紫金上河苑

海淀区立新社区、紫金庄园周边无照经营治

理难点调研及对策分析

北京市长期以来一直以包容和创新的北京精神欢迎来自全国各地的劳动人民，但是随着北京

市经济总量的不断扩大，经济发展的不断提速，留在北京的不仅仅是具有高学历、高资本输

出的高技术含量的人才，更有各类人群组成的普通劳务输出人员，而随着城市规模不断扩

大，数量庞大的各类人群在现实生活中产生了多层次的需求，为了迎合这些需求，仅仅依靠

正规的经营模式是不足的，这也就催生了大量影响城市环境、导致乱象丛生的违法违规行

为，其中以无照经营最为常见。

无照经营未经任何行政许可，触犯了多项法律法规，同时因其流动性强、易反复，监管上存

在牵扯部门多、管理难度大等问题，逐渐成为影响北京城市市容环境卫生的一大难题。

在海淀执法监察队辖区内，紫金庄园及立新社区周边长期以来就是96310等各类热线的重点

举报区域，在2011年的1676件举报中，针对紫金庄园周边的举报144件（含万泉河路西侧

城乡仓储超市南北侧），而具体到紫金大厦北侧的固定区域内115件（连接城乡仓储超市和

紫金大厦的过街天桥东侧向北向南50米内及进入立新社区的通道）占全辖区举报量的

6.8%，在2012年该地区的举报数量占全辖区举报数量的6.3%，尤其是从2013年年初截止

到3月20日，该地区的举报数量居高不下，约占全辖区举报数量的13.6%。

本文就长期存在于此处的无照经营现象的产生和治理难度大的原因做系统的分析，以期能在

实际工作中提出针对性的建议，对各个问题逐个击破，并在多方努力下产生合力，共同解决

这一难题。

一地理位置及周边环境

第一，紫金、立新两社区位于三环路的西北角、北通苏州街直抵四环路，西接长春桥路直通

区政府和万柳生活区，交通非常便利，旁边有城乡仓储超市购物中心，又有必胜客、比格比

萨、麦当劳、肯德基、华夏良子、权金城等各类餐厅和娱乐洗浴中心，生活资源丰富。

第二，紧邻中关村高科技核心园区，整个中关村西区注册企业近万家，各类高新技术企业、

服务商、饭店等需要大量年轻劳动力，此处便利的生活资源环境、紧邻西区的位置以及快捷

的交通成为众多年轻人在北京创业的首选居住地。

第三，紫金庄园地区地处海淀区教育资源集中地，周围大学及中学很多，有中国人民大学、

北京理工大学、北京外国语大学、中央民族大学、第十九中学、中国人民大学附属中学等，

导致一部分以学生为主体的租客选择在此周边居住生活。

以上几点原因造成了此处人口密集，人流量大，尤其是在早晚高峰的时间段，大量的人流为

无照商贩的经营提供了巨大商机。

二社区情况简介及辖区内流动人口情况

紫金庄园社区由北京市原创公司于1997年开发建设，1999年开始入住，小区总面积0.34

平方千米，共有楼房10栋，总户数1803户（其中人户同在595户、户在人不在406户、有

人无户802户），有6000余居民，物业管理公司为住邦物业公司。其中写字楼2栋，属紫

金物业公司管理，内驻公司40家，约3000人。

紫金庄园社区房屋出租率常年约为70%，租住人员结构为：学生约50%、打工者约35%、自

主经营者约15%。其中，房屋隔断间群租情况严重，举例说来：一家196平方米的房屋被隔

成12、13间出租，仅2012年4月中旬至7月初就有累积155人次居住过；有的较大户型1

户隔成30余间出租，中等户型隔成20余间出租，360～500平方米户型有14家，共隔间出

租266户。地下空间约4190平方米（超市329平方米、出租公寓3861平方米），约有300

人居住，社区内现有经营户15家（2家为本市人员经营，13家为外来人员经营），经营种

类为房屋中介、棋牌室、水果蔬菜、理发室、烟酒店、百货、超市、餐饮、水站等。

立新社区（红四楼、红五楼）属北京市第三建筑工程有限公司（下称三建公司），分别建于

20世纪50年代和80年代，总面积0.15平方千米，总户数130户，出租率约65%（其中平

房租户150人，楼房租户140人，共290人均为外地来京人员），现小区内共有经营者29

家（含6家一层破墙开门），其中餐饮25户，超市1户，理发1户，水果1户，蔬菜1

户。租房人员结构：学生10%，打工者10%，自主经营者80%。

三紫金及立新社区地区的历史变革

紫金及立新社区的主要乱点集中在紫金社区北侧，通往立新社区的过道及出入口处（见图

1）。图1中三角所代表的是经常在人行道上摆地摊经营鞋袜内衣、百货的游商，椭圆形代

表在通往立新社区的过道及出入口处经营炒饭、烤串等各类小吃的商贩，方形代表长期在此

摆地摊经营各类水果的商贩，五角星代表长期固定在此摆摊经营鞋袜、日用百货的商贩。

2008年之前，立新社区和紫金社区东侧的胡同里（人大南路向西延伸的一段）曾经是麻辣

烫一条街，是无照经营聚集之地，最多时达上百摊位，曾经将整条胡同拥塞，在图1中东侧

所示的两个长方形就是两个社区对这条胡同开的门，为了减少此处的人流量，①、②号门在

整治过程中已经封堵，使得这条街上的流动人员数量急剧下降，导致麻辣烫一条街无法继续

经营下去，大部分经营人员撤出了这一地区，小部分人员则将摊位转移到立新社区外的李先

生牛肉面门口附近继续经营，造成通道上人流熙攘，道路不通畅。紫金社区物业于2011年

采取措施将原来的③号门封堵，实施封闭式管理，无照经营者活动范围被迫随着人流又向外

推移到靠近人行道的街口，这说明此处的人员流动是可以通过疏导人流进行控制的。同时，

天桥下也经常出现以贩卖小商品为主的人群和售卖水果的机动车，春季转暖后尤为严重。

从立新社区发展的历史上我们可以分析，在立新社区开始入住之初，是一个半大院性质的社

区，长期以来是三建公司自己的职工宿舍，当初体制之下物业管理方面都由三建公司负责，

各种费用如取暖费、物业费、照明费、垃圾处理费等都不用住户承担，而在体制改革大浪潮

中，免费的服务不再继续，多项服务被推向市场，但是市场运营是需要资本的。另外，有许

多住户开始将住房出租，人员开始变得混杂，物业费的收取也遇到极大的困难：一方面原住

居民长期享受免费的待遇会造成人们心中的固定观念，另一方面租住的人员会在物业费缴纳

方面与户主相互推诿。物业公司因经济原因不能顺利入驻，相应的物业管理就一直不能落实

到位，没有建立经济实体按照市场规律进行运作，只是单纯地依靠居委会自治管理是远远不

够的。

图1紫金社区乱点集中区

在社区改造和社会建设没有受到关注的一段时间里，居委会曾经尝试将原来社区内的车库加

以改造，设置成便民菜站，以方便周边居民生活，但很快菜站由于没有足够的市场支持而萧

条下来。这与周边居民区的高出租、高群租率是有直接关系的，群租流动人员的高密集性、

流动性和生活的高节奏决定了人们没有空间和时间来进行烹饪。后来，居委会为了筹集对小

区环境改善所需资金，将车库改造并出租给饭店和餐厅经营，这反而成为周边一些违法建设

兴起的根源，社区内违建大量衍生。对比两个社区，紫金社区的物业公司曾经采取各种措施

控制人流量，封闭管理社区，改善周边环境，由于历史发展方向的不同，人力、物力、财力

的配置不到位，原来两个社区共同面对的问题现在主要只针对了立新社区。

四周边人群的基本情况

在社区基本情况介绍中引述的相关调查资料显示，租住人员是两个社区人口的主体，其中外

来务工人员和学生又成为消费主力。从“衣食住行”四大生活成本来分析，由于北京便利而

低廉的公共交通，“行”的生活成本最低，而对一般工薪阶层或者白领来说，以北京的月平

均工资4672元计算，相对较高的房租是在北京生活的支出大项，基本占到月收入的30%～

50%。同时，以年轻人为主体的租住人群在消费上必然带有年轻消费者的鲜明特色：外衣、

手机通信设备，形象的打理等“面子”消费支出大，外表光鲜靓丽的背后是经济方面的捉襟

见肘，日常消耗及娱乐文化生活等不为人所见的“里子”消费就要相应地降低要求；另一方

面，在此居住的年轻打工者或学生在居住条件、时间分配和个人兴趣上都不利于下班回家后

自己烹饪，使得他们成了在外餐饮消费的常客。而餐食的质量决定于经济基础，经济上的相

对拮据让这些消费者只好降低自己的饮食要求，这就为各类游商提供了巨大的市场需求。

外来人口在进入北京现代化大都市后的个性心理和北京市民心理会产生一定的对比反差，具

体体现在：思想观念的相对落后，道德感情上的重亲、乡情，生活需求上的重物质实惠，轻

精神享受方面等。文化的差异就会产生一些观念的对立，譬如对无照经营炒饭留在地上的油

渍和各种杂物，外来流动人口会认为很正常，因为在他们原来生活的地方比这脏乱的程度更

甚，而北京市民则会认为这破坏了自己的社区环境，影响了自己周边生活环境的美观整洁；

又如掌握现实生活中主流公众媒体话语权（监督员反馈、电视、热线投诉、中关村广播、人

大代表提案）的多为本市固定居民，而大多数流动人口则有网络自媒体（论坛、微博等）话

语权优势，平日的观察我们可以看出：通过政府官方渠道获得的信息多为呼吁打击游商，而

网络上多对无照游商抱有同情之音，甚至对城管工作嗤之以鼻。

而更重要的是不同文化在冲突中的融合，单方面的针对外来人群分析，伴随着城市生活的熏

陶和工作环境的改变，其心理会产生激烈的变化，从不被认可到期望融入大城市社会圈子

中，从了解各样的生活风气到外在的刻意效仿，从改变自己的口音举止到改善穿衣打扮等

等，这一切构成了我们所在城市的多元文化，从另一方面促进了不同阶层市民文化的融合。

无照游商正是因为其流动性才被定义为“游”，而他们不再游走，能定时的在此长期驻留正

是因为这里存在诱人的经营利益。夜间在立新社区门口经营炒饭、麻辣烫、烤串的许多人就

住在立新社区的红四楼或者红四楼东侧及北侧私搭乱建的房屋里。无照游商的聚集也切切实

实地反映了居民群众的需求所在，特殊的人群产生特殊的需求，经济上不可能有较高的消费

水平，这就与提供低端生活消费品和食品的无照经营者一拍即合，促生了此处晚间长期塞路

填道的小贩和炊烟四起的小吃摊群。

英国学者泰勒曾经定义文化是“复杂的整体”和一种“整个的生活方式”，买者和卖者供需

一致，这两种群体形成了双赢的“生活方式”，一方面是相对较低的生活支出，另一方面是

自认为靠双手努力的劳动致富，这不仅是简单的经济上的交易，更有相互对对方生活方式上

的理解和支持，相当一部分居民对现状已接受甚至成为生活依赖，在日常执法过程中还经常

有居民指责城管队员取缔了他们赖以生活的低消费食品，致使城管队员陷入严格执法与同情

民需的两难之地。

不仅仅是小吃摊群、水果摊，还有依托于车库改造房屋或违法建设经营的餐馆，他们的经营

都是建立在违反正常的经济秩序基础上的，没有执照，不用上缴任何税费，低廉的经营场所

地租，甚至是不需要任何固定场所。基于此，许多正常的需求被非正常经营渠道满足，随之

带来的不仅仅是国家的税收流失，更有守法经营者由于间接的经济损失而对国家政策的不信

任：由于餐馆还要附加各项通过经营许可审批、上缴税收和地价地租的经营成本在其中，在

价格上是无法和无照经营行为的低端饮食产品产生有力的竞争。居住于此的大量人群在日常

生活中不可能长期负担起正规餐厅的消费水平，即使是具有相同饮食习惯的在外用餐的人们

也分化为不同的层次，不同类别、层次餐馆的经营价格就有一定的差距，人们在不同的选择

面前，做出不同的行为的动机归根结底是个人经济能力上的制约，是文化习惯的支配。而在

低端收入民众的需求和无照经营非法得利的驱动下，立新、紫金地区的无照经营问题已渐成

常态。

五日常执法采取措施及效果分析

笔者调查后发现，这里无照经营者主要由三类人员组成：大多数是来京务工人员，整体特征

是受教育程度低，正式工作因职业技能所限收入较少，来北京之初做一些家政、快递、装

修、餐饮等一类的工作，后来发现摆摊无照经营的收益很大，就开始主要从事这类经营；还

有少部分家庭条件非常困难的北京本地人；另有一些白领为了补贴生活出来练摊。

此处96310热线举报数量较多，一直是环境治理工作的难点重点，平时接到群众举报时，城

管队员主要以规范和劝离为主，但是也非长久之计，因为反复如此，城管执法的工作就会渐

渐失去威慑力，导致曾经出现过执法车辆被摊群经营者包围，违法相对人与城管队员对峙的

情况，在城管单独组织筹划实施有针对性的需要暂扣违法相对人经营工具及经营物品的执法

过程中，此处产生的暴力抗法现象及现场极端不配合执法工作的情况最为频繁。

城管曾有一段时间采用定时间段专人专车盯守的方式，但收效一般。队员到岗盯守后，无照

经营人员就会沿着过道向立新社区方向这片缓冲之地移动，聚集成群，在离执法车辆大概

50米处就会停下以观其变。无照经营人员众多，有较大的经济利益吸引，且有法不责众的

心理支持，往往对一两个来此盯岗的执法队员缺乏应有的尊重和敬畏，周围更有一些人将执

法车辆和无照摊群通过手机照相传到网上，指责城管队员在岗不作为，如果撤离则工作职能

所限，游击战变成了拉锯战。可见盯岗耗费大量的执法成本，收到的效果甚微且不能形成长

效机制。

在此私搭乱建的还有个别的吸毒、两劳及刑满释放人员，他们由于缺少正常的渠道完成自身

价值的重新实现，在他们重回社会之后，社会建设以维持稳定的政治局面出发，给予他们足

够的包容和照顾，可是在具体实施的过程中，操作性不高，两劳等经历反而变相成了一种资

本，有的人胆大敢干，公然建设违法建设，最终寻求各方默许；有的因为生活没有出路，在

属地安排下，临时搭建一些场所用于出租，租金用于解决这部分人的生计问题，当时居委会

的所作所为一般只顾眼前，没有考虑到社区环境建设中潜在的破窗效应，忽视了社区发展的

长期利益，最后红四楼、红五楼一层的居民、下岗职工也都见利起意，以自身经济困难为由

纷纷效仿，私搭乱建，相互比攀，使立新社区内违建林立，各种历史原因掺杂一处，多种个

案情况相互交织，一时难以梳理，更不用说要彻底完成对违法建设的拆除。

总而言之，在这里我们一贯采用的常规执法模式和执法手段都遇到了非常大的困难和阻力，

这超越了一个部门，甚至是一个层级所能掌控的范围，暴露出来的是在长时期发展中所遇到

的困难通过多种渠道的完成转化、沉淀累积成为这个社区内的种种遗留问题，背后的根源既

有发展过程中对政策解读失当的成分，又有我们在以改革中求发展时未能虑及的空白之地，

更有我们在当初社会转型开始时面对各种出现的新问题所表现出的无奈和权宜之计。

六对民需问题、民生问题的思考

作为一名城市管理者，在不止一次的执法过程中，我被正在消费的同龄人问道：“你们把他

们的东西都拿走了，我们吃什么？”“旁边那么多饭店，哪一家是我吃得起的？”更有甚者

言辞激烈，偏执而荒唐，正是这些话语才有我对不同人群经济基础的思考，我所做的工作的

确是影响了这些人的切身利益，但这是我的工作。

2011年北京市常住人口已达2018万人，其中外来人口达742万人，比2000年的256万人

增加了486万人，增长为原来的近两倍，外来人口的不断增加，为北京市的发展和人民生活

的便利做出了巨大的贡献，但人口规模的扩大，对于城市的资源、环境、市政基础设施和就

业、教育、医疗、住房等方面也形成了巨大的压力；从另一方面讲，整个城市又通过多种方

式维系着一个平衡，在包容和排斥之间，经济手段在各个方面发挥着作用。对城市而言，规

模系统化的城市“生态”之所以稳定发展，与城市各阶层人员流动，经营模式，行为变化和

相应的资本积累等因素的动态平衡直接相关，而我们工作的意义就恰是从一个侧面维持着这

份平衡的稳定。

笔者认为对于立新社区的民需及民生问题，还是要做分步走的打算，一是周边两大社区的流

动人口数量较多，不可能做一时的清理和转变，二是针对一些生活确实有困难的无照商贩搞

取缔性的一刀切，的确也断绝了他的生活来源，不能做到人性化的社会关怀。以利驱之，两

边虽能一拍即合，但是要在具体实施中做深入调查，更要在数量上做严格的控制，适当地减

少无照经营数量，会使周边社区生活成本缓慢增加，通过经济控制，有利于社区内部流动人

口的自发调整。也就是此处相对低廉的生活成本和大量流动人口群租现象是相辅相成的，我

们要做的是执其一端，通过杠杆作用挤压两种乱象的共同存在空间，当然如果能有相关部门

对社区内群租的现象加以大力监管效果应该是更加明显的。

七治理立新社区环境问题的几点建议

立新社区每天晚上6点到次日凌晨1点大量的无照经营者蜂拥于此，油烟漫天，周边百姓苦

不堪言，不断地积累了大量的民怨，在一些细小事情作为导火索的情况下，有发生群体性事

件的可能性；无照经营者经营食品大多直接入口，卫生条件没有任何保证，存在相当大的食

品安全隐患，曾经多次有举报人因食用无照摊贩的食品，出现腹泻症状之后，又拨打热线让

队员前去执法规范的先例；而且有长期在此经营的几家经营者拉帮结派，形成团体势力，容

易向黑恶势力转化，且人员构成混杂，二房东与中介公司因利益问题相互寻衅、斗殴的事件

时有发生，影响了一方地区的治安稳定；更有无照经营者阻塞消防通道，加之立新社区内群

租严重、火灾隐患大的现象，易出现导致群死群伤的责任事件，存在重大的安全隐患。

原因种种，困难重重，这正是当下我们所面临的社会问题，如何不回避地去解决这些难题才

是我们应该具备的态度。

但是解决好这一问题需要针对问题的多个方面做出回应，如果仅仅是执法工作范围内，我们

作为城市管理工作者责无旁贷，但是面对具体开展工作过程中各种历史遗留问题、民需问题

及民生问题，如果全部都以执法的严肃态度，以统一的标准搞一刀切，中间肯定会有不够公

平公正的现象，势必会激起一定民众情绪，影响安定团结的政治局面。单纯的使在此过程中

的一部分人受益，对立面另一部分必然不可能长期答应，这就需要我们找到解决问题的利益

平衡点。

（一）建立长期可运营模式，维护立新社区周边环境

2010年，在海淀街道办事处统筹安排下，组织了一定的人力物力财力，使立新社区周边环

境一度干净整洁，涉及主要工作内容有：在图1中向下的④号箭头位置加装滑动门并设立岗

亭，使立新社区成为封闭式社区，雇用十多名保安轮班值守，不允许经营性人员或组织进入

社区，后来，保安人员撤离，④号门弃用，而在过道的西口处设置岗亭和滑动门⑤，只有几

个上了年纪的社区人员在此值班，这些人员大部分是下岗或是没有工作的人员，其责任心和

工作态度完全不能适合这项工作要求，几乎起不到任何作用。

因此我们可以看到，⑤号滑动门是通向立新社区的必由之路，而且将④号门弃用加装⑤号滑

动门应该是正确之举，这样做可以将过道一起纳入社区管理之中，可这条只通向立新社区的

过道是由紫金社区物业管理，由一些老龄人员在岗亭值班，不能彻底地禁止经营性人员进入

到过道及立新社区内。

如此可见，建立维持立新社区外围环境，使立新社区独立、封闭的长效机制是解决这一问题

的关键，一旦对社区进行封闭式管理，而此处的需求量依然还是很大，无照商贩们不会轻易

放弃，只有在苏州街东侧天桥下和停车场西口附近进行经营，没有了过道和立新社区内部的

缓冲，执法队员在处理举报和盯岗的时候只要将执法车辆在路边停靠，大部分无照经营者不

能聚集成群，执法队员则能很快就完成对现场的控制和劝离工作，从而使环境秩序恢复正

常。

（二）利用社区服务站加快推进和落实居住证制度，从源头查处群租现象

北京市面临的是要有规划地控制好外来人口规模，要借用居住证制度打破户籍制度的坚冰，

但是户籍制度运行多年，其中涉及最广大的是北京市民的利益，完全等同化的呼声虽然很

多，但是付诸实践的可行性很低，而双轨制的提出，利用居住证有针对性的以多层次的需要

对各类北京市切实需求的人才，在医疗、教育等相关公共服务配套政策措施予以支持，优待

措施的提出将会缓解一部分经济上的压力，自然而然地会依靠经济杠杆另一端缓解北京市的

人口压力。

进一步研究制定如何深化“以业控人、以房管人、以证管人”的管理模式是推行居住证制度

的关键，在此全市实有人口的全覆盖调查虽势在必行，但鉴于登记工作不可能一蹴而就，流

动人口数量巨大，变化迅速，动态过程中运作存在的问题还很多，如何积极稳妥地论证和进

行制度完善是必须要考虑的问题。

社区服务站是政府基层的延伸，是社区人员流动情况的观察者和记录者，对于社区内人员组

成的变化情况，社区服务站也是相对最了解的，有着对出租房屋信息最直接的调查和掌握能

力，利用好社区服务站，利用先进的网络登记软件，将系统下放到社区，配备相应的人力、

物力、财力，以进入社区居住开始和离开该社区不再在此居住为起止点进行登记，完成居住

地的变更，通过日常工作的积累，将流动人口系统登记不断完善，并纳入公安户籍管理系统

是行之有效的方式，否则全监管的模式体系将是空谈。

住房和城乡建设部出台的《商品房屋租赁管理办法》，对市场中将房屋分拆、隔断“化整为

零”的群租行为明令禁止，要求出租住房应以原设计的房间为最小出租单位，人均出租住房

建筑面积不得低于当地人民政府规定的最低标准。违规者由当地主管部门责令限期改正，逾

期不改正的，可处以5000元以上3万元以下罚款。立新社区、紫金社区群租现象的解决会

触及出租房屋者的利益，因为整租房屋的价格要远低于将大房间隔断后分开出租的价格，但

是因为其中的安全隐患巨大，必须予以坚决查处。

无论是居住证制度，还是打击群租现象，无论是北京市人口发展的大势所趋，还是到改变一

个社区内的人员组成变化，都是从环境治理为最终目标出发寻源导因，以消灭一定量的低端

需求为措施，减少无照商贩在此聚集的经济驱动。

（三）依法拆除社区内违法建设，消除安全隐患

立新社区内红四楼、红五楼，以违法建设为依托的饭店餐馆也是社区内人员混杂，乱象丛生

的主要原因之一。日前经过执法队员近一个月的调查取证，现已查清在立新社区内存在的违

法建设主要有红五楼北侧、西侧彩钢结构房屋8处，红四楼南侧的彩钢结构房屋1处，砖混

结构房屋5处，总计14家，除去一家为杂货铺，两家尚在招租未开张外，其他11家全部为

餐饮、小吃店，对于一个仅有130户的小型社区来说，这里的餐饮除了解决立新社区内部流

动人员的饮食问题，还承载了周边社区、学校的大量需求，成为一个位于居民小区内部的餐

饮街，并有红四楼东侧及北侧的大量平房未经规划违法加盖现象，为经营餐饮服务人员提供

租住使用。

社区内有些居民通过私搭乱建增加自身收入，有利益所得，自然不会对环境秩序有较高要

求，这些居民的行为是占用了社区的公共资源谋取私利的违法行为，更拒绝承担任何的社会

义务和责任；而少数仍居住于此却没有利益索取的住户，对此必然是怨声载道，只有通过举

报热线伸张自身利益，而违建举报数量并不是特别大也从另一个角度反映了此处外来人口的

众多和乱象常态化的趋势。

2013年4月，城管通过约谈立新社区违建房屋的建设者或所有人，但绝大多数并未露面，

少数来接受谈话的几位居民所说几乎一致，要拆都拆，决不能只拆我一家。各个家庭中都以

有病人，经济生活困难，退休工资较低一系列的理由为托词，拒绝拆除自家的违法建设。

综上我们可以看出，此处餐馆聚集，人员流动量大，且大部分来自社区外部，因此我们在整

改时不仅要完成对立新社区的封闭式管理，将社区内的违法建设统一拆除，不能给出租房屋

者留下相互攀比的余地，将今天存在的历史遗留问题加以分析，帮助切实有困难且满足条件

的家庭申请低保，在经济方面解决其部分后顾之忧，自行拆除与强制拆除相结合，在消除社

区安全隐患的同时重塑社会的公平公正。

（四）建设社区配套设施，以合理有效的方式加强监管

以上针对压缩需求提出了几点建议，但是在居民的实际生活中，并非所有的需求都是可以不

考虑的，关系到民生的切实需求，我们应该积极的应对，社区配套设施的建设势在必行，如

立新社区、紫金社区及其周边小南庄社区（位于立新社区西南500米）居民买菜等生活必需

品相对困难，在周边只有城乡仓储超市可以进行采购，而许多居民对于大超市的东西有一定

的抵触情绪，主要是生活习惯及价格方面的原因，希望能够就近买到新鲜便宜的菜果，这才

促生了小南庄社区北门自发菜市场生意兴隆，虽然同样是无照经营，但是受到了周边社区大

部分居民的欢迎，在对比小南庄和立新社区举报数量上可以看出，以2012年为例小南庄社

区无照经营举报65件，约为立新社区周边举报的65.7%，且举报中并非是针对无照经营的

烧烤油烟污染大气，而是针对其占道阻路，反映了城六区内公共空间极其有限的特征和居民

群众对于无照菜市场既恨又爱的无奈整体情绪。

反过来思考，无照经营频发的场所恰恰反映了这里存在的巨大需求，这正为我们城市管理者

提供了大有可为的思路。针对不同社区不同需求，如小南庄社区和立新社区的需求就不完全

一致，对于如小南庄社区、三义庙社区（位于立新社区东南500米）一类外来流动人口相对

较少的社区，应该在社区周边划定的指定公共区域，在不妨碍交通和市容环境的基础上，在

商品来源可控可检的前提下，建设社区配套设施，如小型的菜市场，满足周边居民群众的生

活需要，但是在管理方面要切实抓好食品的安全和质量，招商时按照经营果蔬进价百分比加

价限价，并以经营所得百分比收取低廉摊位管理费用，杜绝缺斤短两，保证经营者提供质优

价廉的蔬果给社区居民，让社区居民得到最大的实惠。

餐饮业与经营新鲜果蔬不一样，是直接入口的，卫生标准要更加严格，应根据新食品安全法

的规定，由卫生管理部门对经营人员健康情况从业资格等完成充分审查，确保其食品的来源

渠道正规，充分利用有限的资源空间（如车棚改造的场所），仅保留有限数量的几家有安全

保证的餐饮经营者，提高供应标准，以满足社区内部需求为目标，减少周边社区大量受众涌

入立新社区就餐。通过强制的改变供求关系，适当提高此处的生活成本，将从侧面打击群租

现象，力争将绝大多数公共空间还给社区居民，营造良好的社区氛围。

配套设施不仅要有物质生活方面的应对，同时也要有精神生活方面的关怀，如将社区内空置

地面（如图1中售卖水果的两个摊位所占据的用地，大概有近百平方米）加以改造，设置社

区居民健身活动器械，以利民的方式把公共资源合理规划，防止少数人以不当的方式占用社

会公共资源为自身获利，引导积极向上的健康生活方式，挤压无照经营者的经营空间。

（五）加强社区自治，推进公众城管建设

像立新社区这样的老旧小区，常住人群与外来暂住人群杂居，各自的利益诉求不一致，面对

多元化的需求不能单纯搞一刀切，单方面从打击低端需求出发，一味地排外也有违北京包容

精神的弘扬，必须多种方法相结合，让问题慢慢消化，向好发展。

长期以来，我们开展具体工作都是本着从群众中来，到群众中去的群众路线方针，一切以最

广大人民群众的利益为出发点，调和人民内部矛盾，尽量发挥绝大多数居民群众的公众监督

和道德约束作用，群策群力，以期将整个社区管好，不断地向利于环境优化的方向平稳而有

序的发展。

因此应当从加强社区自治，充分调动外来人群参与到北京城市建设管理的积极性入手。既然

不能在短时间内一刀切完成环境的优化，就应当找到使环境向好转化的积极因素，在外来人

口居多的社区内推行联合自治的方式从点滴入手，促进环境的渐变，外来人群自治的优势在

于外来人群利益共同体的文化观念，价值观念相差不大，更加了解自身需求，更能迎合所在

区域内外来群体的利益诉求，但是对于以牺牲大部分居民公共利益为自身牟利的行为应坚决

予以取缔，并在此过程中促进人员的分流和行业的转产，不能任由其与低端需求之间的相互

迎合陷入恶性循环之中，但是在这个过程中，肯定要通过利益的导向作用出台一些地方性的

政策措施，并做适当的让步，鼓励转产和人员分流。

另外，构建相同的社区文化观念，提升外来人口对宜居环境的重视程度，体现社区主人翁精

神，增强外来人口的归属感，通过基于文化共识的方向指引把社区内的有利因素发挥出来，

在特殊环境区域内加强公众城管的建设。但是文化共识的建立基于相同的物质基础，尤其是

相对于环境，经济利益的取得在人们心中权重更高时，单纯地依靠宣传和教育是远远不能达

到效果的，如何导民以利，以具体的措施推动是个有待于进一步调研和探讨的话题，这里仅

就为全民参与城管建设，城管监督，成为城市的主人翁提出一个构想和框架。

（六）加强联合执法，尽城市管理之职，发挥监察之能

联合执法是集中的时间内，集合工商、城管、公安、交通、卫生等多个不同职能部门，在街

道办事处的统一协调下，按照各自的分工，联合对辖区环境进行集中的整治，但是往往这样

的执法“雷声大，雨点小”，多个部门的执法车辆一起出动，无照游商早已望风离去，更有

甚者，如家族式的无照经营者会在街道组织联合执法的集合地点留有专人盯守，骑一辆电动

车一直跟随执法队伍，随时通过手机通报位置，导致联合执法兴师动众，却只能对相对固定

的违法现象予以规范，即使在更换普通车辆进行执法时，对无照游商的打击也效果甚微。

现在日常联合执法的力度体现在城管和公安一起对街面无照游商的打击上，公安对经营者暴

力行为限制，城管执法暂扣其经营物品。目前，城管执法几乎很少与工商、消防、卫生、交

通等部门在日常执法中相互借力，完成对违法行为的规范及处罚，更多的是城管渴望得到其

他部门的支持，完成独自执法不好完成或是无法完成的对某些违法行为的查处。

这就不仅需要城管工作者充分利用自身的执法方法，更要利用手中的监察职能，北京城管的

队伍发展了十多年，一直都在多个不同部门的“下游”担任执法工作，关于末端执法工作信

息的横向、纵向反馈工作做得较少，基于信息反馈的动态调整更是极少，许多执法中的矛盾

积压在城管层面，工作要么开展不下去，要么被变相地开展了下去，迫切需要建立健全一套

系统的反馈机制，多方面多层次地听取不同社会层面，不同执法对象的利益诉求，让反馈的

渠道畅通，让反馈的时间缩短，争取多职能部门立体化的对问题进行分析研究，进而缩短动

态微调的论证时间，尽快得到相应政策的支持，完成对城市环境的管理。

（七）多种渠道宣传城市管理理念，减少无照经营受众

立新社区紧邻中国人民大学及多所中学，我们应该积极联系校方，利用“城管工作开放

日”、大学生进城管调研等多种不同形式的活动，尽可能多的在校园中宣传城市管理工作的

意义、城市管理的理念，无照食品安全隐患，低端商品质量问题，自身权益受到损害的现实

例子等，加深广大学生和群众对城管工作的认知和理解，倡导积极健康的消费观，减少无照

经营者的消费群体。

-全文完-