公共政策分析

公共政策分析（第二版)陈庆主编

公共政策分析模型

完全理性决策模型

理性决策模型，也被部分人成为科学决策模型。他的基本出发点是,人们在决策是遵循最大

化原则，抉择最优方案，谋求最大效益。作为决策的主体,始终坚持理性化活动,不存在任何

非理性成分.

(一）这种模式通常包含了下列基本内容：

1、决策者面临的是一个既定的问题，该问题同其他问题的区别非常明显，或者至少同

其他问题相比，它是最重要的.

2、决策者选择决定的各种目的、价值或目标是明确的,或是希望利益最大，或是希望损

失最小,而且可以依据不同目标的重要性进行排序。

3、决策者有可供选择的两个以上的方案,面对着这些方案，通常在逐一选择的基础上，

选取其中一个。假如方案基本是相同的，通常会作相同的决定.

4、决策者对同一个问题会面临着一种或多种自然状态。它们是不以人们意志为转移的

不可控因素.

5、决策者会将每一个方案，在不同的自然状态下的受益值（程度)或损失值（程度)计

（估)算出来，经过比较后，按照决策者的价值偏好，选出其中最佳者。

（二）理性决策在实际中必须具备以下基本条件:

1、决策过程中必须获得全部有效的信息。

2、寻找出与实现目标相关的所有决策方案。

3、能够准确地预测出每一个方案在不同的客观条件下所能产生的结果。

4、非常清楚那些直接或间接参与公共政策制定的人们的社会价值偏向及其所占的相对

比重。

5、可以选择出最优化的决策方案。

(三）评价

理性决策模型所要求达到的基本条件，在现实生活中几乎是无法实现的.因此它遭到了许多

学者的强烈批评.其中最突出的是查尔斯·林德布洛姆与赫伯特·西蒙。

林德布洛姆指出:决策者并不是面对一个既定问题，而只是首先必须找出和说明问题。问题

是什么?不同的人会有不同的认识与看法。比如物价迅速上涨,需要对通货膨胀问题做出反

应。

首先,明确这一问题的症结所在,往往十分困难。因为不同的利益代表者，会从各自的利益看

待这些问题，围绕着通货膨胀存在不存在,若存在,其程度和影响怎样，以及产生通货膨胀的

原因是什么等问题,人们都会有不同的回答.

其次，决策者受到价值观的影响,选择方案往往会发生价值冲突。比较、衡量、判断价值冲

突中的是与非是极其困难的。靠分析是无法解决价值观矛盾的，因为分析不能证明人的价值

观，也不可能用行政命令统一人们的价值观。

再次，有人认为"公共利益"可以作为决策标准，林德布洛姆批评了这种认识，认为在构

成公共利益要素这个问题上，人们并没有普遍一致的意见，公共利益不表示一致同意的利益.

第四，决策中的相关分析不是万能的。决策受时间与资源的限制，对复杂决策讲，不

会做出无穷尽的，甚至长时间的分析，也不会花费太昂贵代价用于分析，或者等待一切分析

妥当再作决定，否则会贻误时机。

西蒙进一步补充,决策过程中要收集到与决策状况有关的全部信息是不可能的.决策者

处理信息的能力十分有限,不可能对信息做出最优化的处理与分析，因而不能获得百分之百

的最佳决策。

有限理论决策模型

西蒙的有限理性模型(Simmon'sBoundedRationalityModel）

20世纪50年代之后，人们认识到建立在“经济人”假说之上的完全理性决策理论只是一

种理想模式，不可能指导实际中的决策。赫伯特·西蒙（HerbentSimon）提出了满意标准

和有限理性标准，用“社会人”取代“经济人”，大大拓展了决策理论的研究领域,产生了新

的理论——有限理性决策理论.

有限理性模型又称西蒙模型或西蒙最满意模型。这是一个比较现实的模型，它认为人的理

性是处于完全理性和完全非理性之间的一种有限理性。

有限理性模型的主要观点如下：

（1）手段-目标链的内涵有一定矛盾，简单的手段—目标链分析会导致不准确的结论。

西蒙认为，手段-目标链的次序系统很少是一个系统的、全面联系的链，组织活动和基本目

的之间的联系常常是模糊不清的,这些基本目的也是个不完全系统，这些基本目的内部和达

到这些目的所选择的各种手段内部，也存在着冲突和矛盾。

（2）决策者追求理性，但又不是最大限度地追求理性,他只要求有限理性。

这是因为人的知识有限，决策者既不可能掌握全部信息，也无法认识决策的详尽规律.比如

说，人的计算能力有限，即使藉助计算机,也没有办法处理数量巨大的变量方程组；人的想

象力和设计能力有限，不可能把所有备择方案全部列出；人的价值取向并非一成不变,目的

时常改变；人的目的往往是多元的,而且互相抵触，没有统一的标准.因此，作为决策者的个

体，其有限理性限制他作出完全理性的决策,他只能尽力追求在他的能力范围内的有限理

性。

（3）决策者在决策中追求“满意”标准,而非最优标准。

在决策过程中，决策者定下一个最基本的要求，然后考察现有的备择方案。如果有一个备

择方案能较好地满足定下的最基本的要求，决策者就实现了满意标准，他就不愿意再去研究

或寻找更好的备择方案了。

这是因为一方面，人们往往不愿发挥继续研究的积极性,仅满足于已有的备择方案；另一

方面，由于种种条件的约束，决策者本身也缺乏这方面的能力。在现实生活中，往往可以得

到较满意的方案,而非最优的方案。

根据以上几点，决策者承认自己感觉到的世界只是纷繁复杂的真实世界的极端简化，他们满

意的标准不是最大值，所以不必去确定所有可能的备择方案，由于感到真实世界是无法把握

的，他们往往满足于用简单的方法，凭经验、习惯和惯例去办事。因此，导致的决策结果也

各有不同。

如何理解西蒙的有限理性决策模型？

答:①现实生活中决策者的理性是界于完全理性与非理性之间的有限理性，他们不是”

经济人"，而是"行政人".

②由于决策者的价值取向和目标往往是多元的,他们的知识和能力水平是很有限的，在

决策中常表现冲突的行为。

③无论是个人决策还是群体决策，大多数都是发现和选择满意方案的过程.

渐进决策模型

渐进决策模型最初是由美国著名的政治学家和政策科学家林德布洛姆于1959年发表的《“渐

进调适”的科学》中提出的.渐进决策模型也是从批判理性决策模型入手的.

(一）渐进决策提出的社会背景

林德布洛姆关于渐进决策的思想，在他的早期著作《政治、经济、福利》一书中己具雏形。

他在书中提出了社会政治过程有四种基本形态：

1、价格体系对政治领袖来说，只有服务而无权力，他们不会屈从;但只有权力而无服

务，又会失去大众的支持。如价格体系一样，政治领袖控制着社会大众，同时又被社会大众

控制，两者相互控制.

2、层级体系层级体系是政治领袖为实现其目标，由上而下，层层控制的工具。

3、多元体制在美国多元化的政治体系中，存在着多元政治权力中心，并各有其自己

的政治领袖。决策经常是在各党派公开地相互竞争中进行.各政治领袖受到多元体制形态的

控制。

4、议价市场买卖双方要相互讨价还价.妥协的结果是互相退让，选取折衷方案作为成

交的价格.在政治上，各政治势力团体，如政党、政治派别与利益集团等等，相互妥协、交

易,取得一种能牵制各政治领袖的"议价"。

因此,从价格体系角度上看，价格不可能单方面决策；从层级体系角度看，除最高层外,其他

层次也无法单方面做决定；从多元体系看,决定是各政治权力中心互动的结果;从议价的角度

看，决定又是双方妥协的产物.这样，决策是彼此间相互作用的结果,无一方可以单独做决策。

（二）渐进决策的内涵与特点

由于多元主体的参与制衡，政府的公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去

的经验而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适.这种调适源自渐进的政治、渐进的政

府决策，并主要通过政党政治来实现。调适的成功与否则取决于是否能够在一种渐进演变的

过程中逐步寻获关于既定政策的公共看法。因此，关于政策的社会趋同程度是这个成败的关

键。林德布罗姆认为的渐进政策如图所示。

19401976

渐进主义政策分析模型

概括地说,渐进主义政策分析模型有以下特点：

1、因为现实政治所推行的是渐进政治，对政策问题，各政治领袖与政党的看法大致上达

成共识，所能调节或改变者，只是在小的支节问题上,因而是渐进的。在实际政治中，不一

定需要用许多理论。

新增加的政策

过去的政策承诺

2、尽管政策分析或制定也会经常出现许多变量，但渐进分析只注重几个重要变量,方案

的考虑也只限于少数几个。

3、价值与事实在渐进分析中交互使用，互为一体。现实政治中的基本价值已达共识，

无需再寻求各种不同的价值标准作为决定的标准。

4、渐进分析着重己有的政策为前提,这样的政策更可能被社会上一般人所接受，并且与

实现差距不大，不至于冒险。

按照上面的想法，林德布洛姆认为渐进决策需要遵循三个基本原则：

(1）按部就班原则

（2)积小变大原则

（3）稳中求变原则

（三)渐进分析的合理性：

1、渐进政治的基本特征是政治领袖对基本国策的看法是一致的,仅对每项政策提出渐进

修改而已。每一个竞争政党也只是渐进地改变本身的政策，因而某项政策是在解决某一个既

定问题时,经渐进修改而达到完善地步。

2、渐进决策模型基本是保守的,它以现行的计划、政策、消费为基础。决策者既没有足

够时间、智慧或经费，用以调查所有的政策方案，也无法在多种不同的政治、社会、经济和

文化价值相互交错作用的情况下，评估出每一项方案的成本与利益。只好以接受以往政策为

理由，只审查不至于造成自然、经济、组织与行政失调的方案。

3、人的智慧与能力是有限的，作为现实主义者,人们不会经常追求唯一的最佳途径,一旦

发现有可行的途径，就会停止追求。决策者只有在那些自己熟悉的方案中,不能再满足需求

时，才会冒险寻求较根本性的政策改革。

4、社会由各种不同的阶层，甚至不同的种族组织而成。不同的团体,各有其既定目标。

在现阶段多元的社会环境下，为维持社会稳定，政府希望保持现行的计划,不太愿意从事全

面性的政策改革。为保证现行计划的连续性，决策过程只能是渐进的。

综上所述，渐进决策模型从认识论与方法论的角度，具有一定的合理性。从认识论上

讲,它在于以历史和现实的态度将决策的运行看成是一个前后衔接的不间断过程；从方法论

上看，它注重事物变化的量的积累。以量变导致质变，主张通过不间断的修正，达到最终改

变政策之目的。

（四）评价

优点：

1、决策所选择方案与现实状况相差不大，可以预测；

2、在一时无法搞清人们的各种需求时，渐进方案会以不断尝试的方式，找出一种满意结

果。

3、易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原有目标，搞乱了原目标间的秩序。

4、渐进方式可以帮助人们检验所做的抉择是否正确，特别在复杂条件下，可以孤立某些

因素,比较其利弊.

5、渐进方式比较稳妥,容易控制，能及时纠正错误,不会造成大起大落的状况。

批评:这种模式在社会稳定，变迁速率缓慢时还比较适宜。但社会条件与环境发生巨大变

革时，需要彻底改革现有政策，这种模式非但起不到应有作用,很可能阻碍社会的变革。理

性决策模型所要求的过于理想化，在现实世界中是无法达到的，而渐进决策模型虽与实际决

策过程相近似，但只适用于稳定的社会中。

精英决策模型

精英决策模型，是将公共政策看成是反映占统治地位的精英们的价值和偏好的一种决策理

论。又成为杰出人物模型，是托马斯·戴伊(T。R。Dye）和哈蒙·齐格勒（HarmonZeigler）

于1975年在《民主政治的讽刺》中提出来的。其基本点是，不是人民大众通过他们的需求

与行动决定公共政策，而是占统治地位的精英们决定了公共政策，然后由政府官员和机构加

以实施。

（一）精英决策模型的基本内容

1、社会分化成掌权的少数人和无权的多数人。只有少部分人才有权为社会分配价值，而群

众则不能决定公共政策。

2、少数的统治者与杰出人物不是被统治的群众代表，他们主要来自社会中社会经济地位较

高的那个阶层.

3、非杰出人物向杰出人物的转化必然是一个缓慢而又持续的过程,从而才能保持社会的

稳定并避免发生革命，在非杰出人物中，只有那些接受了杰出人物的一致意见者，才被允许

进入统治集团。

4、在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方面，杰出人物的看法是一致的。

5、公共政策所反映的不是大众的要求，而是反映了杰出人物的主要价值观，公共政策

的变化将是渐进性的，而非革命性的。

6、活跃的杰出人物很少受群众的直接影响。相反，杰出人物影响群众远远超过群众对他的

影响。

（二）评价

戴伊等人的理论，把政策看成是杰出人物行为的产物,只反映他们的价值观，并服务于他们

的目标，有其合理性.迄今为止,人们不难发现,现今在任何政治制度下，总是少数人统治着多

数人；其次,在任何社会中，政治精英对政治参与的态度可能是影响该社会政治参与性质的

一个最具决定性的因素，对大多数政治精英来说,政治参与至多是一种手段，而不是一种基

本价值；（亨廷顿《难以决策》）另外,人类政治民主的理想形式是最广大的人民直接管理国

家，但政治民主的内涵在本质上是由社会经济的整体发展水平所决定的。只要代议制民主制

依然是现阶段人类政治民主的主要形式，精英决策就是不可避免的。

然而在任何一个大众参政议政程度较高的社会里，人民群众的影响仍是占主要地位的。从发

展民主政治的要求看，政府最基本的目标,是为广大人民群众谋利益，其决策既要真正能代

表并反映他们的需求，又要获得他们的支持和拥护,否则任何一个政治系统不可能稳定和发

展。

集团决策模型

假设：这个模型的基本假设是，集团之间的相互作用和斗争是政治生活中的根本事实。

在如美国的那样的多元化社会中,存在着大量的政治利益集团。尽管这些利益集团，在利益、

规模、结构和活动方式上是多样化的，但一般地说，某一利益集团往往关心的是影响与某一

具体问题相关的政策。不同的利益集团对同一个政策,常存在着相互矛盾的理解与追求,因此

政府就有必要从相互冲突中进行选择。

内涵：集团决策模型将公共政策看成是集团斗争的产物，正如厄尔·莱瑟姆指出的那样:"

所谓公共政策，是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图

获取优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势。从集团模型看来，集团是个人与政

府间发生联系的纽带，集团间的互动是政治生活中的基本特征。作为一种政治行为,这种体

现了个人的愿望和利益间的集团的互动性，将不断地影响着政府制定公共政策的动机。

评价：按照集团决策模型的理解，政府在制定政策过程中，完全处于被动地位。集团决策模

型过份夸大了集团的重要性，既低估了决策者在政治过程中所起到的独立的又富有创造性的

作用,又没有充分认识到政治生活中其他因素的重要影响.但这种模式把注意力集中到决策过

程中集团的作用上,并以此去认识、分析和处理具有利益冲突的各种政治经济和社会行为,从

这点上讲是富有启发性的.

系统决策模型

系统决策模型是一种视公共政策为政治系统对来自环境需求反应的决策模型。是美国著名学

者戴维·伊斯顿于1979年在《政治生活的系统分析》中提出来的.它将公共政策的制定放在

政治、经济、社会与文化环境中进行考察和解释，强调政治系统的环境作用,将政策看成是

环境对系统作用下的产出。

（一）政治系统模式的几个主要概念：

输入表示政治系统与其他环境之间的概括性变量,这种变量在最广泛的意义上“包括了系统

外部以一切可能的主要方式改变，修改或影响系统的所有事件"。在所有事件中，要求和支

持变成主要的输入方式.

要求表示构成政治系统环境的个人和团体为了得到一定的利益或实现一定的价值理念而以

政治系统为诉求对象提出的采取行动的政策主张。一般地说，环境因素的要求尤其是那些代

表广泛或者表现强烈的要求，会直接影响公共政策的规定性。

支持表示，个人和团体遵从约定的政治民主方式--选出的结果，遵守法律、缴纳税收,接收政

治系统为满足要求而做出的权威性的价值分配，即遵从政策决定。

输出表示,政治系统制成公共政策（完成了关于价值的权威性分配)并以此影响环境,改变环境

因素提出的要求，增强或降低环境因素的支持。

从一般系统论的观点看，系统的要素是相互联系的，因为政治系统的复杂性，人们视它为黑

箱,一般不需要仔细研究清楚它的结构，只求对输入(投入)、系统、输出（产出)之间的关系

搞明白就行。它们之间的相互依赖关系也可以用图表示:

环境环境

要求

支持

环境环境

政治系统的简化系统

（二）政治系统的内容

公共政策制定系统与环境的作用,是个互为影响的动态过程，在反复循环中产生公共政策。

对系统来说，保存自己的机制是:产出要符合民众利益；本身要不断完善具有法律支持的强

制力;对冲突性的投人要有协调措施。对反馈来说,有效的机制是：实施公共政策后需要进行

评价，并将评价结果叠加到输人中，达到影响输出之目的，即修改和补充原有的公共政策。

（三)评价

利用系统决策模型，若能对下列问题做出圆满解答，会对政策分析提供有意义的成果：

1、需求和支持（投入）会在什么样的政策环境下对系统发生影响?

2、政治系统本身所具有的哪些重要特征,得以将需求和支持转化为公共政策，并使公共

政策具有持久效用？

政治

系统

输出

输入

3、环境的投入，如何影响政治系统的特征?

4、政治系统的特征,如何影响公共政策的内容？

5、环境的投入，如何影响公共政策的内容？

6、公共政策如何作用于环境并反过来对政治系统发生作用?

系统决策模型虽没有很好地说明一项决策中的决定是如何做出的，但它能很好说明政

治现象的复杂性和动态性。无论在何种环境里,它都可以解释复杂的社会现象，因而它有广

泛的应用性。在稳定的环境里，需求和支持变化不大,政治系统只需渐进地修改公共政策的

内容；在快速变迁的环境里，需求和支持变化很大，为适应变化获得自身生存的需要,政治

系统必须实行彻底改革,使系统的产出,即公共政策符合新的需求和支持。

公共政策执行模型

T•史密斯的政策执行过程模型

过程模型:这是由美国学者T．B．史密斯(T．B．Smith）在其《政策执行过程》一文中，首

次提出的一个分析政策执行因素及其生态一执行的理论模型，因而又可称为“史密斯模型”。

史密斯认为政策执行所涉及的因素很多，但以如下四个为主要变量：

(1）理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案。具体包括政策的形式、类型、渊源、

范围,以及社会对政策的认识。

(2）执行机关，通常指政府中具体负责政策执行的机构。包括执行机构的权力结构，人事配

备及其工作态度，领导模式和技巧，以及执行人员的情况。

(3）目标群体，即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体。包括他们

的组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验。

(4）环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历

史环境等等。它是政策执行的路径依赖和影响因素。

下图描述了在政策执行过程中这四个主要变量及其相互关联对政策执行效果的影响过程。史

密斯用“处理”一词来表示对政策执行中各组成要素内部及彼此间的紧张、压力和冲突等关

系的反应。

政策执行过程模型

范米特和范•霍恩的政策执行系统模型

这是米德（D。er）和霍恩（C。n）于1975年在其论文《政策执行过程：

概念性框架》一文中提出来的。他们在构建政策执行的系统模型过程中提出了影响到政策产

生的几个相关因素：（1）政策标准与目标;（2）政策资源；（3）组织间的沟通与强化行动;

（4）执行机构的特性;（5)经济与政治环境；（6）执行人员的意向。

其系统模型如下:

M•麦克拉夫林的政策执行互适模型

美国学者麦克拉夫林（M。Mclaughlin）于1976年在其代表作《互相调适的政策执行》一文

中提出了政策执行的互动模型。该模型认为，政策执行过程本质上就是政策执行者与受政策

影响者之间就目标或手段进行相互调适的互动过程，政策执行的有效与否从根本上取决于政

策执行者与受政策影响者之间行为调适的程度。

其模型如下：

麦克拉夫林的互动模型即是说明：

（1）尽管政策执行者与政策接受者之间在需求与观点上可能存在着不一致，但是基于双方

在政策上的利益关系，所以，双方必须作出让步和妥协，寻求一个可以为双方都能够接受的

政策执行方式；

(2）鉴于政策执行者的目标与手段均富有弹性，它们可以依据环境因素和政策接受者的需求

与观点的改变而变化；

（3）政策执行者与政策接受者之间的相互调适过程并非传统理论者所说的“上令下行"的单

向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程

中处于平等的地位;

（4）政策接受者的利益、价值与观点将反馈到政策上，以左右政策质执行者的利益、价值

和观点.

因此，在政策执行的调适模型中,有两个方面发生互动，一是政策执行者一方，二是受政策

实施影响的一方。在这两方中都存在一些可以进行相互调适的部分.政策执行的过程就是寻

找双方都能接受的调适策略的过程。因此，按照麦克拉夫林的说法也可以这样说：成功的政

策方案有赖于成功的政策执行过程，而成功的执行过程则有赖于成功的相互调适过程.

赖恩和拉宾诺维茨的政策执行循环模型

雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型政策执行的循环模型是当代美国政策学家马丁·雷恩

（）和佛朗西·F·拉比诺维茨(F。vitz)1978年在他们的合著《执行的理论

观》一文中提出来的。

他们把政策执行过程分为三个不同的阶段：纲领发展阶段、资源分配阶段和监督阶段。

纲领发展是指将立法机关的意图转化为行政机关执行政策的规范和纲领；

资源的分配是指将政策执行所需要的资源平均分配给执行者;

监督是指对政策执行过程与成果加以评估，确认执行者所应承担的行政责任，监督包括监督、

审计和评估三种形式。其政策执行循环模型如下:

雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型即是说明:政策执行是一个拟定执行纲领、分配资源和监

督三个阶段不断循环的过程；并且这三个阶段并不是单向流动的，而是相互作用的双向循环

的复杂动态过程；循环不仅是周期性的，而且政策执行的这种循环过程也必然受到环境条件

的影响和冲击。这些环境条件包括三类因素，即目标的显著性、程序的复杂性、可利用资源

的性质与层次等等。

萨巴蒂尔和马兹马尼安的政策执行综合模型

萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合模型，也叫公共政策执行的变数模型。该模型是美国政策

学家萨巴蒂尔（P。Sabatier）和马兹曼尼安（ian)1979年在其论文《公共政策的

执行：一个分析框架》中提出来的，他们是较早对政策执行过程的变量进行研究的学者.他

们认为,在政策执行过程中起较大作用的主要变数可以分为三类：（1）政策问题的可处理性；

（2）政策本身的规制能力；（3）政策本身以外的变数.

政策问题的可处理性包括:现存的能对政策问题加以处理的有效理论和技术及运用时的困难

程度；标的集团行为的多样性；标的集团所占人口的比重；标的集团行为需要改变和调适的

幅度等等.

政策本身的规制能力包括:明确和一致的政策目标；政策本身存在的合理的因果关系；充足

的财政资源；执行机关内部的层次性整合；执行单位的决定规则;执行机构的人员征募；机

构外人士的正式参与等等.

政策本身以外的变数包括：社会经济条件和技术水平；大众支持;传媒的持续注意程度与态

度；支持集团的态度与资源；权威当局的支持;执行人员的工作热情和领导水平等等。其执

行模型如下.

萨巴蒂尔和马兹曼尼安的综合执行模型的一个特点是联系政策执行的不同阶段来考察变量

对政策执行的影响.他们把政策执行的阶段划分为执行机关的政策产出、标的团体对政策产

出的顺从、政策产出的实际影响、对政策产出知觉到的影响、政策的主要修正等四个阶段。

戈金的府际政策执行沟通模型

“府际间政策执行沟通"是麦尔科姆·L·高金(MalcolmL。Goggin）等人1990年在其著作

《政策执行理论与实务：迈向第三代政策执行模型》中提出来的（关于其内容，前文已有所

叙述）。政府间执行沟通模式是一种较新型的政策执行模式，

其执行沟通模型是：