易地扶贫，帮助搬迁人口逐步脱贫致富

历史发展

2015年12月8日从国家发展和改革委员会获悉：发展改革委、扶贫办、财政部、国土资源部、人民银行等5部门日前联合印发《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，明确用5年时间对“一方水土养不起一方人”地方的建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，力争在“十三五”期间完成1000万人口搬迁任务，帮助他们与全国人民同步进入全面小康社会。

根据《方案》，“十三五”时期将坚持群众自愿、积极稳妥方针，坚持与新型城镇化相结合，对居住在“一方水土养不起一方人”地方的建档立卡贫困人口实施易地搬迁，加大政府投入力度，创新投融资模式和组织方式，完善相关后续扶持政策，强化搬迁成效监督考核，努力做到搬得出、稳得住、有事做、能致富，确保搬迁对象尽快脱贫，从根本上解决生计问题。

2015年底以来，中国把易地扶贫搬迁作为精准扶贫的重要组成部分，展开了一场改变近千万人命运的“大迁徙”。

“十三五”期间，易地扶贫搬迁全国累计投入各类资金约6000亿元，建成集中安置区约3.5万个；建成安置住房266万余套，总建筑面积2.1亿平方米，户均住房面积80.6平方米；配套新建或改扩建中小学和幼儿园6100多所、医院和社区卫生服务中心1.2万多所、养老服务设施3400余个、文化活动场所4万余个。

早在1983年，针对“三西”地区，就是甘肃的定西、河西和宁夏的西海固地区，这一带严重缺水，贫困状况非常的严重。当地探索“吊庄移民”，就是开启了扶贫搬迁的先河。之后，扶贫搬迁成为中国开发式扶贫的一个重要措施。

2001年，国家发改委安排了专项资金，从国家层面有计划、有组织开展了易地扶贫搬迁工程。大家可能会注意到，原来的是“异”，现在就变成了“易”，叫易地扶贫搬迁。截止到2015年底，国家发改委一共安排了投资363亿元，累计搬迁的人口是680万，从1983年到2015年整个易地扶贫搬迁的人口是680万。

2015年11月27日，中央扶贫开发工作会议把易地扶贫搬迁作为“五个一批”精准扶贫的重要组成部分，应该说，把易地扶贫搬迁摆在更加突出的重要位置。2015年12月1日，国务院召开了全国易地扶贫搬迁电视电话会议，对“十三五”的易地扶贫搬迁工作动员部署。揭开了新时期易地扶贫搬迁工作的序幕。 

2021年4月16日上午，国家发展改革委、国家乡村振兴局会同20个有关部门和单位，在京组织召开易地扶贫搬迁后续扶持工作动员部署电视电话会暨部际沟通协调机制第一次会议，对国家发展改革委等部门近日印发的《关于切实做好易地扶贫搬迁后续扶持工作巩固拓展脱贫攻坚成果的指导意见》贯彻落实工作进行安排部署。

优惠政策

2018年12月18日，财政部、国家税务总局发布通知，明确易地扶贫搬迁有关税收优惠政策，助力易地扶贫搬迁工作。

在易地扶贫搬迁贫困人口税收政策方面，对易地扶贫搬迁贫困人口按规定取得的住房建设补助资金、拆旧复垦奖励资金等与易地扶贫搬迁相关的货币化补偿和易地扶贫搬迁安置住房，免征个人所得税。同时，对易地扶贫搬迁贫困人口按规定取得的安置住房，免征契税。

在易地扶贫搬迁安置住房税收政策方面，对易地扶贫搬迁项目实施主体取得用于建设安置住房的土地，免征契税、印花税。对安置住房建设和分配过程中应由项目实施主体、项目单位缴纳的印花税，予以免征。对安置住房用地，免征城镇土地使用税。

在商品住房等开发项目中配套建设安置住房的，按安置住房建筑面积占总建筑面积的比例，计算应予免征的安置住房用地相关的契税、城镇土地使用税，以及项目实施主体、项目单位相关的印花税。两部门通知执行期限为2018年1月1日至2020年12月31日。

2021年6月，国家发展改革委联合国家乡村振兴局、民政部、人社部、国家开发银行、中国农业发展银行对易地扶贫搬迁后续扶持工作进行了调度。

实施背景

易地扶贫搬迁扶贫开发工作关系国家长治久安和社会主义现代化建设大局，是缩小地区发展差距、全面建成小康社会的迫切需要。党中央、国务院历来高度重视扶贫开发工作，尤其是1986年以来，为进一步加大扶贫力度，国家采取了一系列重大措施，对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫的方针，并成立专门的扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，其中，易地扶贫搬迁政策就是国家扶贫政策的重要组成部分，是开发式扶贫的重要内容。

在贫困人口中，有相当一部分生活在自然条件极为恶劣、人类难以生存的地方，传统的帮扶式的资金支持难以解决这部分群众的脱贫和发展问题。同时，中国西部贫困地区，生态环境问题与贫困问题相互制约。一方面，由于生态环境恶劣，群众的生产生活条件难以改善，生存环境日益恶化；另一方面，人们的活动也对生态环境造成了持续性破坏。如何实现这部分贫困人口的脱贫，成为易地扶贫搬迁政策出台的初衷，在这样的背景下国家于2001年开始试点并实施了易地扶贫搬迁政策。

通过实施易地扶贫搬迁政策，把这部分贫困人口搬迁出来，通过改善迁入地的生产条件，创造发展条件，不仅可以帮助他们脱贫致富，还可以缓解迁出地的人口压力，为改善和恢复生态环境打下良好基础。实施易地扶贫搬迁工程对于从总体上减少贫困人口，促进“老少边穷”地区经济、社会和生态环境协调发展，实现西部大开发的战略目标都具有重要的意义。

存在的问题

易地扶贫搬迁政策实施以来，各地积极探索搬迁安置模式，认真总结经验，不断完善机制，取得了显著成效。但笔者在审计过程中发现，该政策实施中存在政策执行出现偏差，导致扶富不扶贫；资金拨付不及时，大量资金长时间滞留；工程建设、搬迁计划进展缓慢；未经批准擅自调整搬迁对象、安置地点、建设标准等问题，亟待完善。

（一）地方政府脱离地方实际，政策执行出现偏差，甚至出现扶富不扶贫的情况。国家在易地扶贫搬迁指导意见中要求各地方政府应结合自身实际，不搞包下来和一刀切的做法。但是，在实际执行政策过程中，个别地方政府还未改变传统思维，重视面子工程、政绩工程，未充分考虑贫困人口的实际状况，不切实际提高住房建设标准。

（二）资金拨付不及时，大量资金长时间滞留。审计发现，地方政府对易地扶贫搬迁中央预算内资金拨付未实现国库集中支付，环节过多（国库－财政专户－项目主管单位账户－施工单位账户）。个别地方由国库单一账户划转财政专户时间在3个月以上，由财政专户拨付项目主管部门基建账户时间在6个月以上，大量资金结余在财政基建专户，影响了资金的使用效益。

（三）工程建设、搬迁计划进展缓慢。为了实现易地扶贫搬迁政策尽快落实到位，各省均编制了易地扶贫搬迁规划，出台了易地扶贫搬迁管理办法，明确易地扶贫搬迁工程按照一年建设、两年搬迁、三年稳定的目标执行。从实际工程建设进展看，工程建设、搬迁计划执行进展缓慢。

（四）不经批准擅自调整搬迁对象、建设标准等。按照国家和各省的规定，易地扶贫搬迁工程实施中，不得擅自变更计划和建设内容，如确需变更，必须履行报批手续。审计中发现，基层地方政府执行易地扶贫搬迁计划和方案不严格。

原因

一是缺乏关于易地扶贫搬迁政策的实施细则或办法。近年来，国家虽然逐步加强了对易地扶贫搬迁工程的指导，国家发展改革委更是于2012年出台了《关于印发易地扶贫搬迁“十二五”规划的通知》，但都是大方向的指导意见和原则上的规定，各地方政府在理解上容易出现偏差，这也是地方政府政策执行出现偏差的重要原因之一。

二是地方政府在执行国家易地扶贫政策时重资金、轻项目，重申请、轻管理，前期准备工作开展不充分，尤其是安置用地、耕地置换等未顺利开展，造成“钱等项目”的情况。三是地方政府在易地扶贫搬迁政策中的职能未理顺，仍存在“包下来”的思想，人为增加了搬迁成本，一刀切的补助发放做法也在一定程度上导致了国家政策执行出现偏差。四是易地扶贫搬迁政策的实施对象核定不准确，非政策对象纳入实施对象，导致搬迁成本超过搬迁意愿，是工程建设进度、搬迁计划执行缓慢的重要因素。

落实建议

易地扶贫搬迁要将易地扶贫搬迁政策落到实处，实现贫困群众“搬得出，稳得住，能发展，可致富”的目的，笔者提出以下几点建议：

一是国家主管部门应结合易地扶贫搬迁政策执行情况，尽快出台国家易地扶贫搬迁管理办法和实施细则，为地方执行政策提供更明确依据。各地方政府也应结合自身实际，制定和执行符合当地实际的易地扶贫搬迁项目实施方案，实现易地扶贫搬迁的政策效果。

二是地方政府要转变政府职能，改变“包下来”的思想和“一刀切”的做法，从地方实际出发，考虑群众的承受能力和风俗习惯等因素，合理确定和积极指导搬迁人口住房建设标准、设计方案、补助发放标准等；主管部门加强对易地扶贫搬迁对象的审核监督工作，对易地搬迁与就地扶贫政策充分论证，宜迁则迁。

三是地方政府应积极协调解决好搬迁安置过程中土地调整变更、户口迁移、子女入学、医疗社保、计划生育、税收减免、农业补贴、劳动力转移技能培训、社会管理等方面的问题，研究制定土地、教育、产业发展等相关配套政策，积极协调各部门齐抓共管，相互配合，确保政策落实到位。

搬迁成果

截止到2019年底，已有920万贫困搬迁群众实现脱贫，2020年剩余的40万贫困搬迁群众各地已完成相关退出工作。据统计，全国易地扶贫搬迁建档立卡贫困户人均纯收入从2016年的4221元提高到2019年的9313元，年均增幅30.2%。为全面评价各地“十三五”易地扶贫搬迁工作成效，国家发展改革委于2020年下半年组织开展了全面评估核查，核查组共随机入户走访搬迁群众2333户9445人，结果表明，搬迁群众住房质量安全验收率达100%，子女就学条件改善率达99%、就医条件改善率达99.87%，“两不愁三保障”实现率达100%，搬迁群众满意度达100%。总的看，“十三五”易地扶贫搬迁任务已全面完成，960多万易地搬迁贫困人口全部脱贫胜券在握。

2020年08月17日，从中国国家发展和改革委员会获悉，中国“十三五”易地扶贫搬迁住房建设任务和配套设施扫尾工程已全部完成，建档立卡贫困搬迁群众基本实现全部入住。

2020年11月3日，中国国务院新闻办举行的新闻发布会上，国家发展改革委相关负责人表示，“十三五”易地扶贫搬迁任务已全面完成，有效解决了“一方水土养不好一方人”地区近一千万贫困人口的脱贫发展问题。

2020年11月23日，贵州省宣布所有贫困县摘帽出列。至此，中国832个国家级贫困县全部脱贫摘帽。  12月3日，国务院新闻办新闻发布会上，国家发展改革委秘书长赵辰昕宣布，“十三五”易地扶贫搬迁任务已全面完成，960多万建档立卡贫困群众全部乔迁新居  。

2020年12月3日，国家发展改革委秘书长赵辰昕宣布，“十三五”易地扶贫搬迁任务已全面完成，960多万建档立卡贫困群众全部乔迁新居。全国易地扶贫搬迁建档立卡贫困户人均纯收入从2016年的4221元提高到2019年的9313元，年均增幅30.2%。

主要成就

“十三五”易地扶贫搬迁的历史性成就主要体现在三个方面。

一是有效解决了“一方水土养不好一方人”地区近1000万贫困人口的脱贫发展问题，为打赢脱贫攻坚战、实现第一个百年奋斗目标作出了重要贡献。通过实施易地扶贫搬迁，让近1000万贫困群众从以前居住的土坯房、茅草房、危旧房搬进了宽敞明亮、安全牢固的新房，解决了他们的“两不愁三保障”问题，完成了“十三五”全国近1/5贫困人口的脱贫攻坚任务。搬迁群众完全脱离了生存环境恶劣的特定“贫困空间”，从根本上阻断了贫困的代际传递。这些事实充分证明，易地搬迁让老年人更加幸福，让年轻人更有希望，让小朋友更加阳光。

二是充分体现了经济、社会、生态等多方面的综合效益，为解决区域性整体贫困、促进脱贫地区高质量发展打下了坚实基础。在拉动经济发展方面，易地扶贫搬迁直接投资6000多亿元，加上撬动的地方财政资金、东西部扶贫协作和社会帮扶等资金，总投资超过1万亿元，有力拉动了贫困地区固定资产投资和相关产业的发展。推动中西部省份500多万人在城镇集中安置，城镇安置率达52%，西南地区部分省份城镇安置率超过90%，有效提升了贫困地区城镇化率，优化了城乡空间布局，为推进中国特色新型城镇化道路开辟了新空间。统计数据显示，一些省区城镇化率因易地搬迁分别有所提升，如贵州提升了5个百分点、陕西提升了4.2个百分点、广西提升了3个百分点，在一些地方的市和州提升的效果更加明显。比如，云南昭通市提升了7个百分点、贵州黔西南州提升了12个百分点、云南怒江州城提升了12个百分点。这种变化极其明显。

在促进社会发展方面，全面改善了贫困地区教育、医疗、文化等设施条件，促进了基本公共服务水平的大幅提升。举两个例子：第一个例子，2020年贵州省搬迁群众子女中共有9745人考上大学，其中有1334人考取了一本院校，有一个特别典型的是，黔西南州晴隆县三宝乡整乡迁入县城后，搬迁家庭子女学习成绩平均提高了60%以上。第二个例子，湖北省恩施州宣恩县2019年有62对新人在安置点喜结良缘，大量的例子充分说明，易地扶贫搬迁的成果非常鲜明，非常生动。

在生态保护修复方面，各地共复垦复绿搬迁后的旧宅基地100多万亩，推动迁出区生态环境明显改善，不少因承载人口过多而使生态环境受到损害的贫困地区恢复了“绿水青山”，实现了脱贫攻坚与生态保护一个战场、两场战役的双赢。通过对搬迁后退出的承包地和山林打包开发、规模经营，形成了搬迁群众的“生态股”，把农村资源变资产、把资产变资金，将生态价值转化为搬迁户长期收益。

三是有力彰显了中国特色社会主义制度集中力量办大事难事的巨大优势，为全球减贫事业贡献了中国智慧和中国方案。在如此短的时间内，一栋栋新房、一个个新社区拔地而起，使世世代代生活在大山深沟里的贫困群众，搬迁到了生产生活条件较好的地区，在短期内实现了住有所居、幼有所育、学有所教、病有所医、老有所养、弱有所扶，一揽子解决了脱贫致富和长远发展问题，完成了需要几代人才能完成的历史性跨越。易地扶贫搬迁不仅是千万贫困群众在地理位置上的迁移，而且是生产生活方式的重建、城乡格局的重构和社会关系的重塑，更是中国共产党和中国政府集中力量帮助搬迁群众摆脱贫困、走向富裕的真实写照，是中华民族为人类文明作出的重大贡献，为其他国家类似地区的减贫和移民事业提供了重要借鉴。

价值意义

易地扶贫搬迁是脱贫攻坚中的一块“硬骨头”，是重中之重、难中之难。中国用5年的时间对约1000万贫困人口实施易地扶贫搬迁。实施如此规模、如此艰巨的伟大工程，在中国扶贫史上是空前未有的，在世界历史上也是空前未有的。高高兴兴住进“新房子”、提振精神“新气象”、齐心营建“新家园”，中国人，正在用“新时代”的“新作为”，为中国乡村振兴，打下坚实基础。

后续工作

后期扶持

2019年以来，随着各地易地扶贫搬迁的建设任务陆续完成，工作重心已经开始逐步转移到了后续扶持。三个方面的情况：

第一，制定出台了后续扶持的相关政策。2019年6月，国家发展改革委联合10个部门研究制定并且印发了《关于进一步加大易地扶贫搬迁后续扶持工作力度的指导意见》。这个《意见》是总体上进行了指导。之后，到2020年2月份，国家发展改革委又联合12个部门进一步出台了《2020年易地扶贫搬迁后续扶持若干政策措施》，这个《措施》更加具体，国家发展改革委聚焦了六个方面，其中有25项具体的举措。这六个方面主要包括：完善安置区配套基础设施和公共服务设施，加强安置区产业培育和就业帮扶，加强安置社区的管理，保障搬迁群众合法权益，加大工作投入力度，加强统筹指导和监督检查等等。所以说这个政策措施非常明确。在整体的这些框架之下，人力资源社会保障部、民政部、自然资源部等有关部门也在不断推动完善相关的举措，加大支持力度。各个部门陆续出台了实施就业帮扶、社区治理、安置住房不动产登记等一些专项的政策，可以说易地扶贫搬迁后续支持体系正在逐步形成。

第二，全力保障后续扶持资金。国家发展改革委考虑到部分大型特大型安置区承担了很多同步搬迁户，按照原有的筹资标准，基础设施和基本公共服务设施的建设仍然还是存在一些短板。那么，为了弥补这个不足，2019年11月，国家发展改革委专门安排了中央预算内投资35.29亿元，支持贵州、云南、广西等省份大型安置区来补齐配套的教育、医疗设施的短板。

2020年以来，财政部也非常支持这项工作，他们安排地方政府一般债务规模264亿元，支持大型安置区配套设施建设。在中央财政扶贫资金中，专门安排了48亿元，用于支持易地扶贫搬迁安置区就业帮扶和产业培育。财政部还在安排支持脱贫攻坚补短板、综合财力补助资金的时候，专门切出了79亿元，支持易地扶贫搬迁集中安置区配套设施建设、产业发展和带动就业等相关工作。考虑到后续扶持这是一项长期的任务，国家发展改革委配合财政部在提前下达2021年中央财政专项扶贫资金的时候，安排了47.83亿元，用于易地扶贫搬迁后续产业发展。

第三，分区分类开展精准扶持。国家发展改革委督导相关省份对70个万人以上的特大型安置区制定实施了后续扶持的专项方案，统筹整合了各类政策资源予以帮扶。一揽子解决了产业就业、社区管理、社会融入等后续发展问题。国家发展改革委还指导地方对3000人以上的大型安置区重点加大劳务输出力度和培育壮大后续产业。对800人到3000人的中型安置区，重点加强扶贫车间、产业基地建设，对800人以下的小微型安置点，重点培育特色的农牧产业。同时，国家发展改革委还加大对一些分散安置户的帮扶力度。这就是有效分类进行指导特大型安置区、大型安置区、中型安置区和小微型安置点、分散安置户。刚才，人力资源社会保障部就业促进司的张司长也讲了相关的工作安排。国家发展改革委通过这些具体的办法，推动每个安置区、每名搬迁群众都能获得及时、有效的后续帮扶。

“十四五”时期，国家发展改革委、国务院扶贫办将联合有关部门和地方，深入贯彻落实党的十九届五中全会精神，按照中央关于“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”的要求，国家发展改革委会结合推进乡村振兴和新型城镇化战略，坚持分区分类精准施策，聚焦“三区三州”等欠发达地区、大型安置区和少数民族搬迁群众，还有“老幼病残弱”等一些特殊群体，国家发展改革委会进一步完善后续扶持政策体系，继续加大搬迁群众产业就业帮扶力度，提升完善安置区配套公共服务设施，加强社区管理，促进社会融入，持续巩固易地搬迁脱贫成果，实现搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富这样一个目标。 

社区治理

安置社区治理是巩固易地扶贫搬迁脱贫成果的重要后续工作，做好安置社区治理工作是贯彻落实习近平总书记重要指示精神的具体行动，是巩固易地扶贫搬迁脱贫成果的重要内容，是促进搬迁群众实现跨越式发展的重要支撑，直接关系到脱贫攻坚成果巩固，关系到千万搬迁群众的幸福感、获得感、安全感。民政部党组高度重视安置社区治理工作，部长和副部长多次调查研究指导安置社区治理工作，各级民政部门积极履行社区治理牵头统筹协调职责，主要做了以下五个方面的工作：

一是建组织。指导加快建立健全以党组为核心、基层群众性自治组织为基层的组织体系，确保为搬迁群众办事有组织。

二是定制度。指导加强村规民约、居民公约等制度建设，引导搬迁群众适应新生活有准则。

三是强服务。指导加强安置社区服务体系建设，推动基本公共服务资源向安置社区倾斜，确保搬迁群众住的下。

四是促融入。积极引导专业社会工作服务等，帮助搬迁群众建立新型人际互动支持网络，培育共同体意识，确保搬迁群众能融入。

五是兜底线。健全防止返贫监测和帮扶机制，将符合条件的搬迁群众纳入低保、临时救助等救助范围。兜底保障困难群众基本生活。

社区治理是一个持续用力的过程，针对面临的体制机制还没有完全理顺，社区服务体系还不完善，搬迁群众在社区融入程度还有待提升等新挑战、新问题。10月23日，民政部、国家发改委等9个部门联合印发了《关于做好易地扶贫搬迁集中安置社区治理工作的指导意见》，下一步民政部将以习近平总书记关于扶贫的重要论述和考察安置社区重要指示精神为指引，抓好指导意见的贯彻落实，深入发现问题，不断解决问题，结合民政部门的职能在六个方面进行着力。 

工作进展

2021年6月30日消息，近期，国家发展改革委联合国家乡村振兴局、民政部、人社部、国家开发银行、中国农业发展银行对易地扶贫搬迁后续扶持工作进行了调度。易地扶贫搬迁后续扶持工作取得了明显进展。

配套设施持续提升完善。目前，各地已围绕3.5万个集中安置点配套建成中小学和幼儿园6100多所、医院和社区卫生服务中心1.2万多所、养老服务设施3400余个、文化活动场所4万余个，已建成农牧业产业基地或园区8300余个、扶贫车间10000余个、商贸物流产业基地或工业园区460余个、旅游产业发展项目1000余个。

就业帮扶扎实推进。全国已有395.3万易地搬迁脱贫人口实现务工就业，基本实现有劳动力的搬迁家庭1人以上就业。16个省份务工人数比去年增加，贵州、四川增幅较大，分别增加11.2万人和2.7万人。从区域分布看，县外务工人口占比高于县内务工人口。其中，县外务工217.4万人，占比55%；县内务工177.9万人，占比45%。四川、湖南、重庆、湖北四省份县外务工占比较高，均超过60%；新疆、青海、西藏三省份县内务工占比较高，分别为89.3%、84.4%、82.1%。

搬迁人口人均纯收入已大幅超过脱贫标准。2020年，全国易地扶贫搬迁人口人均纯收入为10493元，大幅超过脱贫线。其中，福建、安徽人均纯收入较高，分别达到15198元和12972万元。从收入构成来看，搬迁人口工资性收入占比较高。全国搬迁群众工资性收入占65.0%，转移性收入占16.8%，生产经营性收入占16.2%，财产性收入占2.0%。

社区治理体系逐步健全。全国3.5万个集中安置点目前已成立1541个基层群众自治性组织，其中村委会562个、居委会979个。围绕公共秩序、环境卫生、邻里互助、婚丧礼俗等群众密切关注的事项，已有544个村委会制定了村规民约，占新设立村委会的96.8%；有965个居委会制定了居民公约，占新设立居委会的98.6%。有81%的集中安置点按照每百户30平方米的标准，建设了以党群服务中心为基本阵地的社区综合服务设施。

防止返贫监测和帮扶机制实现全覆盖。按照《关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见》要求，各级乡村振兴部门将易地搬迁群众纳入防止返贫动态监测重要内容。目前，防止返贫监测和帮扶机制已实现960万搬迁群众全覆盖，共识别脱贫不稳定人口19.4万人，占比超过2%。

金融支持后续发展力度明显增强。国家开发银行累计审批后续扶持贷款项目216个，辐射156个县的2343个集中安置点，包含77个3000人以上特大型安置区、73个800人至3000人大型安置区，投放金额541.2亿元，其中2021年投放金额70.9亿元。中国农业发展银行累计审批后续扶持贷款项目596个，覆盖有易地搬迁任务的22个省（区、市），审批贷款金额1321.55亿元，投放金额811.47亿元，其中2021年投放金额169.89亿元。