报，2016-03-03.

[3]陈友华，佴莉.从封闭小区到街区制：可行性与实施路径[J].

江苏行政学院学报，2016（4）：50-55.

作者简介：

杨笃跻（1996.06～），女，云南红河人，本科，江苏大学法学院，

主要研究方向：社会法学；

张炜宸（1996.05～）女，辽宁沈阳人，本科，江苏大学法学院，

主要研究方向：社会法学。

基金项目：本文系2016年江苏大学大学生实践创新训练计划项

目“城市建设推广街区制下小区内部道路权利问题研究”（项

目编号：2w）研究成果。