宏观调控的手段

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论宏观调控的目标与调控手段

【内容提要】：本文对宏观调控的目标作以简要展开论述，重点

对宏观调控手段加以分析。对经济手段、行政手段以及法律手段之间

的关系加以明确，同时指出应关注在宏观调控中普遍采用的财政、货

币、计划、产业手段，对其加以界定与规范。

【关键词】：宏观调控目标宏观调控手段

宏观调控这一概念最早产生于经济学中，指的是国家运用一定的

宏观经济政策对宏观经济总量进行调节以期趋近经济均衡目标的行

为过程。（1）国家的宏观调控是伴随着市场失灵而出现的，因此，宏

观调控的目标也就是为了解决市场失灵而设定的。

一、宏观调控目标

宏观调控的总体目标是保持经济总量平衡，即保持总需求和总供

给的平衡，以实现经济持续稳定增长。宏观调控的具体目标，西方经

济学界基本一致地界定为经济增长、稳定物价、充分就业和国际收支

平衡四个方面。这种界定的意义在于：一是四大目标基本反映了宏观

经济运行的主要方面，即考虑到了封闭经济条件下的宏观经济问题，

又考虑到了开放经济条件下的宏观经济问题；二是四个方面都有其对

应的理论依据，为相应的政策制定和操作提供了可能性。

党的十六大报告指出：“要把促进经济增长，增加就业，稳定物价，

保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标。”（2）这是与我国国情相

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适应并同经济学理论研究相符合的决定。

（一）促进经济增长。

经济增长是经济全面发展的主要指标，是一个宽泛、综合的概念。

它既体现经济总量的增加，也体现人均收入的增长和生活质量的改

善；同时，总量上的增长是建立在比例协调、结构优化和效率提升的

基础之上的。国内生产总体的年增长率是经济增长的主要指标。经济

增长速度是否适度，在不同国家判断标准不一样。

（二）增加就业。

扩大就业不但能更加充分利用劳动力要素，而且能使居民收入的

普遍增长。因此，增加就业既是经济健康发展的标志，也是社会公平

和稳定的体现。经济中总供给大于总需求会造成失业，同时经济发展

中的经济结构变化和技术进步也会带来失业。失业会增加社会福利支

出，加重财政负担，失业率过高还会引起社会的不安定。在我国存在

着劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大但素质不相适应之间的

矛盾，这将是一个长期存在的问题。因此，要慎重掌控宏观经济的总

量平衡，并通过促进投资、促进中小企业发展、开发落后地区、加大

基础设施建设等手段来增加就业。

（三）稳定物价。

保持物价总水平的大体稳定是经济健康、平衡发展的保证，企业

和个人可以在较为稳定的价格下安排生产和消费，促进经济平衡增

长，避免经济波动。而无论是通货膨胀还是通货紧缩，都会带来人们

价格预期的紊乱，影响各类经济行为主体的判断和信心，扭曲资源配

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置，对社会稳定和经济发展产生负面影响。为了保持物价稳定，首先

必须采取各种措施正确处理积累和消费的比例关系、社会总供求的平

衡关系、劳动生产率增长与平均工资增长的比例关系，严格控制货币

发行量，使货币与经济发展的需要相适应。

（四）国际收支平衡。

国际收支是在一定时期内一个国家地区与其他国家或地区间进

行的全部经济交易的系统记录。国际收支在经常项目和资本项目中出

现顺差和逆差都需引起高度重视和警觉。长期的经常项目逆差会影响

币值稳定，增加通货膨胀压力，同时会大量消耗国际储备并降低国内、

国际对本国的信心，出现资本外逃，投资环境恶化，削弱国际抵抗经

济风险的能力，甚至可能出现经济危机。因此政府必须采取有效的汇

率政策和资本流动管理手段，保持国际收支平衡。

十六大提出的目标是要求保持四个经济总量之间的平衡，在物价

稳定、国际收支平衡的情况下，促进经济增长和扩大就业，保持国民

经济的持续、快速、健康发展。在未来的宏观调控基本法中，我们也

应当秉承这一目标，将其以法定的形式确定下来。

二、对理论上存在的调控手段分类的分析

1、宏观调控手段也称宏观调控措施，由拥有宏观调控权的国家

机关实施。一般认为，它包括经济手段、行政手段和法律手段。对于

上述三种手段在宏观调控实施中具体运用的问题，杨紫煊教授表示，

经济手段、行政手段、法律手段或者以经济手段、法律手段为主，配

合以必要的行政手段的提法不能认为是错误的，但是前者容易使人认

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为三种手段是并列关系，没有主次之分；后者使人认为经济手段、法

律手段同行政手段有主次之分，经济手段同法律手段是并列关系。事

实上，宏观调控的经济手段、行政手段都同法律手段有着密切的联系，

如果把经济手段、行政手段同法律手段割裂开来或者对立起来，经济

手段和行政手段是软弱无力的。所以，他认为，宏观调控主要采取经

济手段，但是采取以法律为形式的经济手段或者法律化了的经济手

段，同时辅之以法律为行使的行政手段或者法律化了的行政手段。总

之，以法律为形式的经济手段、行政手段，也就是法律手段。（3）邱本

教授认为，宏观调控措施主要包括经济、行政和法律三种，其中应以

法律为主，因为只有依据法律的宏观调控才能遵照严格的法定权限和

法定程序，只有法律化的宏观调控才是制度化的宏观调控，持续稳定，

只有通过法律，宏观调控的内容尤其是政府宏观调控的权力范围才能

精确化。（4）比较两位学者对此问题的阐述，可以发现，宏观调控的经

济手段、行政手段和法律手段三者之间的内涵和外延并没有得到界

定，这样就不能为我们的研究提供一个清晰的解释。

2、弄清楚宏观调控的经济手段、行政手段、和法律手段的运用

是在什么背景下和语境中提出的，对于我们理解这三种手段和区分会

有所帮助。1989年11月，中共十三届三中全会提出：进一步深化

完善各项措施，逐步建立符合计划经济与市场调节相结合原则的经

济、行政、法律手段综合运用的宏观调控体系。这是关于宏观调控三

种手段的政策性文件的表述，被经济法学界所采用。但由于该文件缺

乏对这三种手段的准确定义，经济法学界在应用时也就没有一致的定

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义，对此问题大多避而不谈，只是浮在概念额表面谈运用三种手段之

间的重要性的差异。

3、纵观西方发达资本主义国家宏观调控的发展历程，可以看出

资本主义国家政府对市场经济的宏观调控手段主要有经济手段、行政

手段、法律手段三种。经济手段是政府运用经济杠杆，通过调节经济

利益，制约、影响和引导经济主体的经济活动以实现宏观调控预期目

标的手段，具有间接性、动态性、随机性和关联性的特征。行政手段

是依靠行政机构采用强制性的命令、指示、规定和下达指令性的任务

等经济外的强制手段，以及按行政系统、行政层次、行政区划管理经

济的方法以实现宏观调控目标，具有强制性和明确性。法律手段是由

国家强制力保证实施的，运用经济法律、法令来巩固、发展社会经济

和维持经济秩序、规范经济主体的经济行为的宏观调控经济管理手

段。

4、在经济、行政和法律这三种手段中，经济手段是基本的，但

经济手段的局限性在于它建立在经济主体追求自身经济利益的基础

上，利益驱动会导致经济手段一定程度的失效，严重时还会引起经济

波动，而且单纯的经济手段难以建立和维护经济的有序性。行政手段

体现国家意志、具有强制性，是不可缺少的维护经济的有序性。行政

手段也有弊端：

首先，享有权利的一些人能够利用他们控制或垄断的资源进行寻

租活动，这即会加剧经济比例失调，分配关系矛盾的激化，又会使权

力机构及其人员腐化堕落，还会使国有经济在一定程度上蜕化为官僚

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特权经济。

其次，一旦行政部门决策失误，会造成和加剧宏观经济的混乱，

这样会比经济手段调节失效造车很高的不利后果有过之而无不及。法

律手段是重要的调节手段，但其调节也有局限性，因为经济本身是一

个动态的变化过程，而法律却具有相对稳定性，因此难以调节经济之

间各种变量的变化关系。

可见，三种调节经济的手段和有优劣：运用经济手段能使经济运

行充满活力；运用行政手段统一政策、制约人民的行为能使经济活而

不乱；运用法律手段对经济手段和行政手段进行限定，能使他们按照

一定的规范发挥作用。

5、过去，人们普遍认为应当综合运用经济、行政、法律三种手

段，并且认为这三种手段是并列的关系，现在我们认为法律手段、经

济手段和行政手段的关系不应该是并列的关系，而应是一种包容关

系，即经济手段和行政手段是包容在法律手段之中的，即经济手段和

行政手段都必须采用法律形式。（5）法律手段比起其他手段所具有的优

点在于：法律是一种具有普遍约束力的规范化调整手段，它与经济手

段相比更有权威性、普遍制约性；与行政手段相比也有其特有的优点：

第一，它可以避免因政策性变换造成的短期行为等不利后果，有

利于保持政策的稳定性、连续性。

第二，它不是简单地抑制某一种社会现象，而是通过对人们权利、

义务关系的调整，力求消除某一类社会现象产生条件和原因，并保护

和发展所需要的社会关系和社会秩序。至于制止经济活动中的违反行

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为，就更需要法律的手段了。

所以法律的调整手段比较有利、有效，也更少产生副作用和后遗

症。

6.一切经济手段、行政手段和其他手段的运用，只有借助于法的

力量才能得到充分的保障和有效的发挥。国家进行宏观调控的方式也

必须通过法律加以规范。现代法治社会，国家干预作为一种制度安排，

是一个有序行为，必须建立在法律授权和法律约束的基础上。市场经

济在一定意义上就是法制经济，是以法律为边界的经济，法律手段的

有效运用程度往往标志一个国家市场经济发育的成熟程度和水平。市

场经济不同于产品经济的一个突出特点是国家不可能大量运用行政

手段直接管理、调节社会经济运行，矫正社会经济偏差。过多运用行

政手段是对市场经济平等、公平、公正等运行规则的“硬性”破坏。

完善的法律秩序是经济自由的基本前提，因此，在市场经济中不可缺

少的“硬性干预”方式主要由市场经济体制能够接纳的法律手段所代

替。（6）法治经济不允许存在超法律的经济手段和超法律的行政手段。

在一个法制健全的国家，重要的经济手段和行政手段一般都会采取法

律形式，以法律为依据，以国家强制力为后盾。所以，宏观调控主要

采取经济手段，实质上就是主要采取以法律为形式的经济手段或者法

律化了的经济手段；宏观调控也要辅以必要的行政手段，实质上也就

是也要辅以法律为形式的行政手段或法律化的行政手段。（7）

总之，以法律为形式的经济手段、行政手段，也就是法律手段。

国家无论是运用经济杠杆，还是使用行政手段，都应该采取法律的形

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式，所以法律处于一个相对高的层次。从终极意义上来讲，法律规范

是最有效也最节约成本的社会规范形式。

三、宏观调控采取的具体手段

杨紫煊教授在其著作中提出，宏观调控手段，是指为实现宏观调

控目标所采取的方法、措施。纵观国内外宏观调控过程中所采取的方

法和措施，可以认为宏观调控手段主要包括财政调控、税收调控、金

融调控和计划等。（8）总结世界范围内主要市场经济国家采取的宏观调

控手段，我们认为，目前普遍运用的宏观调控手段主要是计划手段、

产业政策手段、财税手段以及货币手段。

1、计划手段

当今世界各国，即使是最自由的市场经济国家，也在一定程度上

存在着计划的成分。其中，包括法国、日本等一些发达国家和一些发

展中国家。如，日本实行的是市场经济基础上的诱导性计划，产业政

策较为健全；法国实行的是混合经济体制基础上的指示性计划。

计划手段是通过国家所制定的长期、中期和短期经济计划，对国

民经济的运行和发展进行调控。通过计划手段来协调再生产的各种比

例关系，合理配置资源，优化产业结构，这是社会化大生产和社会主

义公有制的客观要求。在社会主义市场经济条件下，计划手段应建立

在发挥市场经济调节作用的基础上，并以指导性计划和中长期计划为

主。

目前，我国正处于建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，

与计划经济体制时期相比较，计划在性质、内容、职能等方面发生了

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很多的变化。在市场经济条件下，经济是作为宏观调控的一种工具手

段存在的，它是对市场配置社会资源的有益补充，具有战略性、宏观

性、政策性和指导性的特征。

2、产业政策手段。

产业政策起源于16世纪-17世纪的重商主义学派，该学派主张

政府必须通过扶植和保护政策来发展本国工业。在此学说的影响下，

德、日等后进资本主义国家都是依靠国家对工业的扶植和保护才迅速

发展起来的。二战以后，各国在不断强化国家宏观经济管理只能的同

时，不约而同第把政策对象指向产业结构的调整，从而实现经济的快

速协调发展。产业政策正是在此背景下逐步形成，而率先正式使用产

业政策一词的是二战后的日本。随着日本运用产业政策调节经济生

活，产业政策一词也逐步走向世界。（9）

产业政策是政府设计有关产业发展，特别是关于产业结构演变的

政策、目标和措施的总和。产业政策对于推动产业结构优化，保护国

内工业，弥补市场机制不足，促进经济快速发、协调发展方面有显著

作用。其中，产业政策的核心功能是调整供给方面的政策。因为经济

发展需要从需求和供给两方面进行调控和管理。前者是总需求政策，

后者靠得是产业政策。在市场体制下，产业结构和组织主要由市场来

调节，然而产业政策在弥补市场机制不足方面仍发挥很大的作用。

目前，我国的产业和产业结构存在不少问题：首先，基础产业生

产力不足，给加工工业的发展带来了“瓶颈”式的约束，而加工工业

又存在生产力过大而高水平高技术的加工业则生产能力较弱；其次，

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产业的地区分布不够合理，优势不能很好发挥；再次，企业组织结构

分散，生产集中度差，专业化水平第，产品缺乏国际竞争力。同时，

在我国已经加入WTO背景下，如何在遵守WTO规则的前提下保护

民族产业的发展，提高本国产业的竞争力也是目前亟待解决的额问

题。而这些问题都有待于国家实施系统的产业政策，来逐步实现宏观

调控的总体目标。

3、财政政策手段

财政政策是由财政收入、财政支出、预算平衡、国家债务等方面

的政策所构成的财政政策体系。在凯恩斯理论中，把财政政策放到首

位。他认为扩大政府开支的扩张性财政政策，是实现充分就业的最重

要的措施。同时，在出现需求过剩时，也可以靠财政政策抑制需求，

避免通货膨胀。

宏观财政政策包括两个方面：一方面是收入政策，主要是税收政

策；另一方面是支出政策，主要是政府的公共支出，包括政府对商品

和服务的购买，政府对居民户的各种支出等。

凯恩斯主义摒弃了斯密以来的以平衡财政收支为原则的政策，认

为政府应该对不同情况采取“松”或“紧”的政策。“松”就是减税，

扩大财政支出；“紧”就是增税，减少财政支出。在经济萧条时期，

一般采取“松”的政策；在通货膨胀时期，一般采取“紧”的政策。

我国自2003年下半年以来，经济开始走出通货紧缩的阴影，呈

现出部分行业和地区投资增长过快等问题，根据形势的发展变化,我

国开始实施以“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”为主要

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内容的稳健财政政策。具体体现在税收、国债、平衡赤字、增收节支

等方面。这一转变,不单是宏观政策因应经济周期变化的相机抉择,

也是新时期实现协调、可持续发展的必然选择,对推动今后一个时期

我国经济持续快速协调健康发展和社会全面进步具有重要的作用。

4、货币政策手段

货币政策是为实现宏观经济调控而由国家制定的关于货币供应

和货币沟通组织管理的政策。宏观货币政策一般由政府指定，由中央

银行负责执行。货币政策的传导机制是：通过货币政策，调节货币供

给量，从而影响利息率，进而影响经济活动，特别是投资，使总需求

和总供给相适应。

实现货币政策的具体工具有以下三种：法定准备率；中央银行对

商业银行的贴现率；公开市场业务。这三种工具，由相关法律具体规

定。将这三种工具配合使用，可以取得很好的宏观调控效果。目前我

国货币政策也是实行“稳健的货币政策”。具体不展开分析。

财政和货币手段是宏观经济学领域研究的对象，也是宏观调控运

用的最主要最基础的手段。其中包括一系列措施，这些措施各自发生

作用的快慢和猛烈程度以及波及面大学均不相同。因此，政府应根据

实际需要和总需求升降幅度的目标，配套地适度运用各种措施，也就

是所谓的“相机抉择行动”。

应当指出，财政与货币政策是间接调控宏观经济的手段，其对宏

观经济的影响还需市场机制的运行才能够达到其目的，而计划和产业

手段是政府直接调控宏观经济的手段，通过对宏观经济的总体规划以

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及市场主体的规制与指导来完成其宏观调控的目标。在宏观调控的总

体目标下，各种调控手段是相互配合与协调的关系，共同构建出一个

宏观调控的体系。同样是市场经济国家，由于不同国家具体情况不同，

其侧重的调控手段与模式却各不相同。就我国的宏观调控法律体系而

言，应从以上调控手段出发，将其纳入法律的轨道中，以法律保障政

策的稳定性、和权威性。同时应还要考虑到各种手段运用时的配合与

协调，达到宏观调控的和谐运行，实现宏观调控的总体目标。

【参考文献】：

（1）汤在新、吴超林著：《宏观调控：理论基础与政策分析》，

广东经济出版社，2001年，第217页。

（2）见党的十六大报告。

（3）杨紫煊：《加强经济立法，完善宏观调控》，在北京市法学

会经济法学研究会编：《宏观经济法制文集》，2001年版，第22页。

（4）邱本：《宏观调控法论》，中国工商出版社，2002年版，

第6页。

（5）刘隆亨、章峥：《宏观调控中的人治与法治》，载《法学》，

1995（10）。

（6）张金才、左长青、牛江涛主编：《市场经济宏观管理概论》，

吉林大学出版社，1998年版，第238页。

（7）杨紫煊：《加强经济立法，完善宏观调控》，载刘文华主编：

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《宏观调控法制文集》，法律出版社，2002年，第40页。

（8）杨紫煊：《经济法》，北京大学出版社、高等教育出版社，

2006年，第419页。

（9）杨紫煊：《经济法》，北京大学出版社、高等教育出版社，

2002年，第284-285页。