小城镇建设调研报告

2023年小城镇规划建设问题调研报告

改革开放以来，我国的宏观经济形势发生了很大的改变，

城市化模式的外部发展条件也随之发生了根本性的改变。发

达地区的小城镇建设在经过一段时间的高速发展后，已经走

上调整战略、集约发展的道路，着重于提升产业结构档次，

调整经济与发展战略，优化空间结构，完善城市功能。目前

我市共有27个省级重点镇，79个一般建制镇，117个乡集

镇，2522个村庄。如何面对新的发展机遇，加快小城镇建设，

我市的小城镇建设中又存在什么问题？如何解决？这是摆

在我市城乡规划工作者面前的一个急需解决的问题。下面，

仅以信州区的沙溪镇和灵溪镇两镇为例，谈谈对小城镇规划

建设的相识。

一、小城镇发展的有利条件

沙溪镇和灵溪镇发展面临前所未有的好时机，主要表现

在：中共中心已经把小城镇建设作为我国经济与社会发展的

五大战略之一，指出小城镇要合理布局，科学规划，重视基

础设施建设，留意节约用地和爱护环境，明确了今后小城镇

建设发展的方向。同时，小城镇规划建设工作已经引起了市

委、市政府的高度重视，并从不同程度和不同角度上意识到，

我市要实现现代化，只有城区现代化是不够的，其与周边小

城镇的现代化休戚相关，没有周边小城镇的现代化，我市就

没有真正意义上的现代化。

加快小城镇建设，将成为地方经济和社会发展的新的增

长点。当前经济社会发展客观要求大力发展小城镇，随着产

业结构的调整，一些原来布局在城市中的传统产业今后将主

要向小城镇转移；随着农村产业的集约化经营和生产效率的

提高，一些老的村镇企业及新建企业将会集中布局在小城镇；

随着土地管理工作趋于严格，过去“遍地开花”式的企业布

局方式将逐步改善；随着小城镇经济的发展，有越来越多的

外来人口涌入，这群人的户籍安置、转化政策将干脆影响企

业的生存发展、第三产业的服务对象和居住人口的结构，并

进一步扩大了小城镇住房与用地规模、基础设施配套等需求。

我市小城镇建设发展的有利条件相对较多。如灵溪镇和

沙溪镇离市区分别为8公里和22公里，北与311高速马路

连接，320国道穿境而过，依托上饶市这个区域中心城市，

信息来源渠道多，人才多且引进简单，资金引进比较便利，

随着今后市区自来水厂等基础设施的东迁及新火车站的北

移，这些都为两镇的建设发展创建有利条件。

二、经调研，发觉小城镇的规划建设及规划管理中主要

存在如下问题：

（1）城镇建设质量不高。两镇依托320国道建设，在

国道两侧各建一排两至三层高的门面房，造成“一条街两层

皮，鸭舌帽子一样齐”。背后的街区多是原有的耕田，是城？

是村？概念模糊，发展模式不清楚。

（2）市政公共设施不完善，欠帐过多。镇区没有完善

的道路体系，公共服务设施也不完善，绿化水平低，缺乏公

共绿地。

（3）规划管理中的有关小城镇建设的法规不健全，有

法不依、执法不严。在小城镇建设中违法批地、违章建筑案

例仍旧存在。

（4）城镇体系建设的观念尚未确立，规划起点低，缺

乏通盘考虑。受本土观念的影响，规划的立足点在本镇域，

建设与布局各自为政，很难使有限的资源发挥其最大效能。

（5）城镇规模偏小。如灵溪镇，镇区人口2190人，全

镇人口2.8万人，即使全都住到镇区上，也因其规模小，只

能搞小而全：“一条商街，一处公园，一所中学，一家卫生

所…”,虽已铺公路，装路灯，搞绿化…，有城市外观，却

无城市生活内在魅力和气氛。人气不旺，行人稀落，夜幕未

垂，店门早闭，毫无诱发消费之氛围。据探讨，亚洲四小龙，

增加一个其次产业就业岗位，相应增加1.5—2.9的第三产

业就业岗位，而我国仅为0.6，相差近6倍之多，这和城镇

规模有干脆的关系。

（6）工业布局分散，无法集中统一进行公共基础设施

建设。2023年底，如沙溪镇共有乡镇企业1424个，工业产

值1.2亿元，龙头企业是夏布娟纺生产，虽有特色，但手工

生产加工为主，吸纳劳动力实力有限，缺乏门类齐全的产业

结构;灵溪镇工业总产值7900万元。企业空间布局分散，用

地规模偏大，企业规模偏小，类型层次偏低，从而使污染点

多而广，难以治理，不仅带来环境污染，农田占用等问题，

也不利于企业自身经济效益的提高，是自身发展的一大制约

因素。

（7）分散布局制约城市化的进程。对城市化进程的影

响主要体现在三个方面:一是由于农村大量从事非农业生产

的人口离土不离乡，难以转移的城镇，不利于小城镇规模的

扩张；二是乡镇企业之间难以实现基础设施及相关资源条件

的共建共享，效率和效益均难以提高；三是农村兼业现象普

遍，农业释放出来的过剩劳力和其他生产要素，难以向城市

聚集，不利于农业生产规模的扩大和小城镇其次、三产业的

发展，推动城乡的协调发展。

三、针对上述问题，依据我市的实际，提出如下小城镇

规划建设对策：

小城镇规划建设的指导思路是：城乡规划将充分发挥出

综合调控作用，根据“科学规划，分类指导，突出重点，有

序推动”的原则，规划重点放在培育县城，主动发展中心集

镇，兼顾一般集镇，提高城镇的聚集实力和建设水平，形成

以城带镇、以镇带村、梯度推动、整体协同的发展格局，建

立规模等级合理、布局和结构有序、相互联系、各具特色的

城镇网络体系，推动城市化进程，促进城乡经济的一体化。

（1）抓紧完成各类城镇规划的编制，各乡镇要高起点、

高标准编制总体规划，并仔细组织编制重点地段的具体规划。

推广《江西省村镇小康住宅通用图集》和其它农夫建设标准

图、通用图，村镇规划和设计水平。

（2）改革户籍管理制度。进一步改革户籍管理制度，

至少在小城镇，应推行以居住地为条件划分城镇人口、农村

人口，以从事职业为标准划分农业劳动力和非农业劳动力的

动态户籍管理方法。农夫在小城镇只要有固定的住房、有相

对稳定的收入，就可在小城镇落户。对于迁入小城镇的居民，

应当在就业、医疗、上学、入托、保险等方面，与原居民有

同等权力。由此而吸引农村剩余劳动力向小城镇的迁移和聚

集，从而为小城镇的发展奠定人口规模的基础。

（3）建设工业小区，主动推动乡镇企业的集中发展和

规模经营。乡镇企业集中连片发展，既是推动小城镇建设的

须要，也是乡镇企业自身发展的须要。要运用规划手段和经

济手段，在小城镇内适当的位置，引导企业集中布局，形成

相对集中的乡镇工业小区。事实上，很多镇都设有自己的乡

镇工业小区，关键问题是既没有很好的规划，也没有很好的

建设，形不成规模、缺乏必要的条件，也就不具备足够的吸

引力。为此须要我们健全现行法律制度，制订实惠政策，确

保投资者利益，激励乡镇企业的搬迁集中，限制新建乡镇企

业分散布局。

（4）实行多种形式的建房购房制度。应制定有利于农

夫迁住小城镇的房地产政策。如城镇居民建房购房的抵押贷

款制度、住房按揭制度，支持农夫进入小城镇后顺当解决住

房问题。应激励商业银行，尤其是农业银行，对离开农村迁

往城镇的农夫，供应购买住宅或商业铺面、厂房设施的按揭

式贷款。还可考虑集中运用宅基地指标，在小城镇旁边，按

规划统一建设农夫新村，将原有村落整体搬迁，复垦还田。

（5）深化财政体制改革。小城镇的基础设施建设资金

筹集应当总结自己的阅历，结合本地经济发展状况，以及对

将来社会经济发展水平和金融创新机制的客观估计，广开筹

措资金渠道，加快基础设施建设。坚持由政府垄断土地一级

市场，主动推行土地有偿运用制度。建立城镇建设发展基金，

实行滚动开发，逐步改善小城镇投融资环境，建立起政府、

集体经济、个人等多元化投资体制。

（6）城镇规划既要因地制宜，又要突破行政区域界限，

在城镇体系中找准自己位置和职能定位，构建上饶市城镇群

体系。远期规划由沙溪与湖丰共同构成，沙湖新城组团，按

10万人口规模规划限制，建成大上饶城镇群辅中心之一，并

在此建设沙湖物流工业园，以物流和一、二类工业为主，面

积约5平方公里。灵溪镇的饶北河以西纳入上饶中心城区120

平方公里规划范围之内，饶北河以东部分，以现状为基础重

点发展满意镇区以及区域范围内须要的各项城镇职能中心

区，包括行政中心、商业中心、文娱中心、居住中心以及医

疗等各项市政基础设施，为将来信州区行政中心外迁作打算。

（7）在实施小城镇规划和建设中，要坚持三个原则和

三个注意。坚持三个原则：一是镇长（或分管镇长）一支笔

原则；二是各部门通力协作，现场办公原则；三是多渠道筹

集资金，经营城镇的原则，如土地有偿运用、房地产开发、

招商引资项目等。坚持三个注意：注意基础设施投入；注意

建筑施工质量，树立精品意识；注意人居环境建设和投入，

如环境设施、公共设施、绿化建设、停车场建设等。