中国社会保障制度

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社会保障制度

社会保障制度是在政府的管理之下，以国家为主体，依据一定的法律和规定，通

过国民收入的再分配，以社会保障基金为依托，对公民在暂时或者永久性失去劳

动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，用以保障居民的最基本

的生活需要。社会保障制度是通过集体投保、个人投保、国家资助、强制储蓄

的办法筹集资金，国家对生活水平达不到最低标准者实行救助，对暂时或永久失

去劳动能力的人提供基本生活保障，逐步增进全体社会成员的物质和文化福利，

保持社会安定，促进经济增长和社会进步。

社会保障制度是在经济体制改革过程中逐步建立起来的，原先的主要职能是

解决国有企业下岗职工和离退休职工的生活保障问题，为国有经济战略性调整提

供服务。这样发展起来的社会保障制度，重城市、轻农村，重职工（尤其是国有

企业职工）、轻社会一般成员的特征明显。

制度产生标志

社会保障制度起源于19世纪末的欧洲工业社会，1601年英国女王颁行了世

界上第一部《济贫法》，这是现代社会保障制度的萌芽。现代社会保障制度的核

心部分是为劳动者提供社会保险，第一个建立社会保险制度的是后起的资本主义

国家——德国。德国颁布的《疾病社会保险法》、《工伤事故》、《老年和残障》，

标志着世界上第一个最完整的保险体系的建立，社保制度产生。1935年美国国

会通过了综合性的《社会保障法》，“社会保障”一词由此产生，它标志着现代

社会保障制度的形成。目前社会保障制度已推行到全世界的160多个国家和地

区。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的

必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。中国的社会保障体系包括社

会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。社会保障制度的基本特

征是公平性、普遍性、法制性和互济性。

制度主要内容

社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度

的总称。现代国家最重要的社会经济制度之一。作用在于保障全社会成员基本生

存与生活需要，特别是保障公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇

灾害、面临生活困难时的特殊需要。由国家通过国民收入分配和再分配实现。由

社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚和安置等各项不同性质、作用和形式

的社会保障制度构成整

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个社会保障体系。现代国家必须制定社会保障法律规范，保证社会保障制度真正

得到贯彻实施。包括以下几个方面：

（1）社会保险制度。指由国家依法建立的，使劳动者在年老、患病、伤残、

生育和失业时，能够从社会获得物质帮助的制度。

（2）社会福利制度。广义上与社会保障同义，狭义上指由国家或社会在法

律和政策范围内向全体公民普遍地提供资金帮助和优化服务的社会性制度。

（3）社会救济制度。指国家通过国民收入的再分配对因自然灾害或其他经

济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活

水平的制度。

（4）社会优抚制度。指国家依法定的形式和政府行为，对有特殊贡献的军

人及其眷属实行的具有褒扬和有待赈恤性质的社会保障制度。

保障制度战略意义

现代社会保障制度，能从更宏观的意义上，促进资源的有效配置。其战略性

有五：

现代市场经济不仅强调竞争原则，而且强调保障机制。中国改革近30年在

促进国民经济快速发展的同时，社会上也产生了一个弱势阶层，其人数估计已达

1.4亿-1.8亿，约占全国总人口的11%-14%。这就需要在效率与公平的天平上，

更加重视公平，给予弱势阶层一定的保障。解决得好，社会则和谐发展；解决得

不好，可能引发社会动荡。

现代市场经济不仅强调动力机制，而且强调平衡机制。应该说，改革30年，

动力机制得到了一定发挥，但与之协调的平衡机制没有及时建立起来。表现在：

城乡差距、地区差距、行业差距；就业压力越来越大，行政垄断集团无法抑制；

国家财富增加了，但国民并不幸福；教育的不公平加剧；经济发展与生态环境的

矛盾凸现等等，不一而足。

现代市场经济不仅需要资本推动，而且需要温情政府。我们知道，资本是高

效的分配资源，但是资本本身是没有人情味的。那么，如何使社会主义市场经济

既高效、又有人情味呢？这就需要温情的政府在稳定宏观经济的同时，维护弱势

群体的基本生活保障和医疗需要，把大量的资金用于公共事业上，给全体公民安

全感，这样，社会大众再无后顾之忧，携手朝着和谐社会远大的目标进发。

现代市场经济不仅需要经济效率，而且需要社会公平。经济学告诉我们，市

场追随的是货币选票，富人们养的宠物所喝的牛奶，正是穷人孩子维持健康的必

需品。之所以发生这种情况，有人认为是市场不灵的结果。其实，根本不是。因

为，市场机制正在做它应该做的事，即把物品分配给有货币选票的人。怎么办呢？

只能通过公平进行再分配，解决收入的缺陷。解决之道：一方面，政府通过转移

支付，给低收入者提供补贴；另一方面，编制“安全网”，保护不幸者免受困苦。

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现代市场经济不仅需要单一发展，而且需要协调发展。协调发展的要点有

六：以健全社会保障为核心，促进社会公平，使经济效率与社会公平协调一致；

以解决“三农”问题为核心，促进农村经济发展，使城乡协调一致；以开发西部、

振兴东北、中部崛起为核心，促进相对落后的区域和发达区域的协调发展；以解

决环境问题、增强企业社会责任为核心，促进循环经济的发展，使人与环境协调

发展；以放宽限制、讲究公平竞争为核心，促进对内开放与对外开放的协调发展；

以政治体制改革为核心，促进经济体制、政治体制、文化体制协调发展。这六

个协调发展，首位的是健全社会保障。我们不能因既得利益集团的种种阻扰而忽

视弱势群体，不能把眼光盯在短期的经济效率上而忽视社会公平。社会保障，应

是我们当前的首位任务。

在中国，中共十六大明确地把“社会保障体系比较健全”作为全面建设小康

社会的目标之一。随着社会主义市场经济的深入发展和社会结构的深刻变革，不

同地区和部门、不同群体和个人享受经济社会发展成果的多少有所不同，物质文

化生活的改善程度也出现差异，社会保障问题日益成为广大人民群众关注的热点

问题。能否有效解决社会保障问题，已成为影响经济社会发展和安定团结大局的

关键问题。从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，切实做好完善

社会保障的工作，加快完善与经济发展水平相适应的社会保障体系，不断扩大覆

盖面，是贯彻落实科学发展观的本质要求和重要内容。

现代社会保障制度的四大作用

社会保障的根本原则就是社会公平，社会保障是所有社会成员效用的最大

化。著名经济学家A.C.庇古教授在《福利经济学》一书中指出：“社会保障政

策可以扩大一国的经济福利，因为穷人得到效用的增加要大于富人效用的损失，

使社会总效用增加。”它通过设计一种制度，使人们不因没有特权而受到伤害，

不因分工所形成的社会地位而变得卑贱。其作用有四：保障权利公平，公民享受

教育、健康和最低生活保障的权利，在西方被统称为“福利权利”或“社会权

利”，被视为对基本公民权的拓展，或社会公民权的一部分。联合国《人权宣言》

中有关“福利条款”对这一权利进行了明确规定，如第22条——“每个人，作

为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展

所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现”。社会保障把保障每个人的生

存权、发展权放在首位。享受了全民的社会保障，意味着基本生活得到了保证，

从而在一个公平的起点上参与社会竞争。

保障机会公平。机会公平是指，任何社会成员只要符合法律规定的条件，都

应被覆盖在社会保障范围内，均等地获得社会保障的机会。在中国，一些富人把

穷人当作智力低下、不负责任甚至天生懒惰的人。这是不对的，中国穷人绝大多

数勤劳、本分、责任性强，他们之所以受穷在很大程度上是因为受到既得利益集

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团的阻挠，机会缺乏所致。社会保障制度可使他们中的悲观者前行，他们中的无

力者有力，增强他们的机会，从而为他们创造一个尽可能公平竞争的起点。

维护规则公平。规则公平指一视同仁，既不能对弱势群体歧视，又不能对特

权阶层倾斜。通过社会保障机制，重点保护社会的极端贫困人口(即在绝对生存

需求线下的群体)。因为和高收入群体相比，低收入阶层和弱势群体，从风险管

理获得的保护也是最不完善的。这就意味着，不实施社会保障，他们可能落入所

谓“贫困陷阱”之中，形成恶性循环。

调节分配公平。我们说，分配公平提高效率，分配不公损害效率。当前，一

些国有单位之所以效率低下，很大程度上与分配不公有关。那么，社会保障通过

收入再分配的功能进行调节，可以在一定程度上减少差别，缓解社会矛盾，有利

于社会稳定。

重点保障四类人群

消除贫穷既是个人的事，也是政府的责任。当前有四类人群需重点保障。

第一类人群：失地农民。据估计，目前中国失地农民数量达5000万人，而

且随着城市化进程的加快，失地农民数量在增加。有关研究表明，如果按现行征

地制度和城市化发展速度，到2030年，中国失地农民将超过7800万人。按理说，

农民失地后应该得到合理补偿，但现实情况不容乐观，大

多数失地农民经济补偿不合理、生活水平下降，就业困难、社会保障缺乏，沦落

到“种田无地，上班无岗，社保无份”的艰难境地，成为城市中最困难的群体。

国土资源部提供的数据表明：目前征地纠纷、违规占地问题占信访受理总量的

73%。

第二类人群：城市中的下岗职工。目前有3000万国有企业员工下岗。这类

群体生活充满艰辛，他们中的大多数人是中年人。目前用人单位普遍存在严重的

年龄歧视，让他们无处就业。一些国有企业在MBO中，实行员工工龄买断制，几

万安抚费就把员工打发，把员工无情地推向市场，下岗职工只能在贫穷中跋涉。

第三类人群：外地流动人群。在没有流动之前，这些人在所居住的城市可能

享有相应的社会保障，但目前中国的社会保障制度不健全，一旦他们流动出来，

原来享有的社会保障可能终止，这样，不足以解决流动人口的后顾之忧。

第四类人群：在读和失业的大学生。在读的大学生没有被涵盖在社会保障之

内，在求学的三四年时间里，他们被社会保障所遗忘。目前，公办大学的医疗保

障制度采取的是1998年的标准，每人40-60元不等，这点费用对于大病支出来

说简直是杯水车薪！不少大学生毕业后，找不到工作，他们的户口就放在就业指

导中心，属于既没有工作单位、又没有居住城市归属的“边缘人”，与社会保障

无缘。

中国社会保障制度的差距

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中国社科院发布的2007年社会保障绿皮书指出?2006年“社会保障”首次

取代“下岗就业”问题，成为

城市居民关注的首要社会问题。10年前，国务院决定在全国城市建立最低

生活保障制度。不能不说，目前中国离人人享有社会保障的目标还有很大差距，

存在五大差距：

没有惠及全民。在社会保险制度中，覆盖面最大的是基本养老保险制度，但

参加该制度的在职职工加上机关事业单位职工还不到2亿人，相对于近2.8亿城

镇从业人员、4.2亿第二产业和第三产业从业人员以及7.6亿全社会从业人员的

总数来说，养老保险的覆盖面分别只有70%、45%和25%左右。另一方面，占中国

劳动力绝大多数的农民工、乡镇企业工人和农民却几乎与社会保障制度无缘。国

家社保基金的供给严重向城市倾斜，占35%的城市人口得到近80%的社保基金。

在养老保障方面，根据中国老龄研究中心对全国城乡老年人口抽样调查的数据，

城市老年人的养老保险覆盖率达到70%以上，而农村老年人的覆盖率不到4%。如

果考虑到部分农村享受养老保险的居民实际上是将原来在城镇就业时获得的养

老保险带回农村的情况，养老保险在真正农民中的覆盖比率可能更低。社会保障

待遇差别也大。不同行业、企业职工之间的收入与离退休待遇差别拉大，机关事

业单位离退休职工待遇约是企业职工的1倍多。

横向比较总量水平低。财政社会保障支出主要是指社保支出中政府所承担的

部分。根据这一口径，2004年财政社会保障支出为3440.26亿元，仅占GDP的

2.15%。从国际上看，在发达市场经济国家的公共财政体系中，社会保障及福利

方面的公共消费或者说收入支持方面的支出是政府最主要的支出项目，占财政支

出的比重一般高达30%-50%，占GDP的比重也大都在10%-30%之间。如果以国家

加社会的社会保障支出计算，2002年中国则为7318.2亿元，占到GDP的7.15%。

不过，即便如此，与国际比较，中国社会保障支出的水平仍然是很低的。人均

GDP超过1000美元的国家，社保支出占GDP的比重基本超过10%。

医疗保障体系两极分化。急剧上涨的医疗费用和不完善的医疗保障体系，是

中国百姓近年来最关心的问题之一。尽管城镇职工基本医疗保险制度的覆盖面不

断扩大，新型合作医疗在农村地区迅速扩展，但是，仍有很多的人没有被医疗保

障制度所覆盖；同时，目前的医疗保障补偿水平无法抵消迅速增长的医疗费用。

第三次全国卫生服务调查发现：城市享有城镇职工基本医疗保险的人口比例为

30.2%、公费医疗4.0%、劳保医疗4.6%、购买商业医疗保险占5.6%，没有任何

医疗保险占44.8%；在农村，参加合作医疗的人口比例为9.5%、各种社会医疗保

险占3.1%、购买商业医疗保险占8.3%、没有任何医疗保险的占79.1%。在社会

救济方面，2004年用于城镇最低生活保障的支出为172.7亿元，而农村最低生

活保障支出和农村定期救济支出之和为30.7亿元，仅占城镇最低生活保障支出

的17.8%。目前医疗保障体系的主要弊端在于：医疗保障体系两极分化。一方面，

目前中国超过一半的人口还没有医疗保障，就是已经有了医疗保障的人，其保障

水平也比较低；另一方面，对特殊群体存在保障过度的现象。中科院调查报告显

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示，中国政府投入的医疗费用中，80%是为850万以党政干部为主的群体服务的。

据监察部、人事部的资料，全国党政部门有200万名各级干部长期请病假，其中

有40万名干部长期占据干部病房、干部招待所、度假村，一年开支约为500亿

元。

保障基金不能随着人走而流动。目前，受保障主体只有在政府、国有企事业

单位就业，才能享受完整的失业、医疗、退休这三大保障。尽管一些民营企业也

给职工上保险，但非常不规范。这样，一旦离开体制内而到体制外发展，这三大

保障就没有了，保障基金不能随着人走而流动。这就是为什么一些国有单位的下

岗职工宁可领取救济金，也不愿到民企就业的深刻原因。

社保基金管理混乱。2006年11月，国务院发布了《劳动和社会保障事业发

展“十一五”规划纲要》，民众对社会保障寄予厚望。但是，随着“上海社保基

金案”等一批涉及各地社保基金大案的曝光，以及专项审计结果的披露，社会各

界对于社保基金的管理安全又提出了强烈质疑。之所以屡屡出现这么多的违规违

纪问题，其根源并不是监管不严之类的表面现象，而在于没有形成一个市场经济

条件下实现保值增值目标的管理体制和运营模式。早在1993年，中共十四届三

中全会在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出了社会保

险基金的管理和运营要分开、实行收支两条线管理等规定，但多年来一直没有落

实上述要求，而是简单地采取了在政府行政架构内单设一个事业部门来管理基金

的做法，这样，必然行政管理、财务管理与投资管理不分。社会保障基金本来应

该社会化，但现在归口政府管理，按国有经济的办法管理，这样的结果是无人负

责，保障基金流失到哪里都不知道。尤其是在一些地方，政府为了政绩而大搞政

绩工程，挪用社保基金，甚至将社会保障基金用于领导出国旅游，挥霍浪费，造

成民怨。

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