北京市社会抚养费征收管理办法

囵特别报道Ｉ Ｓｋ￣：ｉａｌＲｅｐｏｒｔ

费”。２００１年《人口与计划生育法》悔“社

会抚养费”明确规定下来。

国务院出台的《社会抚养费征收

管理办法》规定：社会抚养费的征收，

由县级计生部门作出书面征收决定；

县级计生部门可以委托乡（镇）人民

政府或者街道办事处作出书面征收决

定。

多年来，全国每年处罚超生人数

有多少？征收社会抚养费金额有多大？

《中国经济周刊》就此咨询国家人口和

计划生育委员会（下称“国家计生委”），

得到的答复是：“国家规定，社会抚养

费及滞纳金全部上缴国库，按照国务院

“社会抚养费的具体征收标

准由省、自治区、直辖市规

定。”——《社会抚养费征收

管理办法》

财政部门的规定纳入地方财政预算管

理；任何单位和个人不得截留、挪用、

贪污、私分。建议您直接向各省计生部

门或地方财政部门咨询。”

而记者从某直辖市的计生干部那

里又得到了这样的回答：“相关数据，

以前是国家秘密，担心数据公布后，有

国外别有居心的人以此攻击我国计划生

育国策、人权问题。现在数据仍属于敏

感信息，我们不好把握。反正不能从我

们这儿透露出去。”

“社会抚养费”，从国家到地方都

讳莫如深，其中到底隐含着怎样的秘

密？

从７０００元到１００万元：

罚款弹性很大

尽管“社会抚养费”已经更名十

多年了，但在接受记者采访的过程中，

从缴费者到基层征收人员，仍有不少沿

用其旧称“超生罚款”，因为它带有明

显的处罚特征。

“社会抚养费，是指为调节自然资

源的利用和保护环境，适当补偿政府的

社会事业公共投入的经费，而对不符合

法定条件生育子女的公民征收的费用。

社会抚养费属于行政ｊ生收费，具有补偿

性和强制性的特点。征收程序与行政处

罚相似。”银川市计生委通过官方微博

向《中国经济周刊》解释道。

而早在２００２年《社会抚养费征收

管理办法》出台之初，国家计生委就对

此作过解释：“法律规定超生者必须缴

纳社会抚养费，不是罚款，而是超生者

对社会进行的经济补偿。因为，多出生

人口侵占了较多的社会公共资源。”

“既然社会抚养费是补偿性的，为

什么不能像水、电、煤气那样，用多少

收多少钱，不用不收？国家对一个孩子

的付出主要在于教育和医疗，那么，使

用自费疫苗、就读私立学校的孩子的父

母是不是可以不缴纳社会抚养费？”

发出这样疑问的，是有“超生教

授”之称的杨支柱。中国青年政治学院

副教授杨支柱，一位研究计划生育的民

法学者，因为自己生了二胎而在２０１０

年１０月丢掉了工作，小女儿成了“小

二黑”——二胎、黑户。

２０１０年９月，北京市海淀区计生

委对杨支柱作出征收社会抚养费的决

定，按照２００９年北京市城镇居民人均

可支配收入２６７３８元的９倍＿２４．０６

万元征收。之后，杨支柱向北京市海淀

区人民法院提起行政诉讼，一审、二审

均维持海淀区计生委的决定。

“今年２月，法院通过银行冻结了

我的账户，４月２４日把钱划走了。”杨

支柱告诉《中国经济周刊》，法官告诉他，

已经可以给小女儿上户口了，但他至今

没有办理，“因为心里还是觉得不舒服。”

作为一个对计划生育政策持批判态度的

学者，杨支柱不仅觉得海淀区对他按“几

乎顶格的９倍”来征收有失公平，而且

认为征收社会抚养费本身就不合适。

根据《北京市社会抚养费征收管

理办法》，对违反规定生育第二个子女

的夫妻或者非婚生育子女的公民，按照

城镇居民年人均可支配收入或者农村居

民年人均纯收入的３至ｌＯ倍征收。各

区县对此又有征收细则。ｔ：ｔ；￣ｔｎ，记者查

阅北京市有关区县的＋－Ｉ－￣养费征收细

则了解到，海淀区对此一般按照基数的

７＋９倍征收。按照３－４倍或５－６倍征收，

必须符合无业、低保、严重残疾等相应

条件。东城区一般按照基数的６至１０

倍来征收，按照３至５倍征收的，也必

须符合低保、当事人一方死亡等条件，

并且提供相应证明材料。

事实上，这种“弹性”的征收制

度并不只是北京在实行。国务院《社会

抚养费征收管理办法》就给予了各地“自

由裁量权”：“社会抚养费的具体征收标

准由省、自治区、直辖市规定。”

“全国各地区，生育政策本身就不

一样，要统一很难，各地经济发展水平

也不平衡，而当时，立法比较急迫，综

合多种因素考虑，国务院作出‘授权’

的决定。”深入参与《人口与计划生育法》

立法工作的北京大学法学院教授湛中乐

告诉《中国经济周刊》。记者在公开信

息中查找到的单笔社会抚养费最高金额

为１０９．５８万元。

目前全国在对超生一个子女者征

收社会抚养费方面，大致可分为四类标

准：Ｉ是在征收基数确定的情况下，按

固特别报道ｌ Ｓ￣ｃｉａｌＲｅｐｏｒｔ

的。”戴君惕当时对媒体透露，“湖南每

年超生５万多人，其中富人、名人、官

员就占近２０００例。”他还建议借鉴个人

所得税法对社会抚养费的征收实行超额

累进制，资产越多，征收率越高。

事实上，湖南省计生委另有一份

调查显示，资产１０００万元以上人群社

会抚养费应征金额仅占其私有资产的

“有的计生干部会盯着村里只

有一个孩子或者没有男孩的

家庭，适时提醒他，该生就

生吧，趁我还在任上，到时

候给你‘便宜’点。”

０．６３％，而资产１万元至ｌ０万元的，应

征金额占其私有资产的５１．３５％。

２００７年，湖南省修改了人口与计

划生育条例，将违法多生育一个子女的，

社会抚养费征收数额由原先“年实际收

入的２倍”改为“上年度总收入的２倍

至６倍”。此外，湖南还启动了一个包

含工商、纳税、还贷等信息的社会信用

系统，以加大对富人、名人等的监督。

“这个事情，关键国家计生委要有

个态度。我们也出台了文件，采取了一

些措施，我们在基层，只能是尽量把自

己的事情做好。”湖南省计生委主任李

万郴对《中国经济周刊》说。

北京市也较早提出加大对名人、

富人超生的处罚力度。２００８年北京市

两会上，时任北京市计生委主任的邓行

舟曾表示，将出台地方标准，准备对富

人超生征收社会抚养费时与普通超生户

有所区别。但据记者了解，在实践中，

富人、名人高倍征收，一直没有执行，

目前还是按上一年人均收入为基数来执

行。因为，富人、名人的群体界定仍有

困难，而计生部门并不是可以对收入、

资产等进行排查的机关。

父母、孩子、房东……谁也跑不了

各地为了增强社会抚养费征收的

执行力度，实践出了五花Ａ，Ｉ＇１的做法。

在被征收人员看来，这似乎像“一张大

网”，不缴社会抚养费，会在其他很多

方面遇到难题。

以“超生教授”杨支柱为例，他

再找工作时就遇到了障碍。“去当临时

工肯定没问题，但要再去大学当老师，

或者进国企、政府机关，是不可能了。

这两年，我也屡屡遭到拒绝。”杨支柱说。

据杨支柱介绍，２００９年以来，不

缴社会抚养费对大人的影响已经小很多

了。之前，根据１９９９年颁布的《流动

人口计划生育工作管理办法》，有关部

门审批成年流动人口的暂住证、营业执

照、务工许可证等证件时，需要核查其

婚育证明。在实践中，很多地方不缴社

会抚养费，不仅不能办理上述办法中规

定的三证，而且不能买房、租房，不给

办理“低保”，不能办理驾驶执照，不

能验车……

‘《流动人口计划生育工作管理办

法》２００９年被废除，改为《流动人口

计划生育工作条例》，以上限制现在好

了很多。孩子上不了户口，是目前最大

的影响，没有户口等于什么也干不了。”

杨支柱说。

但在有些地方，还是有“超生连坐”

的现象。不缴社会抚养费就扣人、扣物、

拆房子的报道时有见诸报端。４月２５

日，深圳提交该市人大常委会审议的计

生管理条例草案中还提出一条“租客超

生，房东连坐”的办法：出租屋业主不

得把房屋出租给拒不接受处理的超生人

员，否则将由区人口计生行政部门处以

２０００元罚款。

“这些都是‘不当关联’，即便是

现在通行的‘不缴社会抚养费，不给孩

子上户口’，也没有法律依据。”湛中乐说。

为了躲避这张“大网”，一些人也

想出了新的办法，比如去低收入地区生

二胎、缴社会抚养费。

温州市鹿城区居民黄某在广东省

大埔县生了第二个孩子，向该县缴纳社

会抚养费６．４８５万元。但随后，鹿城区

计生部门要求大埔县计生部门撤销对黄

某夫妇社会抚养费的征收，并作出了自

己的处罚决定８６万元。在黄某起诉后，

鹿城区计生部门又作出了征收１０９．５８

万元的新决定。２０１０年温州年鉴显示，

这笔１０９．５８万元的社会抚养费，为该

年全市最高。

但据《社会抚养费征收管理办法》

规定，当事人在现居地超生的，由现居

地县级计生部门按照当地标准征收；如

果超生时，现居地和户籍所在地计生部

门均未发现，则此后谁先发现谁征收，

“当事人在一地已经被征收社会抚养费

的，在另一地不因同一事实再次被征收

社会抚养费”。温州此举，明显与《社

会抚养费征收管理办法》相悖。

既然异地超生有被重复征收的风

险，那么，赴境外生子呢？田亮夫妇在

港生二胎，是否需缴纳社会抚养费一事

尚无定论，但有此前国家计生委对此问

题的解释可资借鉴。

２０１０年３月１５日，国家计生委《对

上海市人口计生委关于中国内地居民不

符合规定在境外生育问题请示的复函》

明确表示，夫妻双方均为我国内地居民，

在国外、境外生育的子女回我国内地居

住，办理了入户手续或两年内累计居留

满１８个月的，在适用各地人口和计划

生育政策规定时，应当计算该子女数。

在某些地区，社会抚养费这张“大

网”还越收越紧。比如，安徽、贵州等

省将社会抚养费的征收从生育后提前到

怀孕阶段来“预征”，违法怀孕后逾期

未终止妊娠的，预征社会抚养费。而上

海规定，生育第一个子女不符合规定的，

也要按上年人均可支配收入的一半征收

社会抚养费。

难以坚守的“收支两条线”

尽管没有准确的数字，但社会抚

养费征收总额巨大，是一个不争的事实。

《社会抚养费征收管理办法》明确

规定，社会抚养费征收必须严格执行“收

支两条线”，在“收”的方面，社会抚

养费及滞纳金全部上缴国库，具体操作

办法是全部上缴县级财政，由县财政上

缴国库。在“支”的方面，计划生育工

作所必需的经费，由各级人民政府财政

予以保障。但在实践中，地方财政难以

保障计生经费的情况并非个案，截留、

挪用、挤占社会抚养费的情况时有发生。

在北京市，记者了解到，除了市

里下拨的财政经费，各区县也有经费支

持。以海淀区为例，“近几年，陆续由

区政府出资出台了‘独生子女伤残家庭

特别扶助’等多项区级利益导向政策（指

计划生育惠民政策），区领导还多次勉

励我们计生部门要献计献策，让计划生

育家庭享受更多的优惠，区里对此非常

支持。”海淀区计生委一位工作人员告

诉记者，今年，海淀区在原有十多项计

划生育惠民政策的基础上，又开始执行

三项计划生育利益导向政策，包括将计

划生育困难家庭帮困范围从低保家庭扩

展到城乡低收入家庭，帮困标准由每户

１０００元提高至５０００元；为年满６５周

岁的独生子女特扶家庭父母每年增发养

老补贴金（６５—７４周岁每人每年２０００元，

７５周岁以上每人每年５０００元）；为基

层计生专干进行一年一次全面健康体

检。这三项政策，海淀区政府每年将投

入４００余万元。

据了解，在一些经济发达区县，

财政保障计划生育工作经费不成问题，

而且对计生资金的财政监察力度相对较

大。有些地方实行社会抚养费“票款分

离”，即由计生部门开具缴款通知书，

告知缴款专户账号，之后由当事人直接

将款交至银行，基层计生人员对款项不

经手。

就在富裕区县计生办说自己早已

过了“抓大肚子”的时代，开始往“人

口服务”角度去“转型”时，不少贫困

地区却是另一番景象。国家发改委社会

发展司的一份调查报告显示，税费改革

前，乡镇统筹费、社会抚养费等预算外

资金占整个计划生育经费投入的６０％

以上，目前，基层计划生育部门面临资

金来源减少和支出项目增加的双重压力。

“原来主要靠农业税、农民建房罚

款和社会抚养费的征收来维持基层组织

的运转，农业税减免取消了，现在农民

建房罚款也被禁止了，村镇的经济来源

受到了严重影响。”江西省某县级市审

计局工作人员李女士说，有的县乡经济

基础相当薄弱，是“吃饭财政”，甚至

还吃不饱，拖欠干部职工工资。在此晴

况下，计生工作必要的经费就难以保障。

这就不难理解，尽管国家三令五

申要求社会抚养费收支分离，一些地方

财政依然按比例返还。比如，山东省规

定社会抚养费由省、市、县（市、区）

三级计划生育部门按５：１０：８５的比例

分配使用；四川省县乡社会抚养费占计

划生育投入的４０％～７０％；云南昭通

地区将社会抚养费的９２％返还基层；

深圳市罗湖区在社会抚养费中提取１０％

中国经济

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作为“生育关怀”专项经费；江苏省泰

州市规定各市（区）提取上年度社会抚

养费总额的１５％以上用于启动生育关

怀基地项目。

更有甚者，为了多“创收”，调动

基层计生人员的积极性，一些县级政府

甚至明文规定，允许乡镇、村一级计生

专员从征收的社会抚养费中“提成”。

社会抚养费，究竟应该用在哪儿？

“实现对社会、资源、环境的补偿，这

种说法太空泛，社会抚养费，应该用于

整个国家的计划生育事业，比如生育保

险、计划生育困难家庭的帮扶等等。现

在中国主要还是以家庭养老为主，解决

计划生育家庭的后顾之忧，需要政府下

很大工夫。”湛中乐表示，政府机关有

义务公开社会抚养费的征收、使用情况，

满足公民知情权，“不能用来养活某些

队伍，要还社会抚养费制度设计的本来

面目。”

湛中乐同时还提出，社会抚养费

制度只是一种过渡性措施，从过去强硬

的“一胎”政策过渡到自然调节。在实

际执行中，社会抚养费的征收、使用和

监督，乱象丛生。从长远看，社会抚养

费应当废止。

责编：张伟美编：黄河浪

夫妻双方均为我国内地居民，在国外、境外

生育的子女回我国内地居住，办理了入户手

续或两年内累计居留满１ ８个月的，在适用各

地人口和计划生育政策规定时，应当计算该

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