毕业论文范文

大学本科毕业论文（设计）开题报告

题目

行政规划中的公众参与机制研究——以广州番禺垃圾焚烧厂案为例

学生姓名

XXX

学号XXXXXXX专业法学

学院法学院指导教师

XX

本选题的意义及国内外发展状况：

行政规划作为一种依职权，单方面处理的行政法律行为，往往会在权力的行使过程中

涉及并深刻影响到众人的利益。正因如此，随着社会对政府转型的时代需要，行政规划能

否体现公民的意志，公民的参与程度如何就成为决定服务型政府建设的重要因素。公众参

与机制的完善也必将推动和促进服务型政府的实现。

从现实的实例看到，行政规划的难以实施的主要原因无疑是制定行政规划过程中公众

参与的缺失导致决策本身缺乏民意基础和可接受性，导致行政规划与现实情况相背离。如

何在行政规划中构建起合理、完善的公众参与的机制是我们急需解决的问题，也是实现服

务型政府的关键因素。在西方，行政规划程序中如何更好地体现公众参与，是西方行政法

学努力地方向。其多数采用更为直接的参与方式，如公民投票、选举、听证会，民意调查

等，并建立严格地监督机制确保参与通道的畅通和民意在规划中得到真正体现。

因此，本题从实例入手，将具体的行政规划中公众参与机制的必要性及公众参与机制

的具体构建问题和现存问题入手，并结合当代国外行政规划的程序提出自己的改革方案和

意见，已满足建设服务型政府的需要。

研究内容：

以行政法的角度，从广州番禺垃圾焚烧厂案看行政规划程序中公众参与机制现存的问

题，从而论述公众参与机制的必要性。同时借鉴国外的优秀经验，提出公众参与机制的具

体构建问题。

公众参与机制的具体构建目的是为了符合服务型政府这一时代需要。行政规划的程序

控制在制度的建构上十分重要，它能弥补实体控制的滞后性和呆滞性。其中对公众参与机

制的程序性问题的深入研究是建设服务型政府在行政法程序中的集中体现和重要环节。

通过对广州番禺垃圾焚烧厂案以及厦门PX事件等相关公众参与事例为支撑，通过找

出其中公众参与程序存在的问题与服务型政府的基本特征相比较，从而发现其中存在的不

符合服务型政府基本要求的程序性问题，并结合当代国外公众参与的相关优秀经验提出自

己的改革方案和意见。

研究方法、手段及步骤：

研究方法：

1.文献研究，通过期刊，书本，网络，文献等渠道获取相关资料；

2.个案研究，通过现实实例对问题进行调查分析

3.比较研究，分析比较国内外发展的差异，从中借鉴优秀制度。

研究步骤：

1、明确论文内容方向，查找相关资料，参考书籍文献，数据库及网上资料；

2、确定论文题目；

3、撰写论文提纲，细化论文体系；

4、撰写论文初稿；

5、向指导老师提交初稿并接受指正，修改完善论文；

6、论文完成。

参考文献：

[1]徐文星，刘晓琴：《21世纪行政法背景下的公众参与》，《法律科学》，第2007第1期，第

62页

[2]孙笑侠：《程序的法理》，商务印书馆，第241页

[3]周佐勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社，2005年，第539页

[4]（日）原田尚彦：《行政法要论》，日本学阳书房，1986年，第90页

[5]江必新:《行政法学研究应如何回应服务型政府的实践》,《现代法学》,2009年第1

期

[6]刘超、胡伟:《政府社会管理中的公众参与:模式、经验与启示》，吉首大学学报，2007

年第1期，第140页

[7]应松年：《比较行政程序法》，中国法制出版社，1999年第1版，第286-289页

[8]王巍：《公众回应性:服务行政的核心特征——服务型政府回应机制的流程与制度设

计》，行政论坛，2004年第05期，第33-35页

[9]沈荣华，沈志荣：《服务型政府论要》，行政法学研究，2008年第4期

[10]马怀德：《行政程序立法研究；行政程序法建议草案及说明书》，法律出版社，第360

页

[11]罗文燕:《服务型政府与行政法转型——基于“善治”理念的行政法》,《商法研究》,2009

年第2期

编号(学号)：2007030076

深圳大学

本科毕业论文(设计)任务书

（20XX届）

题目：行政规划中的公众参与机制研究——以广州番禺垃圾焚烧发

电厂案为例

学院：法学院专业：法学

班级：2007级学号：XXXXXXXX

学生姓名：XXX指导教师：XX

本科生毕业论文（设计）须知

1．认真学习理解《深圳大学本科生毕业论文（设计）工作规定》和《深圳大学

本科生毕业论文(设计)撰写规范及要求》。

2．努力学习、勤于实践、勇于创新，保质保量地完成任务书规定的内容。

3．独立完成规定的工作任务，不弄虚作假，不抄袭别人的工作内容。

4．实验时，爱护仪器设备，节约材料，严格遵守操作规程及实验室有关制度。

5．毕业论文（设计）必须符合《×大学毕业论文（设计）撰写规范与要求》，否

则不能取得考核成绩。

6．毕业论文（设计）成果、资料应于答辩结束后及时交给学院收存，学生不得

擅自带离学校。经指导教师推荐可作为论文发表。

7．妥善保存《×大学毕业论文（设计）任务书》。

题目名称：行政规划中的公众参与机制研究——以广州番禺垃圾焚烧发电厂案

为例

一、毕业论文(设计)基本内容与要求：

行政规划作为一种依职权，单方面处理的行政法律行为，往往会在权力的行使过程中涉

及并深刻影响到众人的利益。正因如此，随着社会对政府转型的时代需要，行政规划能否体

现公民的意志，公民的参与程度如何就成为决定服务型政府建设的重要因素。公众参与机制

的完善也必将推动和促进服务型政府的实现。

从现实的实例看到，行政规划的难以实施的主要原因无疑是制定行政规划过程中公众参

与的缺失导致决策本身缺乏民意基础和可接受性，导致行政规划与现实情况相背离。如何在

行政规划中构建起合理、完善的公众参与的机制是我们急需解决的问题，也是实现服务型政

府的关键因素。在西方，行政规划程序中如何更好地体现公众参与，是西方行政法学努力地

方向。其多数采用更为直接的参与方式，如公民投票、选举、听证会，民意调查等，并建立

严格地监督机制确保参与通道的畅通和民意在规划中得到真正体现。因此，本题从实例入手，

将具体的行政规划中公众参与机制的必要性及公众参与机制的具体构建问题和现存问题入

手，并结合当代国外行政规划的程序提出自己的改革方案和意见，已满足建设服务型政府的

需要。

本文以行政法的角度，从广州番禺垃圾焚烧厂案看行政规划程序中公众参与机制现存的

问题，从而论述公众参与机制的必要性。同时借鉴国外的优秀经验，提出公众参与机制的具

体构建问题。

公众参与机制的具体构建可以很好地满足服务型政府这一时代需要。行政规划的程序控

制在制度的建构上十分重要，它能弥补实体控制的滞后性和呆滞性。其中对公众参与机制的

程序性问题的深入研究是建设服务型政府在行政法程序中的集中体现和重要环节。

通过对广州番禺垃圾焚烧厂案以及厦门PX事件等相关公众参与事例的分析，对其中公

众参与程序存在的问题进行剖析，从而发现其中存在的不符合服务型政府基本要求的程序性

问题，并结合当代国外公众参与的相关优秀经验提出自己的改革方案和意见。最终为实现服

务型政府提供行政法中公众参与机制的理论和程序上的支持。

二、进度安排：

1、明确论文内容方向，查找相关资料，参考书籍文献，数据库及网上资料；

2、确定论文题目；

3、撰写论文提纲，细化论文体系；

4、撰写论文初稿；

5、向指导老师提交初稿并接受指正，修改完善论文；

6、论文完成。

[1]徐文星，刘晓琴：《21世纪行政法背景下的公众参与》，《法律科学》，第2007第1期，第62

页

[2]孙笑侠：《程序的法理》，商务印书馆，第241页

[3]周佐勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社，2005年，第539页

[4]（日）原田尚彦：《行政法要论》，日本学阳书房，1986年，第90页

[5]江必新:《行政法学研究应如何回应服务型政府的实践》,《现代法学》,2009年第1期

[6]刘超、胡伟:《政府社会管理中的公众参与:模式、经验与启示》，吉首大学学报，2007

年第1期，第140页

[7]应松年：《比较行政程序法》，中国法制出版社，1999年第1版，第286-289页

[8]王巍：《公众回应性:服务行政的核心特征——服务型政府回应机制的流程与制度设计》，

行政论坛，2004年第05期，第33-35页

[9]沈荣华，沈志荣：《服务型政府论要》，行政法学研究，2008年第4期

[10]马怀德：《行政程序立法研究；行政程序法建议草案及说明书》，法律出版社，第360

页

[11]罗文燕:《服务型政府与行政法转型——基于“善治”理念的行政法》,《商法研究》,2009

年第2期

四、选题信息：

选题性质：设计□论文□

选题来源：科研项目国家级□省部级□其他：

项目编号：

教师自拟□

学生自拟□

师生共拟□

指导教师签名：

院系领导意见：

签名：

年月日

深圳大学

本科毕业论文（设计）

题目:行政规划中的公众参与机制研究——以广州番禺垃

圾焚烧发电厂案为例

姓名:XXX

专业:法学

学院:法学院

学号:XXXXXXXX

指导教师:XX

职称：XXX

2011年4月12日

目录

摘要（关键词）………………………………………………………………………1

引言……………………………………………………………………………………1

一、问题的提出………………………………………………………………………2

二、行政规划及公共参与机制………………………………………………………2

（一）行政规划……………………………………………………………………2

（二）行政规划程序构建的意义……………………………………………………2

（三）公众参与机制在行政规划中的重要意义……………………………………3

三、公民参与机制构建…………………………………………………………4

（一）我国公民参与机制现状分析…………………………………………………4

（二）国外和其他地区公众参与主要模式、行政规划程序及经验………………5

（三）我国行政规划中公民参与机制构建…………………………………………7

四、行政规划中公众参与机制研究——回应服务型政府建设……………………11

结语…………………………………………………………………………………11

注释、参考文献………………………………………………………………………13

致谢…………………………………………………………………………………14

英文摘要（关键词）………………………………………………………………15

行政规划中的公众参与机制研究

——以广州番禺垃圾焚烧发电厂案为例

【摘要】行政规划作为一种依职权的行政法律行为，往往会在权力的行使过程中涉及

并深刻影响到众人的利益。随着社会对政府转型的时代需要和行政法学理念的变革，构建服

务型政府正日益成为政府的发展方向，其核心在于公众参与和政府职能的转变。因此，行政

规划这一深刻涉及公众利益的行政行为能否体现公民意志，公民的参与程度如何，如何构建

公民参与机制就成为决定服务型政府建设的重要因素。与此同时，公众参与机制的完善也必

将推动和促进服务型政府的实现。

【关键词】行政规划公众参与程序构建服务型政府

前言

在缺少涵义明确的法律规定和可确定的公共利益的情况下，公正的结果出自一个所有利

害关系人都参与其中，所有利害关系人都得到考虑的程序。

——[美]理查德·斯图尔特

行政规划随着社会的发展和构建服务型政府的时代需要，正日益成为影响公民生活的重

要的行政行为。其制定的程序是否合理与公民的自身权益息息相关，也深远地影响着服务型

政府的实现。从现实的事例看，行政规划难以实施的主要原因无疑是制定行政规划过程中公

众参与的缺失导致决策本身缺乏民意基础和可接受性，导致行政规划与现实情况相背离。如

何在行政规划中构建起合理的公众参与的机制构建服务型政府的关键因素。因此，本题从实

例入手，将具体的行政规划中公众参与机制的必要性及公众参与机制的具体构建问题和现存

问题入手，并结合当代国外行政规划的程序构建出一套合理，长效的公民参与程序，以满足

建设服务型政府的需要。

一、问题的提出

2009年2月4日，广州市政府发布公告称，将在番禺区大石街会江村与钟村镇谢村交

界处兴建广州番禺区生活垃圾焚烧发电厂，以解决未来广州番禺垃圾围城的困境。《关于番

禺区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告》中明确该项目是广州市重点建设项目，即日

起动工并计划于2010年建成并投入使用。依据该通告所显示，这座日处理两千吨生活垃圾

的焚烧厂，离广东房地产界享有盛誉的番禺华南板块只有2公里。当地居民担心发电厂发出

的废气会严重影响身体健康。该行政规划一出台，马上引来了周围居民的反感和公众舆论的

强烈谴责。随着事态的进一步扩大，成为了全国瞩目的行政规划事件。通过当地居民上街“散

步”等强烈抗议手段，才引起了当地相关政府部门的重视，在事发几天后，区政府紧急召开

听证会，听取民意，重整该项目，这才使得这一严重影响公民利益的环境行政规划项目暂时

停滞。【1】这是一个全国瞩目的公共规划事件，被看成是政府决策与民意之间的一场博弈，甚

至被誉为公民参与行政规划的里程碑。在我们为公民积极参与行政的意识提高的而欢欣鼓舞

的同时更应看到的是政府公权力机关的被动以及一套完善，长期，稳定的公民参与机制的缺

失。那么，通过广州番禺的垃圾焚烧发电厂案，我们应当反思：行政决策何以需要公众参与？

行政规划如何运用公众参与？如何构建切实可行的公民参与机制？本文构建的公众参与制

度能够有效地回答以上的问题，并为此提供法律理论和制度上的支持。

二、行政规划及公共参与机制

（一）行政规划

行政规划也称行政计划，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提

出有关行政目标，事先制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综

合性目标所必需的各种政策性大纲的活动。【2】计划与规划就日常用语而言，计划与规划是

近义词，人们甚至常常在等同意义上使用它们，然而两者在行政法领域到底能否划等号?对

此问题，就现有的著作来看，大部分学者都赞同两者同一。

公众参与就是“公民有目的的参与和政府管理相关的一系列活动”。其包含四个要素:

第一，公众参与所欲达成的目的；第二，公众参与活动类型；第三，参与者；第四，与公众

参与相关的“目标组织”【3】。对于公众参与，不同层面也有不同的内涵延展性。通常有两层，

一是指价值，宪政层面的含义；二是指表面性、功能性、制度性层面的【4】；本质的价值应

作为目标意义的，对现实制度问题给予指引。就本文而言，公众参与的现实表面的层面入手

来构建公众参与机制，以保证该机制在现实中的切实运行。

（二）行政规划程序构建的意义

行政规划应由程序法来规制，这远比用实体法规制更为合理，更易于实现。同时程序的

构建对行政规划规制具有重要意义。

首先，程序规制优先于实体控制是由行政规划本身特性决定的。由于行政规划由于是根

据具体情况架构和作为行政目标发展的一种规划，往往是对未来的即将实行的具体行政行为

的一种构想，本身就带有不确定性和任意性。如果用事前实体法对规划内容加以约束，也只

是抽象的方向性或判断要素等方面的规制，仅仅起到了提示行政裁量标准而已。再者，行政

规划过程中往往涉及到不同的行政主体，彼此之间的权利界限比较模糊，这就使得彼此之间

的权利难以协调。而如果只通过实体法对此调节，难以面面俱到，更难以实施。带来的结果

往往是，“尽管现代社会有关行政管理的法规、规章覆盖了社会生活的每一个角落，但是法

治越来越受到威胁。这主要表现在法律本身的标准日益模糊化，这种变化恰恰导致了行政自

由裁量的目的性或实质性的倾向，导致法律对行政权力的失控。”【5】因此希望通过实体法对

行政规划内容加以完全的制约是不可能做到的。同时，行政规划制定权加以实体法制约有一

定的局限性。

其次，程序构建是行政规划得以实现并保证结果公正合理的保障。以公开、民主为原则

的程序规制成为了行政规划的核心。当代行政法学者普遍认为，现代行政法治的核心机制是

行政程序法律制度。【6】行政程序规制之所以成为行政规划的首要选择，主要是由其重要性所

决定的。在过去行政法发展的历程中，不少人认为实体优先于程序。行政程序只是实体的补

充，自己也有独立的价值。但随着社会的不断进步和对行政法在新形势下，这一观念正在转

变。行政规划程序的价值主要体现在：1、技术层面的意义。行政程序规定了行政行为的方

式和步骤。行为方式构成了行为过程的空间表现形式；行为步骤则构成了行为过程的空间表

现形式。行为的各个方面通过不同的步骤串联在一起，就形成了全过程。行政程序实际上就

是行政行为空间和时间的表现形式。【7】2、价值层面的意义。行政规划程序已不单单是实体

的补充，更是存在着自己的独立价值。这就是程序自身的正义问题。公民参与机制的构建正

是要保证建立一套程序本身正义的机制。而程序本身的正义恰恰是实体正义的保障。

因此，在行政规划中对公民参与机制也更多地从程序入手，通过构建一套完善的现实运

行程序，使得公民参与有法律程序上的保证。使得在重大公共行政规划时，公民参与能够成

为常态制定安排的一部分，作为行政规划的一部分，自然、自觉地参与其中，而非通过非理

性的个人行为实现公民自身利益诉求，这是解决问题的关键。

（三）公众参与机制在行政规划中的重要意义

在行政法学视野下，行政规划是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合

地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现

综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。【8】具体来说，正是由于行政规划是依职权的行

政行为，而权利的行使对象是对公共利益有重大影响的公共事业，对行政规划将形成政府的

方针、政策、规定规划等具有普遍约束力，对行政机关在行政行为过程中针对特定对象、特

定事件、特定问题所做出的具有重要意义的决定。行政规划需要公众参与，主要有以下方面

理论原因。

第一，利益平衡。随着历史发展，当代政府的职能体现在行政规划上实际就是政府从社

会公众处获得权力，集合公众意志，代表公众对全社会的未来发展方向作出抉择。根据美国

学者查尔斯·林德布罗姆的理论。他认为一个规划或政策的制定并不是单纯的机械的技术流

程，而是全社会多元的政治力量展开博弈，并最终作出抉择的过程。不同利益相互交织，进

行利益的博弈。博弈的结果就是对未来发展的蓝图的规划。因此，如何平衡政府与公民间的

利益，如何尽可能的满足多数人的利益。在我国飞速发展的30年里，社会分工的细化导致

了利益的多元化。政府如何在一个涉及公共利益的规划中，在使用权力制定目标时，能满足

大多数人的利益需求，实现利益的平衡。可以想象，在这样一个纷繁复杂的利益间要找到一

个平衡点，如果仅有权利行使者——政府的单方面设想是远不足够的。如何得到一个较为稳

妥的结果，这需要多方的商议与妥协。而公民参与机制就是多方博弈的桥梁，也是民主解决

利益冲突的根本途径。

第二，权力约束。学者卢梭在他的社会契约论中，用最简洁有力的语言道出了政府与人

民的关系。人民赋予政府权力来管理国家。政府的权力来自于人民的授予。而行政规划作为

一种依职权的行政行为，必然要受到人民的监督和制约。在多种监督方式中，公众参与是最

好的，也是最有效的一种。“如果人都是天使，就不须要政府了。如果是天使统治人，就不

需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”【9】很显然，政府不是天使，政府在实施行政行

为中难以做到利益中立，有时会过度追求自我利益，而忽视其他弱者利益。就像本文的案例

中描述的那样，政府为了解决执政时期遇到的，自认为对其不利的城市垃圾问题，盲目地认

为正是为人民好，是民心工程。却忽视了公民对健康权的要求而招致一片非议。虽然二者看

似都有自身值得肯定的价值，但从出发点是根本不同的。这就需要谈判与妥协。而这样的前

提就是公民参与。

第三，现实原因。20世纪以来，随着行政国家的出现，国家开始从“守夜人”向“管

理者”的方向转变，因此行政权变得日益膨胀；社会需要政府利用权力去采取积极的态度解

决社会问题，回应社会需要。这时所有社会问题的解决依靠政府得以实现，那么政府行政管

理能力将受到严峻的考验。这时，行政过程将不是单纯地重复法律程序，而是对于各种利益

的竞争和博弈进行管理和控制。从当今政府的发展态势看，这已经不再是斯图尔特教授所称

的“传送带”模式能够解决的。为了摆脱这一困境，学者提出了一种新的理论——公众参与

模式，希望能够帮助行政法治政府走出“合法性困境”。【10】(如图1)

图1.公众参与模式

三、公民参与机制构建

（一）我国公民参与机制现状分析

仔细回看广州番禺垃圾焚烧发电厂案，一个本来按照法定程序审批通过，且政府环境评

价合格，在2009年9月已正式动工的合法项目，却成为了行政规划危机。在该项目成为公

共事件之后，政府采取了一种积极回应的姿态，启动了公共参与程序。通过公民参与的理性

化程序，双方达到了暂时的妥协。但一个严重的事实问题摆在我们面前：为何程序合法的垃

圾焚烧发电厂项目会成为公共事件并且产生了严重的公共问题呢？这涉及到垃圾焚烧发电

厂项目前期公共行政规划过程的关键性特征。一是项目环境评价的局限性。二是公众参与在

前期项目规划时的缺失，这点最为重要。可以想象，垃圾焚烧发电厂项目从2003年开始选

址，到2009成为公众事件，这期间的6年，如果能在项目规划一开始就启动已有的公众参

与程序性机制，笔者认为这一系列的事情也许就不会发生。从厦门PX项目、上海的磁悬浮

项目再到番禺垃圾焚烧发电厂案，公民参与行政规划的行为和事态发展惊人的相似。这些项

目本身就是对公众的生命健康残生巨大威胁的项目，那么它从立项、审批到建设都应该是一

个“公共事件”。但这个本质意义上的公共事件却一直被隔离于公共视野之外。（如图2）前

期的项目环境评估没有正式的信息公开，有的也只是对专家评估组的相对公开。在缺乏大众

参与的前提下，政府行政规划行为的正当性受到质疑，且专家评估缺乏公众监督也使得权力

滥用和公众对专家的权威性的信任的缺失。从更深的意义上看，这会影响整个政府的信任度，

从而影响到服务型政府的建设。

政府行政规划组织专家评估告知公众

一个公共事件从政府行政规划之初就应该有公民参与，而且是公民的程序性制度参与。

这是本文构建公民参与机制的核心。通过垃圾焚烧发电厂项目案例反思公众参与机制构建的

现实状况，我国公民参与存在着以下缺陷：（1）公众参与的途径。渠道缺乏规范，立法和决

策过程的开放性有待改善。（2）公众参与过成功的公开性、参与的程度、参与的标准、参与

的具体步骤等不够明确；（3）政府对公众评论和意见额“回应机制”不够明确，决策主体的

裁量权过于宽泛；（5）公众参与的方式缺乏具体规定，没有进行基本的类型化和梯度设计；

（5）公众参与的法律责任与救济制度缺失。【11】

（二）国外和其他地区公众参与主要模式、行政规划程序及经验

1、主要模式

（1）美国模式

美国的公民参与模式发展的较早。主要通过社区组织和非政府的机构的志愿者服务实

现的。这些组织形成的方式多种多样，可以是由政府资助，或由基金会组建，有些也可以是

由关注同一公共事务的公众自发组织设立的。同时，这些组织的参与方式也是多元的，可以

通过社区投票，游说或游行等方式。通常，公民都会通过政策制定阶段组织社区公众咨询委

员会，表达当地居民的意愿；成立社区事务委员会，对在附近或区域内的行政规划项目进行

民意调查，参与政府规划的制定；对相关的公民采取公开投票方式以选择规划方案；召开公

开民意咨询会和讨论会等。

（2）北欧模式

北欧的模式与美国十分相似，都是通过非政府的民间组织的形式实现公众参与的。但

北欧在此基础上提出了更新的公民参与的理念。那就是社会企业。公民通过公民参与的方式

对公共服务提供的方式和质量，数量等方式进行选择，从而形成了有志愿者、员工和公众所

形成的特殊的组织形式——社会企业。这种新型的企业的出现增强了公众参与度，更使得公

众从公共服务的用户转变成为服务的共同生产者。这是社会发展到较高程度时所体现出的公

民参与状态。与北欧的现实国家状况紧密相连。

（3）澳大利亚模式

相比于前述国家，澳大利亚的公民参与方式则更趋于行政化。为了使公民能够参与其

中而成立了特殊的委员会——澳大利亚生产力委员会，专门从事政策咨询，提供专业意见，

向社会公众进行调查和信息发布等职能。它是一个完全独立的机构，只对国会负责，其所有

工作境况，如调查结果，召开听证会等信息将通过媒体等公众传媒等渠道完全公布，接受公

众意见。同时根据调查，公开反馈的意见，组织专家形成报告并为最终规划提出建议。在专

家报告完成前，将报告草案予以公布，供公众查阅和提议。最后的报告的确定将提交给政府，

并由国会公布。这一过程中，澳大利亚生产力委员会有较高的职权。通过这样一种中立的委

员会来调和公民与政府间博弈的力量不均的情况，得到了良好的效果。【12】

2、主要程序

（1）德国行政规划程序

德国的程序只规定了规划确定程序中的主要步骤和手续：

1、行政规划的听证。主要是规划拟定主体向听证机关提交计划书。报告中需说明其意

图、动机和所涉及的土地及设施内容的描写。听证机关主持听证，征求规划行政机关的意见。

听证机关是规划机关的直接上级机关。2、公开阅览。使将其影响的当事人在适当期限内查

阅该计划，并在之后的两周内允许相关当事人提出书面异议。3、在异议期间届满后，听证

机关应当采取讨论和辩论的方式对报告进行评估，如陈列计划需变更则要给予相关当事人提

出异议的机会。4.将听证材料移送规划确定机关执行。【13】

（2）台湾地区行政规划程序

台湾地区发展了德国的行政程序法，更加详尽和全面的规定了行政规划确定程序。第

115条明确规定，规划程序应依照以下程序进行。1、拟定规划的提出。拟定规划机关拟定

规划是，应征询有关机关之意见，并将拟定之计划书送交其直接上级机关，该规划书内容必

需详尽写明目的，缘由，背景和重要措施等等。2、拟定规划的公开。拟定规划机关的上级

机关接到计划应届指派内部所属单位的人员负责听证，并将规划书登载与政府公报公告。3、

听证之预告。4、听证之举行。听证中需要充分说明理由和表达意见。并且该意见对规划的

确定有法律上的约束力和影响力。5、确定规划之裁决。【14】

3、主要经验

（1）实现公民形式与实质的参与需要依靠民间组织的力量

个体拥有权利。但是，分散的、数量上众多的个体在保护其权利的战场上却往往显得

不堪一击；很多时候，分散的大多数个体在制度框架设定的游戏中注定要成为“悲怆的失败

者”。因此，在有序的参与阶段，要求有限的代表与政府展开博弈。而只有民间组织是集合

个体权利的最好方式。在广州番禺垃圾焚烧发电厂项目中，这种组织往往是事后公民为保全

自己利益而临时集结成的松散的组织形式。这种组织往往力量薄弱、专业性不强，为公民参

与带来了一定负面影响。而真正的民间组织是从“大众社会”走向“公民社会”，从“大众

参与”走向“公众参与”的重要依托。正如学者所指出的，是一个可以被任何政治目的所

利用的资源，唯独难以实现的，恐怕就是有效的理性沟通、协商和妥协。而这种理性沟通需

要民间组织才能得以实现。

（2）通过完善的行政程序体系构建公民参与机制

公民参与被作为一种重要的方式被法律以稳定、可反复适用的方式规定下来，公民在

行政规划的制定初期就已经参与其中。并且公民的参与对规划的最终实施有着决定性的影响

力。这正是我们所真正需要的公民参与，而非形式化地走秀。公民参与的真正意义不在于结

果如何，而是在于这一结果是否在公民与政府间理性博弈的过程中产生的。这也是服务型政

府的真正意义和要求所在。如何能够构筑起稳定的公民参与机制，很显然，要靠行政法律体

系的保障。

（3）有良好的信息表达与反馈机制

公民参与不是口号，而是真正倾听公众的声音，并通过“表达—反馈—再表达—再反

馈”机制体现出来。所以信息的反馈渠道是否畅通，畅通后信息是否有效，即能否根据反馈

的信息来调整规划。在调整后又是否还能进行反复的从反馈到修改变更的程序已完善现有规

划，并允许相关人员在其过程中给予申诉和提出意见的权利是这个机制的核心。

（4）建立方便，快捷的公民参与渠道

通过西方公民参与的经验可以看到，构建公民生活密切相关的服务性机构十分重要。

如社区事务委员会等，并能充分利用与公民生活密切的设施和机构让公民能够方便、简单的

参与进来。这是培养公民意识，构建公民参与群众基础的第一步。笔者认为，可以利用公共

交通，在地铁，火车，出租车等公共交通内设置政府近期的行政规划的信息发布平台，并随

时参与和提交公民调查问卷和意见反馈，这样无疑扩大了公共参与的受众面，也使公民能将

意见直接反馈到政府中，便于政府得到第一手资料，并依据此做出相应调整。

（三）我国行政规划中公民参与机制构建

结合广州番禺垃圾焚烧发电厂案和我国国情，参考国外和其他地区的公众参与的主要模

式及经验，本文提出我国公民参与的机制构想。需要明确的是，公民参与机制的构建是公民

真正参与其中，而非形式意义上的民主作秀。其次，公民参与机制是一种政府与多数人利益

的博弈，更是政府转变其职能，从“管民”到“为民”的开始，这是构建服务型政府的需要，

也是时代的呼声。一套完善的真正意义上的公民参与机制是服务于民的工程，更是有关于公

民对政府信任度的重建工程，也是服务型政府的民心工程！

在某种意义上，评估中国公共参与事业发展的根本依据，就是公众参与需求得到有效

供给的程度。本文所构建的机制是一种动态机制。通过纵向的行政规划发展模式+横向的多

元主体的博弈模式得到完整的构建。（见图2）

图2.纵向的行政规划发展模式+横向的多元主体的博弈模式

1、纵向的行政规划程序发展模式

公共行政规划事件的发展过程是该模式的基本视角。在这样视角下，公众参与贯穿于行

政规划项目的发起，方案讨论直到项目的确定的全过程。行政规划的公众参与是其他行政政

策公民参与的前提。只有在行政规划设定出目标和大纲并给予充分的公民参与后，才有后续

的大纲执行中的公民参与，才能构成完整的公共决策体系。基于上述视角，行政规划中的公

民参与在依照行政规划程序可以划分为：

（1）行政规划目标的确定阶段。无目标既无规划，因此确定目标是行政规划的第一步，

也应该是行政法律程序公民参与机制的开始。虽然行政规划的目标最终只能由行政主体确

定，但提出目标的动议途径可以是多样化的，提出主体也可以是多元的。那么在这一阶段公

民如何有效参与呢？笔者认为，在规划的目标确定阶段，由于涉及到整体的宏观规划，个体

公民难以对当地的总体发展有宏观上的认识和把握，因此在此阶段实行普遍的个体公民参与

的机制较为困难。因此，通过权力机关——各级人民代表大会对本级政府的规划目标提出意

见并监督政府行为。人民代表也应听取个体公民的意见，并在确定目标阶段予以反映。

（2）行政规划的拟定阶段。这一阶段，由行政规划的拟定主体就如何实现行政规划目

标的基本方案进行拟定。拟定的方案除了对目标的实现制定“蓝图”外，还包括对实现“蓝

图”的具体项目和措施。也就是从目标确定后到拟定项目具体方案公开为公众所知之时的时

间区间。如广州番禺垃圾焚烧发电厂，就是为实现广州垃圾综合治理的环境目标中的具体项

目。这一项目的选址，规划方案及详细的实施措施通过公开方式是其为公众知晓实现由原来

的权利机关的少部分人的参与到公众广泛参与的桥梁，是行政规划事件具有公共性。因此，

行政规划的拟定阶段也被称为公共事件阶段。在这一阶段，行政规划的详细报告应当得到披

露，从而触发公众广泛的利益认同，形成利益表达和维护的需要从而超越了孤立的个体范畴，

具备了一定的公共性。而广州番禺垃圾焚烧发电厂项目恰恰缺失的就是这一环节的公民参与

和信息公开，使得一个合法项目演变成公共危机。这一阶段的公共参与是广泛的，它主要由

公民意识，媒体自由和开放政府三个要素来实现。

首先，公民意识。这是公民广泛参与公共事务的思想前提，它是一种精神，更是一种进

步的体现。它可分为主人意识，权益意识和法治意识三方面。它实质反应的是主人意识，是

建设服务型政府在公民中的思想基础。这三个意识是一个动态的互动过程，将公民参与推向

前进。即公民把自己当成社会的主人翁，摒弃单纯的对抗式，破坏性的消极策略，带着信任

与理性沟通，实现授权者与执权者之间的对话；并要求人们在公众参与阶段寻求最广泛的利

益认同，站在国家主人而非个人利益的角度出发参与公共事务，最终实现政府为民服务的目

标。在权利受到损害时，通过法律途径来寻求从新回到公民与政府间的平衡状态。其次，媒

体自由。在这一阶段，媒体对于传播信息让规划添上公共性起到了至关重要的作用。媒体对

规划的及时充分报道，媒体报道的自由是我国在构建公民参与机制中的重要辅助手段。再次，

开放政府。政府的信息公开是广泛的公众参与的前提条件。“只有知晓，才有参与。”同时，

开放政府还应该具有“信息输入”的公众参与机制。这是一个循环，双向的运行过程。因此，

法律在设定公民参与程序时，首先要规定的就是政府公开信息的义务并纳入监督范围。其次，

要保证“信息输入”的公众参与的渠道的畅通，透明。而非以秘不示人的“紧急预案”一般。

最后，这一程序必须可以归责，即能得到法律上的救济。

（3）行政规划的确定阶段。即行政规划方案在行政规划的拟定程序之后，成为公共事

件，并通过系列法定公民参与程序，通过行政主体对拟定方案进行审查，并做出是否批准行

政规划方案的决定的过程。在这一阶段中，公民参与则分为两类，一类是广泛公众可以通过

提出意见的方式参与其中。另一类是对行政规划具有利害关系的行政相对人，通过一系列法

定的听证程序参与其中。需要明晰的是，行政规划的确定阶段是对行政规划有约束力和影响

公共利益的重要阶段。因此，相对人的利益诉求能否有途径表达，成了至关重要的问题。所

以听证程序应当成为行政规划确定阶段的必经程序。这一阶段的公民参与机制在法律上是极

其缺失的。笔者认为，在这一阶段应到构建出以民间组织，专家中立与技术支持和积极回应

反馈的政府为核心构建公民参与的机制。

第一，广泛依靠民间组织的力量，扩大我国相关专业性较强的民间组织的发展。通过借

鉴西方经验，民间自治组织（NGO）由于其群众性，专业性、中立性和非行政化的特点，

可以在客观的状态下对公民进行详尽细致的民意调查，为行政规划过程的推进给出第一手的

资料，为理性协商提供基础。同时，还可以通过法律授权相关民间组织为民众参与公共事务

的过程中提供人员组织上的协助和专业意见的指导。从而使民间组织成为发现、集合和协调

公众利益的重要组成，一方面有助于提高公民与政府对话时，公民相对弱势地位，构建起真

正相对平等的参与环境。另一方面，民间组织也为不同民间利益诉求提供平等的协商机会。

在公民内部平衡公民间的利益矛盾。

第二，专家中立与技术支持。在公民参与过程总，建立起专家中立的机制，并保证专家

意见的客观性。专家应当保持中立的态度，这是专家介入公共政策过程的根本依据。如何防

止专家被强大的公权力所俘获，是专家中立机制面临的最大挑战。要保持中立并提供技术支

持，要做到两点，专家的个人利益不涉及公共规划议题，这就是利益的中立性。二是专家参

与过程间的中立性，即减少对博弈双方的接触。基于上文对国外的公民参与模式的借鉴，笔

者认为专家中立与技术支持有两种途径可以开展：1、建立中央级直属的专家组，不受当地

政府的管辖。该专家组在规划方案进入公共议程后临时从专家候选名单中任意选取，与事件

有利害关系的专家将被严格禁止参与专家评估。并向公众公布，公示期内接受公众质询。2、

从西方的经验看，当民间组织发展到较高水平时，这可以通过民间组织的力量组织专家评估

和论证。通过民间组织的专业知识基础来监督和考察专家的评估结果，使其保持中立性。

第三，建立起积极回应反馈的政府。公民参与不仅是利益的博弈。更是服务型政府在行

政规划中的集中体现。向着服务型政府的方向转变是本文最深意义层面的要求，公民参与机

制构建的宏观核心要求就在于此。建立起一套公民与政府的信息反馈机制，是公民参与的开

始，也是构建服务型政府理念的里程碑。在这个体系中，政府从“统治——管制型”的行

政运行模式，政府是公共权力和公共权威的唯一拥有者的自我中心主义回归到“公众——政

府——公众”的以民为本的行政运行模式上来。（图3）【15】

图3.服务型政府回应机制流程

在“表达—反馈—再表达—再反馈”的服务型政府回应机制中，政府的公开是公民参与

的基础。首先，要建立起公众向政府输入诉求的制度管道。建立起“输入”和“输出”双向

顺畅的开放政府。其次，建立起更易获得，成本低，参与度广的意愿表达机制。如在日本，

各地的公共交通站点旁都有电脑公共栏显示近期的政府规划项目，并随时可以进行投票和发

表意见。再次，行政机关应在反应过程中做到“积极灵敏”，主动寻求公众意见，同时顾忌

到力量较弱的个体的利益诉求。最后，建立起政府回应机制的法律程序，其合法性和正当性

接受司法审查和公众评估。通过一系列的服务型政府回应机制，推动和保障公民参与的螺旋

上升。

2、横向的多元主体的博弈模式

公众参与行政规划作为一种制度安排，基本的角色是政府和公众，双方构成了博弈的主

要内容。然而，正如前面纵向的行政规划程序发展模式中阐述的，只有这两方对于保障公民

充分参与权来说，是远不足够的。通过上述机制可以看到，专业知识的支持，民意的调查，

规划信息被广泛知晓等等，这些都有赖于政府和公众之外的力量介入。这些中间力量：媒体，

专家、学者等，他们或与利益无涉，或给予操守而取得相对中立的地位，拥有良好的公众资

源。这股中间力量穿插于横向的行政规划程序发展模式中，对政府与公众都发生重要影响，

为理性，公平、合理地实现公民参与保驾护航。如何建立起于媒体平台，专家意见制度、政

策评估制度是公民参与机制的重要组成部分。（下图4）

图4.横向的多元主体的博弈模式

四、行政规划中公众参与机制研究——回应服务型政府建设

服务型政府是20世纪以来随着行政法学的不断发展，时代认识的不断更新，对政府在

新时代提出的新兴理念，是历史发展的必然选择。服务型政府是一个观念上的概念，那么如

何对这样一个理念下定义呢？有些学者认为是服务型政府有限的政府，有些认为是透明阳光

的政府，亦或是法治的政府。笔者认为，这些都是对的。但最根本的，它是一个民本的政府，

一种为民的政府运行理念。从我国现实意义上来说，“以人为本”关键体现在理念上的变化，

在民与官的关系上的调整。服务型政府建设不是简单的事情，是一种观念的转变，是对传统

行政模式的根本变化，更是一个从为官到为民，从政府本位到公民本位，从以行政权力为本

位到以公民权利为本位的伟大变革。【16】

服务型政府绝不是个宽泛而空洞的概念，它存在于政府行政的每个角落！它需要公民

和政府间观念的转变；构建服务型政府也绝不是句口号，它无时无刻不体现在政府行政的每

个程序间。当然也应该体现在公民参与行政规划的机制中！公民参与机制的构建，是政府观

念转变的第一步，它传递着通过一种理性的途径将公民知道自己让渡出来的权利去向何方的

理念。这是一种积极的态度。正像广州番禺垃圾焚烧发电厂规划在受到强烈的公众反对后，

区、市政府领导主动参加当地居民与行政部门的咨询会，与群众交流，听取意见等。这是观

念的转变，也是开启政府和公民平等对话的第一步。这就是为民的政府，服务型政府的开始。

同时，公民参与机制的构建也在悄然改变着我国公民们的观念。当他们参与到有法律保障的

行政规划的程序中，这无疑是对公民这一广泛身份的认同，这就叫主人翁意识。当这种意识

建立，公民就已不仅是个人利益的主人，更是国家整体利益的主人。在主人翁意识的催生下，

公民将开始“为权利而斗争”，这种对权利的追求早已超越“自我本位”的价值，向着“人

际本位”的公民观念进发，从而使公民参与更为理性！

结语

笔者坚信，政府行政规划一定会向着服务型政府的方向迈进。行政法学的发展历程中

也应时常反问，这样的体制是否有利于服务型政府的构建？对于行政规划中的公民参与机制

而言，必须符合服务型政府的需要，反过来也必将推动和促进服务型政府的实现。只有在改

革和完善的过程中，秉承民主、为民的理念，让民主成为不仅仅是多数人就可以决定的

事，更通过公民参与机制，使得公民能理性地运用民主，坚决维护他人的正当权益，

即使是极少数人的权益。同时让公民通过一套稳定的，长效的，完善的行政法律机制充

分的参与其中，通过充分参与，理性的利益博弈去参与政治行政事务，那么无论公民和政府

博弈的结果如何，究其结果本身就已经是正当的了。这才是构建公民参与机制最宝贵的地方。

从厦门的PX到上海的磁悬浮，再到广州的番禺。我们看到了通过公民参与行政规划而理性解

决公共事务的曙光。在构造公民参与行政规划的机制过程中，民主的因子在生长，社会在进

步！这就是我们努力地方向，正确的方向！

【注释】

___________________________

【1】广州番禺拟在人口稠密区建垃圾焚烧厂引争议出自

/c/2009-11-08/

【2】行政规划的基本概念出自姜明安。参见姜民安：《行政法与行政诉讼法》（第三版），北京大学出版社

2007年版，第56页。

【3】徐文星、刘晓琴：《21世纪行政法背景下的公众参与》，《法律科学》，第2007第1期，第62页。

【4】价值、宪政层面的含义是指对行政权力的约束、控制及对整个宪政权力的再分配；表面性、功能性、

制度性层面的含义是指公众参与作为一项具体制度对行政决策、行政管理的作用。

【5】孙笑侠：《程序的法理》，商务印书馆，第241页。

【6】马怀德：《行政程序立法研究——行政程序法建议草案及说明书》，法律出版社2003年版，第360页。

【7】周佐勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第539页。

【8】（日）原田尚彦：《行政法要论》，日本学阳书房1986年版，第90页。

【9】（美）汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。

【10】所谓的合法性困境是指：政府为了满足公众的需求而超越法律的基本规定所为的行政

管理活动，以及自由裁量权的问题。由于这类行为不是法律所明确的行为，该权利的合法性

来源需要得到认可的问题。

【11】[王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的架构》，中国民主法制出版社2007年版，

第69-70页。

【12】刘超、胡伟：《政府社会管理中的公众参与：模式、经验与启示》，《吉首大学学报》2007年第1期，

第140页。

【13】应松年：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第286-289页。

【14】应松年：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第286-289页。

【15】王巍：《公众回应性:服务行政的核心特征——服务型政府回应机制的流程与制度设计》，《行政论坛》

2004年第5期，第33-35页。

【16】沈荣华、沈志荣：《服务型政府论要》，《行政法学研究》2008年第4期，第89页。

【参考文献】

___________________________

1、徐文星，刘晓琴：《21世纪行政法背景下的公众参与》，《法律科学》，第2007第1期。

2、孙笑侠：《程序的法理》，商务印书馆。

3、马怀德：《行政程序立法研究——行政程序法建议草案及说明书》，法律出版社2003年。

4、周佐勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版。

5、（日）原田尚彦：《行政法要论》，日本学阳书房1986年版。

6、王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的架构》，中国民主法制出版社2007年版。

7、刘超、胡伟:《政府社会管理中的公众参与：模式、经验与启示》，《吉首大学学报》2007年第1期。

8、应松年：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版。

9、王巍：《公众回应性:服务行政的核心特征——服务型政府回应机制的流程与制度设计》，《行政论坛》2004

年第05期。

10、沈荣华，沈志荣：《服务型政府论要》，《行政法学研究》2008年第4期。

11、姜民安：《行政法与行政诉讼法》（第三版），北京大学出版社2007年版。

12、方世荣：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版。

13、崔卓兰、于立深：《行政规章研究》，吉林人民出版社2002年版。

_______________________________________________________________________________

致谢

本次论文得到了XX老师认真负责的指导。从开始的选题，开题报告和任务书，大纲到

论文正文修改和思路的引导，X老师都给予耐心细致的指导。秉承严谨的学术态度，通过老

师的指点，使论文思路清晰，内容充实。在此衷心感谢XX老师！同时，感谢多年来在法学

学习的道路上教授我知识的全体法学院的老师们，感谢你们对我的关心与培养。还有要感谢

在完成论文的过程中给予我帮助的同学们！

_______________________________________________________________________________

StudyofthepublicparticipationsysteminAdministrativeplan

——BadonthePanyuWasteIncinerationIncidentAnalysis

【Abstract】AdministrativeplanworksasaAdministrativeActionsbadonAuthority,

ore,withthetimerequestof

thefunctionshiftingofthegovernmentandthedevelopmentoftheadministrativelawconcept,

rvice-orientedgovernmenthasbecomedevelopingdirectionofourgovernmentanditscoreis

ore,theAdministrativeplan，a

kindofadministrationactionsaffectsthepublicinterestsprofoundly,becomesthevitalelements

intheproblemofwhethertheadministrativeplancouldreflectthepublics’mindeffectively,how

deeptheicle

trytoprovidealegislationsupportandsystemconstructionforthepublicparticipationthrough

analyzingthespecificca..

【Keywords】Administrativeplan;Publicparticipationsystem;Legislationsupportand

systemconstructionService-orientedgovernment

文献翻译:

【CA】FrankCunningham:TheoriesofDemocracy

ChapterIII：Liberaldemocracy

Aspartofhishighlypublicized,provocativethesisthatafterthefallofcommunismin

Europeandwithitthewitheringofgrandideologicalcontests,historyhanded,Francis

FukuyamamaintainsthatWesternliberaldemocracyhasbecome‘thefinalformofhuman

government’(1992:xi).WhateverthemeritsofFukuyama’s‘endofhistory’theory,hisclaim

aboutliberaldemocracyhasinitsfavourthatnearlyalldemocraciesoraspiringdemocraciesare

typicallydescribed,bothintheoreticalcirclesandinpopulardiscourasliberaldemocratic.

Aswillbeen,notalltheoristsbelieveliberaldemocracytobeeitherthebestortheonly

feasibleformofdemocracy,butsuchtheoristsareinaminority,andpositionsthatevenadecade

agowereadvancedinoppositiontoliberaldemocracyarenowpropodasversions,deepenings,

reasons,thischapterandthenextwillbeginthebook’ssurveyof

ing,Ishallabstract

fromeffortstoexplainthepervasivenessofinstitutionsandpracticescalledliberaldemocraticto

focusoncorefeaturesofthetheory.

’sformulation

Inhissays,OnLibertyandConsiderationsonReprentativeGovernment,JohnStuart

Milltoutwhatisoftenconsideredthefirstsystematicexplicationanddefenceofliberal

democrat,MillwelcomedtheprogressinequalityaboutwhichTocqueville

wasanxious;yetinareviewofDemocracyinAmericahestillenthusiasticallyrecommendedthe

worktohisfellowBritons,amongotherreasonsbecauhefoundTocqueville’swarningsabout

thetyrannyofthemajoritywelltaken(Mill1976[1835/40]:213–19).InparticularMillagreed

withTocqueville’sclaimsthatmajority,massculturestiflesfreeandinformedthoughtandthatan

ogether,Mill’ssaysmayinlargepartbe

readasasustainedefforttoconfrontthisproblembythestraightforwardmethodofcombining

democracyandliberalism.

Inpreviouras,Millobrved,tyrannywassomethingexperiencedbythemajorityofa

nation’speopleatthehandsofaminoritysotherewasnodangerofthemajority‘tyrannizingover

itlf.’Butwiththeemergenceoflargedemocraticnations(hecitesinparticulartheUS)aneed

wascreatedforthepeople‘tolimittheirpoweroverthemlves’(Mill1991b[1859]:7).Theaim

ofOnLiberty,then,wastoidentifytheprinciplesinaccordwithwhichthepeopleshouldcure

theessayisdevotedtoexplicationanddefenceofMill’sclaimthat‘the

onlypurpoforwhichpowercanberightfullyexercidoveranymemberofacivilized

community,againsthiswill,good...isnotasufficient

warrant.’(14).Inform,thisinjunctionprescribesagainstgovernmentpaternalismaswellas

againstoverttyrannyandinfavourofwhatisoftennowcalledthe‘pluralist’mandatethatcitizens

oughtasfaraspossibletobeabletopursuewhattheyeastheirowngoodsandintheirown

ways(17).

Ingivinghisprinciplecontent,Milllistedthemostimportantlibertiestoprotect,namelythe

freedomsofconscience,thoughtandfeeling,holdingandexpressingopinions,pursuingone’slife

plans,andcombiningwithothersforany(nonmalicious)ethecivilliberties

typicallyanddirectlyaffectonlythowhoenjoythem,peopleshouldbeexemptfromthe

interference,paternalisticorotherwi,byothersandespeciallybythestate,includingthe

democraticstate(16–17).Milldevotedlittlespacetoworkingoutthedetailsofhowtheliberties

aretobesafeguarded,butitisclearthatingeneralhethoughtthereshouldbeareasofcitizens’

livesfreeofstateregulationandlegallimitsonwhatevenademocraticallymandatedgovernment

,hefavouredprervationofadistinctionbetweenprivateandpublicrealms

ingdemocracy,directcitizenparticipationintheaffairsofgovernment

is,inMill’sview,tobeencouragedprimarilyforitsfunctionsofengenderingconfidenceinpeople

abouttheirabilitytogovernthemlvesandofdevelopingintellectualtalentsandcommunal,

r,sincedirectparticipationisimpossibleinalargesociety,Millthoughtthat

‘theidealtypeofaperfectgovernmentmustbeareprentativedemocracy’(Mill1991a[1861]:

256).

Varietiesofliberal-democratictheory

Withtheexceptionofoneoftheprovisions,almostnotheoristpreparedtoacceptthe

liberal-democraticlabelwouldwishtomakesubstantivechangesinMill’scharacterizationof

democracyandliberalism,thoughthereisobviouslyroomformanydifferencesoverhowbestto

tance,regarding

reprentationsometheoristsfavourparliamentaryandotherspresidentialsystemsofgovernment,

some(includingMill)proportionalreprentation,othersfirstpastthepostreprentation,somea

freehandforelectedofficials,othersprovisionforinter-electionaccountabilitysuchasrecall.

Theandothersuchdifferencesareclearlyveryimportantatthelevelofongoingliberal

democraticpractice,rly,

debatesoverhowtointerpretcivilliberties–forinstance,whetherornotadvertizingisaformof

expressiontobeprotectedasfreedomofspeechorwhetherrestrictionsoncampaignfinancingare

aviolationofcivilrights——reflectdifferencesovertheapplicationofliberal-democratic

principlesratherthandifferencesovertheprinciplesthemlves.

Participation

Inmostcontroversiesofpoliticaltheorythelinebetweenprincipleddifferencesand

variationsinapplication,interpretation,eptionisinMill’s

theelementofhischaracterizationofliberaldemocracyinthe

listabovethatisnotsharedbyallliberal-democratictheorists(forinstanceGiovanniSartorior

WilliamRiker).Infact,somecriticsofliberaldemocracyfromthedirectionofparticipatory

democracyeinMill’sparticipationisma(forthemwelcomed)deviationfromliberal-democratic

theory(Pateman1970:28–34).IfMillheldthatdemocracyshouldonlybebydirectparticipation

orthatreprentativedemocracyisnotonlynecessary,butanecessaryevil,thecriticswouldbe

r,Millthoughtthatreprentativedemocracyhadsomepositivefeaturesofitsown

(suchasmakingiteasiertoensurethatgovernmentdecisionswouldbemadebyeducatedpeople)

andthat,whenfeasible,eameasureof

participatorydemocracy,albeitlimited,isallowedtobepossibleanddesirablebytheoristven

moreclolyidentifiedwithliberaldemocracythanSchumpeter,suchasRobertDahl(1970a:

102–3,1989:338–9),acacanbemadetoconsiderthisanareaofdisagreementwithin

liberal-democratictheory,ratherthanasadividinglinebetweenitandalternatives.

Equality

oftenandinimportantrespectsustlyclassifiedan

mongthefewmalesofhistimeforcefullytoadvocateextensionofthe

franchitowomen(Mill1971[1869]),andhisviewsonthedistributionofwealthputhim

towardthesocialisticendofaspectrumofstancesonthequestionofhowfarliberaldemocrats

Dworkin(1983)mayalso

belocatedsomewhereintheegalitarian‘camp,’as,accordingtomostinterpreters,mayJohn

Rawls,andDahlhasmovedinthisdirectionoverthecourofhiscareer(contrastDahl,1956and

1985).RobertNozick(whodoesnotclassifyhimlfaliberaldemocrat)insiststhatliberal

principlesdictateanti-egalitarianism(1974).ThelateIsaiahBerlin,whilenotexplicitly

anti-egalitarian,wasscepticalaboutsanctioningmorethanformal,politicalequalityinthename

ofliberaldemocracy(1969[1958]).

ForMill‘thepureideaofdemocracy’is‘governmentofthewholepeoplebythewhole

people,equallyreprented,’whichrequiresproportionalreprentationsoaminorityisnot

deniedgovernmentreprentatives(1991a[1861]:302–3).However,thigalitarianismdoesnot

carryovertothevote,whereMill’

themainstreamview,politicalequalityisacentralvalueandisinterpretedaqualityinthe

dnotagree:‘Idonotlookuponequalvotingasamongthethingsthatare

goodinthemlves,’heannounced,andhewentontoexplainthatbygrantingtheeducatedand

theuneducatedequalvotes,ademocracyharmfullydeclared‘ignorancetobeentitledtoasmuch

politicalpowerasknowledge’(ibid.:340)

翻译：

第3章自由民主

FrancisFukuyama提出了一个曾引起备受关注和争议的观点：历史已经在共产主义在欧

洲实行失败的同时以慢慢地意识形态争论的停止而终结。这个理论的部分中阐明，Francis

认为西方的这种自由民主已成为“人类政治的最合理形式”。无论这种论证是否真实可信，

但他对于自由民主的论述已经成为流行词，人们在描述民主国家或追求民主的国家时，都将

贴上了自由民主的符号，无论是在学术界还是在大众语言中都是如此。

现在正像人们所看到的一样，不是所有的学者都认为自由民主是最好的也是唯一切实可

行的民主形式，怀有这样想法的理论家只占很少的一部分。然而，现如今那些十年前曾经被

认为是反对自由民主的立场的观点，却被认为是对自由民主作出的不同的阐述，用来深化或

实现民主。基于以上的这些原因，本章和下一章将以自由民主理论为切入点，通过对它各个

方面的讨论来展开本书对民主理论的论述。在此过程中，作者的主要论述的集中点不放在自

由民主的制度与实践上，而主要论述自由民主理论的核心特征（以阐明事物本质）。

J.S.密尔的理论架构

通常看来，JohnStuartMill所著的《论自由》和《代议制政府》第一次系统地阐述了自

由民主理论，并为之说明理由。密尔作为民主的倡导者，积极提倡在平等方面有更大的进展，

同时，平等方面的大步向前也让托克维尔感到担忧。在托克维尔《论美国的民主》中关于多

数暴政的警告是值得关注的，这是密尔在认真阅读完书后的一个深刻体会。虽然如此，但他

还是将这本书引进到了英国，给他的同胞们学习。密尔尤其欣赏托克维尔的如下主张：主流

思想的大众文化会扼杀开明且经过长期思考后的思想，拥有多数权力的大多数人会压迫少数

人。简而言之，我们可以这样解读密尔主要的努力方向：通过将民主与自由结合起来，以期

解决多数暴政的问题。

密尔通过研究意识到，在远古时代，往往是少数人对多数人实行暴政，多数人往往是整

个暴政的受害者，但随着社会的进步，“对自己实行暴政”的危险已经不存在与大多数人中。

这时却带来了因为大量民主国家的出现而导致的另一问题，（作者特别是指美国）。那就是人

民需要“对自己身上已有的权利加以限制和控制”。《论自由》就是在于阐明若干的原则以规

定人民对其拥有的权利加以限制。本身的大部分章节都用来阐述和维护密尔的如下主张：“对

于文明群体中的任一成员，所以能够施用一种权利以反其意志而不失为正当，唯一的目的只

是要防止其对他人的危害。若说为了那人自己的好处……那不成为充足的理由”。也即在形

式上，反对政府的家长式统治，也反对公开公共的暴政，支持当下所说的“多元主义”理论，

认为应该使公民能够通过自己希望的方式参与其中并实现自己的利益诉求。

密尔在给出理论中规则的具体内容的同时也列举出应当保护的几种最重要的自由，即良

心自由、思想和情感的自由，表达自我的自由，筹划个人未来的自由，以及基于无恶意的方

式或目的与他人联合起来的自由。这些公民的自由不仅属于他们更直接影响到其他同时享有

它们的其他人们。所以权利享有者应当防止自己的权利来源于民主国家的家长式的或其他一

切形式的干预。在理论中密尔没有构建出具体的自由保护的更深一层的建议，但很明显地可

以看出，给公民一定的空间去控制防止受到国家的干预，同时无论是民主国建或是其他一切

的国家，都应当是通过法律来规制。也就是说，他赞同在私人领域与公共领域之间划出一道

界线，并且支持法治。在密尔看来，民主应鼓励公民直接参与到政府的事务中，因为这不仅

可以赋予公民以自治的信心，而且能发展他们智识上的能力，培育他们的公共美德。然而，

在大型的社会中由于现实的原因，直接参与已然不可能，密尔认为“理想的政府模式只能是

代议民主制”。

自由——民主理论简述

虽然在怎样才能最好地保护自由和民主这一问题上还有待人们进一步地考证和探讨，但

就密尔所提出的问题来说，没有任何一个理论家没有人愿意去对他提出的理论做实质性的修

改，无论其是否已经做好任何准备好接受自由——民主这一标签的理论。例如，就代议制而

言，一些理论家支持议会制，而另一些人则支持总统制政体；一些理论家（包括密尔）支持

比例代表制，而另一些人则留恋从前的委任代表制；一些人主张让选举产生的官员放开手脚，

而另一些理论家则主张应采用罢免之类的条款来强化在职官员的责任。显而易见的，这些不

同种类地观点对自由民主在现实中的实现有很重要的意义。虽然他们与普遍性的理论之间没

有必然的直接的联系。同样，如何理解公民自由的这种讨论。例如，广告是否应作为表达自

由的一种形式而加以保护，或者限制竞选资金是否是对公民权利的侵害等，它们反映出的是

对自由——民主原则的具体应用所持的不同观点，而不是针对原则本身的分歧。

参与

在政治理论的大多数分歧与争论中，原则的适用，解释，或强调变动界限是相对比较模

糊的。唯一的例外表现在密尔对参与的热情上。在密尔看来，民众的参与是自由民主的一个

关键组成部分，但并不是所有的自由——民主理论家，如GiovanniSartori和WilliamRiker

都对此表示赞同。事实上，一些自由民主的批评者从参与民主的角度出发，把密尔对参与的

过度强调，虽然在一定程度上他们支持这种参与，看成是对自由—民主理论的违反。他们需

要证明的是密尔的设想是民主只能通过直接参与的方式实现，并且这种参与是建立在代议制

的基础上，是一种必需的，同时要证明这种必需是一种恶，那么（通过反面论证）这些反对

者的观点就变得正确了。然而，密尔提出的代议制民主本身就在一些方面有着积极的意义和

作用。例如更容易确保由受教育程度较高的人来进行决策等方面。同时，密尔的理论还强调

要代议制民主与直接的参与相结合，这样的理论即使是像罗伯特•达尔这样的理论家（他比

熊彼特更接近于自由民主）都在一定程度上赞同这种想法，他认为参与民主是可能的也是可

取的，尽管它有基于自身特点的局限性。我们可以把他们之间的分歧看做是自由—民主理论

内部的意见分歧，而不必把它们看成是是自由民主和其他民主形式之间的分界线。

平等

密尔因为是一个平等主义者而受到大家广泛的敬重。他是那个时代为数不多的几位强烈

呼吁给予妇女选举权的男性之一，同时他的财富分配的观念使他更趋向于一个社会主义者，

并不断地提出这样一个问题：“自由民主应在多大程度上坚持政治促进社会与经济平等”。按

照通行的观点，RonaldDworkin和JohnRawls都可以被看成是平等主义理论里的有力的支

持者，而达尔在他的在整个学术生涯中都在围绕着平等的话题不断推向前进（我们可以对比

达尔前后期的两本著作）；RobertNozick（他是反对平等主义的学者）坚持认为自由原则是

反对平等主义的；IsaiahBerlin虽然在他们晚年时光里没有明显地反对平等的理论，但从他

对其著作的描写看得出他对平等理论还是持有怀疑态度的。

在密尔看来，“纯粹的民主观念”是“全体人民选出来的政府要由全体人民来管理，这

其中的每一人都有平等地被代表的权利”，这一构想要通过实行代表比例制来实现，这样再

少的人群也有一定比例的代表参与其中。

但是，在投票领域这样的平等主义就没有贯彻落实其中。密尔对于投票中是否贯穿平等

理念与其他的多数自由——民主的学者的观点大相径庭。普遍的观点认为投票过程因为是政

治平等的体现所以政治平等要体现在投票上。然而，密尔认为的这种观点——平等主义并没

有延伸到投票问题上，密尔关于投票问题的观点与其他大多数自由—民主理论家的观点不

同。主流观点认为，政治平等作为一种核心价值应被解释为投票过程的平等。密尔则认为，

如果赋予受过教育的人和未受教育的人同等的投票权，那么“我并不把平等投票当做本身是

有益的事”，因为这样的民主和平等是无益的，它在告诉人们“无知的人与富有学识的人享

有同样的政治权利”。