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农
民
观
察 农村“一事一议＂制度变迁：理论
内涵及路径创新
口韩鹏云 刘祖云
［内容提要］‘‘一事一议”制度历经１Ｏ年，实现了从村庄范围内农民自行筹资筹劳到政府财政资金予以奖补的变迁。
本文对这一制度变迁的理论内涵进行了深入剖析，在此基础上提出制度再变迁的路径创新，认为应完全剥离向农
民筹资筹劳，将“一事一议”变为村民表达公共产品需求偏好、项目决策、执行的有效制度框架。
［关键词］一事一议；制度变迁；理论内涵；路径创新
［中图分类号］乃２５ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００８—８０９１（２０１２）０２－００３４－０５
一
、问题的提出
农村公共品供给作为影响我国农村发展、稳定的重要变量一直受到高
度重视，其中村级公益性公共品更与农民的生产、生活紧密相关，直接决定
了农业生产率及农村生活水平的高低。世纪之交，“三农”问题日益严重，
受到社会各界的高度关注，中央政府为有效促进农村社会的稳定、发展，不
断改革农业税费政策直至２００６年全面取消了农业税，我国农村进入后税费
时代。由于农业税费被取消，包含在其中曾作为公共品供给财政筹资渠道
的公积金及公益金亦随之取消，与之配套，原作为公共品供给劳动力资源的
积累工和义务工也不再强制要求。作为制度性替代，国家加大了各级政府
对农村公共品供给的财政转移支付力度，但由于财政转移支付的筹资远少
于取消税费的政策减收，各级政府在无法获得更多筹资渠道的情况下只能
减少供给公共品，农村公共品尤其是村级公益性公共品供给在后税费时代
陷入困境。为了有效破解这一困境，“一事一议”制度应运而生，成为后税
费时代补充财政转移支付筹资不足的重要制度供给形式。所谓“一事一
议”是指农村税费改革之后，村庄集体范围内如果兴办涉及到全体村民利
益的公益性生产、生活公共品，如需筹资筹劳必须经过村民会议或村民代表
会议的形式进行民主评议和表决来进行。２０００年农村税费改革之初，作为
【收稿日期】２０１２—０１—０７
【基金项目】中央高校基本科研业务费专项资金资助《后农业税时代乡村治理关系与模式的实证研究》
（ＫＹＺ２０１００７）；２０１１年国家社科重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”（１Ｉ＆ＺＤ０７０）。
【作者单位】南京农业大学公共管理学院，江苏南京，２１００９５
【作者简介】韩鹏云（１９８２一 ），男，山东聊城人，南京农业大学公共管理学院博士研究生，研究方向：基层政治治理；
刘祖云（１９６３一 ），男，南京农业大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向：行政伦理、公共政策。
税改配套制度，安徽省出台了的《农村劳动积
累工、义务工和村内兴办集体生产公益事业筹
资筹劳管理暂行办法》，首创了“一事一议”制
度雏形。随后农业部印发了《村级范围内筹资
筹劳管理暂行规定》，正式提出了村民委员会
在村级范围内（除农民依法纳税外）向农民筹
集资金和要求农民出工的行为必须经过“一事
一议”的制度形式进行民主决策和民主管理，
“
一事一议”制度正式提出并付出实践。随着
“
一事一议”制度的运行，其实际效果却并没有
到达预期，反而出现了实践悖论，呈现出“事难
议、议难决、决难行”的“三难”困境。【Ｊ 随着社
会主义新农村建设及“统筹城乡发展”的提出，
为解决“一事一议”村民自行筹资筹劳的“三
难”困境，国家进一步完善了制度，在《村民一
事一议筹资筹劳管理办法》中提出由村民筹资
筹劳，开展村内集体生产生活等公益事业建设
的，政府可采取项目补助、以奖代补等办法给予
支持，实行筹补结合。由此可以看出，国家鼓励
各级政府对“一事一议”进行制度创新和积极
参与，为“一事一议”制度的完善进一步提供了
国家层面的制度支持，“一事一议”制度由村庄
集体范围内单一的筹资筹劳向政府项目补助、
以奖代补方向变迁。随着社会主义新农村建设
的深人推进，２００８年国家发布《关于开展村级
公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作
的通知》，选择了若干省份开展全省范围的“一
事一议”财政奖补试点，２０１０年再次发布《做好
２０１０年扩大村级公益事业建设一事一议财政
奖补试点工作的通知》，将财政奖补试点扩大
到全国２７个省份。２０１１年起，“一事一议”财
政奖补工作在全国所有省（市、区）展开。“一
事一议”制度实现了由单纯村庄范围内村民的
筹资筹劳到各级政府对村民所需公益性公共品
的兴办进行大幅奖励补贴的变迁。
“
一事一议”制度历经１０多年发展变迁，
作为后税费时代农村公共品供给的重要制度形
式，其一直受到三农研究者的高度关注，并成为
乡村研究的学术焦点之一。但综观之，笔者发
现对“一事一议”的研究主要集中于对未奖补
之前制度困境、存在问题及完善路径的描述，其
研究范式单一，大多流于泛泛而谈的重复性建
构，同时其大多局限于“一事一议”本身，就“一
事一议”谈“一事一议”，未能置于乡村政治的
生态环境中予以学理分析和全貌释读，从而没
有能充分展示出“一事一议”制度变迁的理论
内涵及背后隐藏的行为逻辑。针对这一研究现
状，笔者拟从制度变迁的理论视角出发，对我国
农村“一事一议”制度变迁的理论内涵进行解
读，并在此基础上根据制度运行的当下实践状
况提出再变迁的路径选择，以期为农村公共品
的有效供给提供制度安排的进一步创新。
二、农村“一事一议’’制度变迁的理论内涵
制度变迁理论认为“制度是一个社会的游
戏规则，更规范的说，它们是为决定人们的相互
关系而人为设定的一些制约。”－２ 这些所谓“制
约”的组合实施形成了社会和经济的制度框架
形态，而制度变迁就是指决定经济绩效的制度
框架和结构形态被打破而重新建立起新的框架
和结构的过程。－３ 制度需求方出于获取潜在利
润的动机，通过诱致性制度变迁的形式对现有
的旧制度框架提出质疑和挑战，以期自下而上
实现新制度框架的重新安排。而制度供给方亦
以潜在利润为目标，如果改变现有旧制度框架
能获取更大的利润，则其有动力通过强制性变
迁方式对现有制度框架进行改革并最终实现制
度变迁的实现。当需求方和供给方达成一致
时，制度变迁将合力推进，并相互影响，共同促
进制度框架和结构形态变迁的发生。“一事一
议”制度从农民单纯筹资筹劳向财政奖补的制
度变迁正是需求方和供给方基于各自的行为逻
辑经过多次动态博弈共同推动完成的，其根据
现实制度环境的变化，将政策演进与实践运行
首尾相连，不断循环递进，构成了完整的变迁链
条。
（一）“一事一议”制度变迁的需求内
因——乡村关系蜕变与农民合作能力衰弱带来
的实践困境
农业税费的取消使乡村场域的制度环境发
生了重大变迁，与“一事一议”相关的主体：乡
镇基层政权、村级组织及农民个体的行为逻辑
都相应发生了变化。首先是乡村关系的蜕变。
为了与税费改革相配套，乡村两级组织进行了
综合体制改革，乡镇撤并、村组合并及精简人员
成为主要形式，加之国家强调对乡村社会进行