公平竞争

第1页共6页

实施公平竞争审查制度

近日，国务院印发了《关于建立公平竞争审查制度的意见》

(以下简称《意见》)，旨在有效约束政府行为，预防政府行为对市场

竞争形成不当影响。这是在我国《反垄断法》实施近8年之后，再次

对维护市场公平竞争作出重大的制度性安排，是我国完善社会主义市

场经济历程中的里程碑事件，将对我国经济社会开展产生重大而深远

的影响。

一、维护市场公平竞争是完善社会主义市场经济的核心

《意见》的出台对维护市场公平竞争，完善社会主义市场经济具

有重要意义。

历史地看，我国的市场经济从国家垄断的方案经济脱胎而来，虽

然已历经30多年的转型开展，但政府仍深度参与到微观经济中，在

一定程度上造成我国市场呈现出典型的双面性特征，即：市场不够充

分和市场充分的领域存在垄断共存。市场经济实质上是法治经济，通

过实施法治，实行公平竞争。《意见》从维护市场公平竞争出发，通

过标准政府行为，努力摆脱我国特殊的市场经济开展历程存在的历史

负累，是在关键的历史节点作出的历史性选择。这说明政府实施宏观

调控减少直接干预，注重间接化，通过经济立法、经济政策和经济杠

杆去调节和标准企业的生产经营活动，形成统一的市场规划和一定的

市场秩序。因此，从我国经济开展的历程来看，《意见》的出台对于

我国进一步开展和完善市场经济具有重要的历史意义。

辩证地看，我国开展和完善社会主义市场经济，核心问题是处理

第2页共6页

好政府和市场的关系，政府和市场是一对辩证关系，二者对立统一，

共同效劳于经济社会开展。我国开展市场经济的历程主要表达为政府

不断向市场让渡权力，不断发挥市场的更大作用，而政府不断回归本

位。《意见》从政府和市场辩证关系的角度，建立公平竞争审查制度，

约束政府的行为，表达了深度调试政府和市场辩证关系的思路，防止

政府行为不当影响市场，特别是影响市场公平竞争，使市场上的优胜

者是在真正的市场竞争中产生，而不是在政府决策的办公室里产生，

这对于发挥市场配置资源的决定性作用，完善市场经济具有重大的意

义。

现实地看，我国《反垄断法》实施近8年时间，执法机构着力查

处了一批具有广泛社会影响的案件，但从宏观的视角观察，我国目前

阶段，创新动力缺乏、竞争不够充分的问题依然存在，其中一个重要

原因就是政府行为对市场公平竞争的不当影响，这就需要在理念和制

度层面解决这样两个问题：在政府和市场之间更依赖市场，真正使市

场发挥配置资源的决定性作用;在管制和竞争之间更相信竞争，通过

竞争激发和保持市场活力。我国开展经济必须坚守市场经济的竞争内

核，才能获得长期性、持续性和增长性的开展。因此，《意见》的出

台对我国目前经济的转型和开展具有重要意义。

开展地看，我国30多年的经济快速开展，在很大程度上得益于

在经济领域引入了竞争，多元化的主体活泼了市场，提供了源源不断

开展动力。市场主体通过竞争，增强了创新能力，开展了科技水平，

解放了生产力，在市场竞争中立于不败之地。我国轻工产品是一个有

第3页共6页

着充分竞争的市场，国有企业和民营企业拥有平等的市场主体地位，

通过竞争在这一领域(如家电等产品)处在领先的位置。但是，一直以

来，政府在市场领域的痕迹明显，政府在众多领域深度参与到市场中，

竞争不充分、不平衡的问题突出，我国总体上走了一条政府推进型的

经济开展道路，其中存在着政府行为对市场竞争的深度干预，市场缺

乏公平有序的竞争就失去了灵魂，如果市场没有竞争这一灵魂，不管

其如何庞大和繁荣都难以安康和持久。我国要实现经济的转型和开展，

前提是观念的转变，根底是政府的转型，关键是建立竞争有序的市场，

不断激发市场主体的创造性，释放出开展的活力。当前，我国需要从

宏观和长远的角度认真审视经济政策，政府应当真正成为市场秩序的

维护者，而不是市场竞争的参与者。因此，从开展的角度看，《意见》

的实施对于赋予竞争政策在整体经济政策中的应有地位，促进回归和

坚守市场经济的竞争本质具有重要意义。

二、建立公平竞争审查制度必须具有切实可行的理性精神

制度的核心表达为实事求是切实可行，《意见》围绕这个内容表

达了三个方面的理性精神：

一是科学构建审查制度。我国《反垄断法》制定实施后，根本建

立了预防和制止垄断行为，维护市场竞争的制度框架，其中包括了对

滥用行政权力排除限制竞争行为的规制，但主要是事后救济，并缺乏

必要的硬约束。针对我国行政机关以及法律法规授权的具有管理公共

事务职能的组织制定涉及市场主体经济活动的规章、标准性文件和其

他政策措施，可能影响市场公平竞争，一直缺乏预防性的制度机制，

第4页共6页

公平竞争审查制度正是基于这一客观需求而建立，表达了《意见》回

应现实需要的理性。在制度构建上，《意见》一方面明确了全口径的

审查对象，所有可能影响市场主体经济活动的规章、标准性文件和其

他政策措施都进展公平竞争审查，包括行政法规和国务院制定的其他

政策措施、地方性法规。另一方面，《意见》明确了公平竞争审查四

个方面的客观标准，即：市场准入和退出标准、商品要素自由流动标

准、影响生产经营本钱标准、影响生产经营行为标准，从四个层面列

出判断是否影响公平竞争的标准，表达了《意见》注重操作的实践理

性。

二是合理安排实施方式。从操作性和可行性角度考虑，《意见》

从实际情况出发，选择了自我审查的方式，即：政策制定机关在政策

制定过程中，要严格对照审查标准进展自我审查。经审查认为不具有

排除限制竞争效果的，可以实施;具有排除限制竞争效果的，应当不

予出台，或调整至符合相关要求后出台。没有进展公平竞争审查的，

不得出台。

同时，考虑到开展公平竞争审查的复杂性，《意见》采取了分步

推进实施的方式，即：从20xx【请酌情自行填写】年7月起，国务

院各部门和省级人民政府及所属部门均应当在有关政策措施制定过

程中进展公平竞争审查。从20xx【请酌情自行填写】年起，各省级

人民政府根据开展公平竞争审查的情况，总结经历和做法，在本行政

区域逐步推开，指导市县人民政府及所属部门开展公平竞争审查。

三是妥善处理相关关系。《意见》注重处理好与《反垄断法》的

第5页共6页

关系，《意见》主要是从预防的角度，开展公平竞争审查，防止政府

行为对市场竞争的影响，涉嫌违反《反垄断法》的，反垄断执法机构

要依法调查核实，并向有关上级机关提出处理建议。另一方面，《意

见》注重协调好一般与特殊的关系，对排除限制竞争的政策措施并不

是一概否认，而是作出了例外规定，即：为维护国家利益和社会公共

利益实施的政策措施，即使具有一定排除和限制竞争的效果，也可以

实施。但同时，对例外情况作出严格的规定，需要同时符合三个方面

的条件：第一，政策制定机关应当说明其对实现政策目的不可或缺;

第二，不会严重排除和限制市场竞争;第三，明确实施时限。并且，

政策制定机关要逐年评估相关政策措施的实施效果。实施时限到期或

未到达预期效果的政策措施，应当及时停顿执行或者进展调整。这表

达了《意见》处理好一般与特殊关系的理性精神。

三、实施公平审查制度的生命在于实践

《意见》已经制定出台，科学合理的制度已经构建，关键是抓好

实施，使纸面的制度变成生动的实践，在实施中将《意见》的理念、

精神和制度落到实处，取得实实在在的效果，有力维护市场公平竞争。

1、是做好宣传工作。《反垄断法》实施以来，随着执法的开展和

宣传的加强，竞争的理念逐步深入人心，反对垄断、倡导竞争为越来

越多的人所认知。《意见》的制定出台是进一步加强竞争倡导和宣传

的良好契机，通过宣传使全社会特别是行政机关深刻认识到维护市场

公平竞争的必要性和重要性，切实转变观念，自觉维护市场公平竞争。

2、是细化相关制度。公平竞争审查制度作为一项新的制度，涉

第6页共6页

及面广，内容丰富，操作复杂，《意见》虽然已经明确了审查的对象、

审查的方式、审查的标准等主要制度内容，但对于实际操作而言，这

些制度仍显得比较粗线条，客观需要进一步细化公平竞争审查的内容、

程序、方法等，保障制度有效实施。

3、是强化社会监视。在实行自我审查的同时，要加大社会监视

的力度，通过社会监催促进展政机关进展更为严格的自我审查，形成

自我审查和社会监视的良性互动，保证公平竞争审查制度的实施，并

逐步过渡到第三方评估审查。

4、是加强责任落实。推进《意见》实施的关键在人，要层层抓

好责任落实，建立起相关制度机制，做到责任到人，责任可追溯。

5、是要抓重点。建立公平竞争审查制度就是要推动国有企业按

照市场方向进展改革，建立统一开放、竞争有序的市场体系，使市场

在资源配置中起决定性作用。这是工作的重点。(作者为国务院反垄

断委员会专家咨询组召集人张穹)