基本养老保险基金投资管理办法

养老保险基金投资运营模式探讨

摘要在经济下滑和金融债务危机冲击下，一些国家养老金缺口越来越大，面

对人口老龄化带来的挑战，西方国家积极改革养老金制度，为我们提供了宝贵的

经验。

从上世纪80年代开始，很多国家都掀起了养老金制度改革，其中，增强财

务可持续性、扩大筹资渠道、增加资金来源等成为各国养老金改革的重要内容。

采取的主要措施包括通过市场化投资运营实现养老基金的保值增值、建立养

老储备金作为应对老龄化风险的举措、发展商业养老保险以及延长退休年龄等。

其中开展养老保险基金投资运营，促进基金保值增值是西方国家最普遍的做

法，也是当前我国亟需探索和实施的重要领域。

关键词养老保险基金；投资运营；投资收益；模式1通过投资运营实现养老

基金增值11国外基本养老保险基金投资运营模式。

归纳起来，国外基本养老保险基金投资运营主要有以下三种模式第一种模式

是政府部门投资运营模式。

一些现收现付制养老保险制度比较成熟的发达国家更倾向于使用这类模式，

这些国家在养老保险发展的历史上已经积累起了规模相当可观的收支结余。

比较有代表性的有美国的联邦社会保障信托基金、西班牙的社会保障储备基

金、英国的国家保险基金以及爱尔兰的社会保险基金等。

这一模式的基本养老保险基金的投资以国债尤其是中央政府债券为主，主要

由政府部门或下设机构进行运营管理，因此受到政府的干预较多，投资方式比较

保守。

第二种模式是专门机构投资运营模式。

这一模式大多数分布在北欧和东亚一些国家，各基金的管理机构基本上都从

政府部门独立出来，具有明显的商业机构特征，建立了良好的公司治理结构，以

最大化提高投资运营效率为根本宗旨，同时也与政府保持了相对距离，有效地防

止了政府的过度干预［1］。

有代表性的如瑞典的国民养老基金、加拿大的养老金计划基金、芬兰的国家

养老基金、丹麦的劳动力市场补充养老金和韩国的国民年金基金等属于这一模式。

第三种模式是市场机构投资运营模式。

这一模式的市场化投资程度最高，与政府之间的距离最远，例如智利、秘鲁、

墨西哥、乌拉圭、哥伦比亚、罗马尼亚和保加利亚等拉美地区和东欧地区国家的

基本养老保险基金属于这一投资运营模式。

［1］12进行专业化、市场化投资运营。

绝大多数国家的养老基金经过改革后，基本上采用市场化投资运营方式。

例如，在瑞典，历史上先后成立的四家国民养老基金都要分别成立董事会，

对机构组织运作和基金投资管理负有责任，董事会有权指定资产管理专业人士负

责日常管理工作。

每家国民养老基金都要制定投资运营计划和风险管理计划，并且引入竞争机

制，投资活动只受法律约束，政府有监督责任但不能对基金日常管理的投资运作

下达指令。

灵活的投资政策使得各家养老基金在市场化投资中不断增值，到2012年国

民养老基金总额已经增长到9480亿瑞典克朗，比上一年增长865，自2001年成

立并开始投资运作以来，年均复合增长率达516［1］。

瑞典养老基金投资组合有几个方面的特点值得我们借鉴，一是股票投资比重

在50-60，债券投资比重为30-40；二是国外发行股票的比例是国内的2倍；三

是在债券等固定资产收益类方面，国内外的配置一致。

高效的管理运营和科学合理的投资组合为瑞典养老保险基金投资运营带来

了巨大的收益。

此外，日本在2006年成立了一家行政机构专门负责公共养老基金的投资运

营，将存入大藏省信托局的公共养老基金进行专业化管理，在执行投资政策的过

程中，尽量减少政府非市场化运营干预。

加拿大建立了强制性缴费的公共养老金计划，并于1999年启动市场化投资

运营，之后迅速进入资本市场。

丹麦成立了一个名为集团的法定养老金计划，该集团作为一个独立法人机构，

专门负责公共养老金计划的管理和投资运营，并设立多家子公司，投资范围非常

广泛，并且这些子公司在集团内部形成了有效的竞争机制，对一些专业性强又不

具备优势的领域，采取委托投资模式进行运营［1］。

这些国家通过建立一个专业化的机构进行投资运营，在运作过程中控制风险、

科学配置，获取最大收益回报，在很大程度上增强了基本养老保险制度的财务可

持续性，从而缓解人口老龄化带来的风险和财政压力。

给我们的启示是养老保险基金进行投资运营，专业化的投资机构必须独立于

政府和政治团体之外，不受政治干预。

此外，还应引入市场竞争机制并在公共部门的监督之下进行。

13在控制风险的基础上适当扩大投资范围。

一些国家在养老基金投资范围和渠道上，采取政府严格监管的方式，实行养

老金投资产品风险评估制度，投资产品只有经过政府认可的风险评估公司认定后，

才能确定为养老基金投资的对象。

在控制风险的基础上适当扩大基金投资范围，优化基金资产结构，实现投资

产品多样化，以实现更高的投资收益。

以智利为例，其养老基金投资去向主要集中在政府部门、企业部门、金融部

门、国外部门，具体领域为国家、政府机构及中央银行发行的固定收益率投资产

品，投资比例为98；其次，投资于当地非金融企业发行的固定收益类投资产品

占27；金融机构债券和股抵押支持证券和定期存款占总投资的比例为185；投资

国外市场的基金比例为438，此外，智利政府还启动了以风险为基础的审慎监管

模式。

为了应对未来的老龄化危机，加拿大成立了一个专门组织即加拿大养老金计

划投资委员会负责养老金计划的投资运营，该机构在运行过程中，不仅规避了政

府的不当干预，而且取得了良好的投资收益。

在市场化投资运营过程中，不断加大在公开市场的股权投资，拓展投资渠道，

投资范围扩大到私募股权、基础设施、不动产等领域，而且2005年取消了海外

投资的最高限制规则。

各国受资本市场发展的影响，其投资结构存在差异，但相似之处在于投资范

围在不断拓展，例如，墨西哥2002年改革了投资规则，允许投资海外证券市场；

澳大利亚股票和债券比重分别是544和128，而美国、芬兰、智利、澳大利亚等

养老基金资产中占有较高比重的资产为股权，均达到了40。

即便对于以发展中国家为主的拉美国家，其养老基金投资领域也不仅仅限于

定期存款和国家债券，而是广泛涉及到政府证券、金融债、企业债券、股权、投

资基金以及外国债券等。

14鼓励投资于绿色基础设施领域，实现养老基金与经济增长互惠。

一些国家在扩大养老基金投资范围的过程中，不只关注当前的投资收益，他

们把眼光放在未来，重点关注对未来有增长潜力和投资价值的基础设施领域。

经济合作与发展组织，简称经合组织报告建议，各国政府应该鼓励养老基金

投资于绿色基础设施领域，如清洁能源、电信、物流、交通等，这些领域从长远

看能够实现基金增值与经济增长之间的互动，在实践中，投资于绿色基础设施领

域，可以成为新的经济增长点，具有较好的投资发展空间。

例如，加拿大安大略省退休基金、巴西通体基金、爱尔兰国家养老储备基金、

澳大利亚退休基金等几个养老基金的基础设施投资比重均超过10。

爱尔兰国家养老储备基金专门委托爱尔兰基础设施基金投资，其中，战略投

资基金囊括了许多对国计民生具有战略意义的行业基金，包括基础设施基金、中

小企业融资及风险投资基金等。

澳大利亚自2007年2月开始，政府共将价值921亿美元的澳洲电讯公司股

份转移给未来基金理事会，为投资基础设施基金做好了准备。

2西方国家养老保险基金投资运营管理模式给我们的启示和借鉴养老保险

基金是社会养老保险制度有效运营的物质基础，为养老保险可持续发展提供财力

支持，也是积极应对未来人口老龄化和缓解财政压力的储备资金，因此，只有经

营好这项储备资金，才能确保养老保险制度的永续发展。

据统计，中国城镇职工基本养老保险累计结余基金，在近二十年中保持了快

速的增长，1993年中国城镇职工基本养老保险基金累计结余只有245亿元，到

2017年已经迅速增加到了4万亿元，可以支撑16个月的发放，如此庞大的基金

储备如果仅用于购买国债或存放在银行，无疑将会遭受贬值的风险。

目前，全国已有8个省份委托全国社会保障基金进行投资运营，而宁夏还迟

迟未起步，究其原因，一方面是基金积累规模小，另一方面受地方政府行为影响

尚不能拿出存放在银行的养老保险基金用于投资运营。

但是从养老保险可持续发展的角度来考虑，开展养老基金的投资运营是大势

所趋也是必由之路，归纳起来有三个方面的思路21由专门机构开展养老金投资

运营。

关于基本养老保险基金投资管理主体的设立，多年来在讨论中形成了四种可

供参考的模式，第一种是借用省级社保经办机构为基本养老保险基金的投资主体；

第二种是建立省级法人机构为本省基本养老保险基金投资管理主体；第三种为统

一由全国社保基金理事会受托管理；第四种是建立国家法人机构为全国基本养老

保险基金投资管理主体。

综合分析，第一、第二种方案比较符合地方政府的利益，但是不利于养老金

的全国统筹和均衡发展，而且主要对经济发达、社保基金积累规模较大的省份有

利，而宁夏作为欠发达省份本来基金积累规模就小，加之地方政府对基金使用方

面的干预和缺乏基金投资运营经验，采用第一、第二种方案显然不利于基金的保

值增值。

考虑到未来的可持续发展和参保人的权益，我个人更倾向于第三、第四种模

式，即统一由全国社保基金理事会受托管理或建立国家法人机构为全国基本养老

保险基金投资管理主体。

首先，全国社保基金理事会成立以来，通过投资运营已经积累起丰富的经验，

并取得了良好的投资收益，因此在实施过程中更容易操作，面临的阻力也会相对

较小。

第四种模式建立国家法人机构为全国基本养老保险基金投资管理主体，作为

全国基本养老保险基金的投资管理机构，负责全国基本养老保险基金的投资运营

和战略管理，与全国社会保障基金并驾齐驱，同时形成一定的竞争格局，很大程

度上会提高基金运营效率，可作为未来发展的长期战略来进行考虑［1］。

目前，国家改革相关政策已经开始陆续出台，宁夏应抢抓机遇，主动适应国

家人社领域改革政策，国务院《关于养老保险基金投资运营管理办法》已经对全

国印发，2017年全国已有8个省市委托全国社会保险基金理事会投资运营，并

取得了良好的收益。

宁夏应尽快推进这项改革，今后可以每年从结余基金中拿出一部分委托全国

社会保险基金理事会投资运营。

22制定和完善基本养老保险基金投资策略。

一是坚持稳、慎的投资策略。

2015年8月，国务院印发《基本养老保险基金投资管理办法》国发〔2015〕

48号文件，进一步规范了基本养老保险投资管理行为，文件明确规定基本养老

保险基金可投资股票、股票基金、混合基金。

迈出了基本养老保险基金投资运营体制改革的第一步。

然而，由于目前我国资本市场环境还不够完善，基本养老保险基金入市仍然

要遵循稳之又稳、慎之又慎的策略，在制定投资政策时要兼顾基金安全性、收益

性和流动性原则。

在市场化的运营体制下，要实现基本养老保险基金的保值增值，必须建立公

开透明的投资运营体制，进行严格的信息披露，通过科学的绩效评价和审计制度，

接受政府和社会公众的监督，保障基金安全运行。

二是坚持基金投资收益性原则。

在保证基金安全运营的前提下，尽最大努力提高基金的收益率是基本养老保

险基金进行市场化投资运营的初衷。

通过科学合理的投资组合和专业化的投资运营尽最大努力提高投资收益率，

实现基金的保值增值，从而抵制通货膨胀给养老保险基金带来的贬值风险，最终

实现基本养老保险基金的财务可持续性。

三是在投资方向上坚持社会性原则。

由于目前我国资本市场还不够健全，基本养老保险基金投资缺乏有效的工具

产品和投资渠道，不能保证稳定的收益水平。

从社会性原则出发，应投资于盈利前景良好的大型基础设施建设项目，一方

面可以提供较高的投资回报率，另一方面为国家公共投资事业提供了充足的资金，

维持了经济增长速度又促进了劳动力就业，反过来又进一步扩大了社会保险基金

的资金来源，从而形成良性发展格局。

23采取多元化的投资组合和科学化的资产配置。

基本养老保险基金投资的多元化是分散风险、获取高回报的合理选择。

近年来，很多国家在养老保险基金投资战略中选择多元化投资模式，这在投

资组合中会降低风险，以最佳资产配置实现高回报。

根据我国国情和资本市场发育情况，目前可选择的投资产品有短期流动性资

产、固定收益类资产、权益类资产以及具有投资价值的实业投资工具等，随着资

本市场的完善和投资政策的放宽，我国基本养老保险基金投资渠道会逐渐扩大。

当前基本养老保险基金投资除继续保留一定比例的银行存款和国债外，还应

考虑企业债券、投资基金、股票、金融债券以及实业类投资等工具。

在这方面，国外发达国家为我们提供了良好的经验和借鉴，研究表明，实行

谨慎投资模式的国家，养老基金投资回报率高，主要原因在于他们在投资组合中

股票占有一定比例份额。

因此，我国在投资资产配置上也可以借鉴这些经验，采取多元化配置资产的

方式，以一定比例投入国内股票及海外股票，从长期看可提高基金投资收益。

将适当比例资金投入股票、事业、信托计划、基础设施债权计划等资产品种

上，从而分散单一品种带来的市场风险，同时使基本养老保险基金促进并分享经

济的发展。

作者尤静波单位宁夏人力资源社会保障厅