行政拘留，短期内限制人身自由的行政处罚

特点

（1）行政拘留是一种严厉的行政处罚形式，只有县级以上公安机关才享有拘留裁决权，期限限制在1日以上15日以内。

（2）行政拘留不同于刑事拘留。前者是依照行政法律规范对违反治安管理法规的人采取的惩戒措施；后者是依照刑事诉讼法的规定而采取的临时剥夺犯罪嫌疑人的人身自由的刑事强制措施。

（3）行政拘留不同于司法拘留。后者是人民法院依照诉讼法的规定对妨害民事、行政诉讼程序的人所实施的临时剥夺其人身自由的强制措施。

（4）行政拘留不同于行政扣留。行政扣留是行政机关采取的临时限制人身自由的行政强制措施。

（5）行政拘留与拘役不同。拘役是由人民法院对触犯刑法的人判处的一种刑罚。

法律依据

行政拘留中国原《治安管理处罚条例》就规定了行政拘留，《治安管理处罚法》对行政拘留作了更加详细的规定。行政拘留随着《治安管理处罚条例》被《治安管理处罚法》取代，行政拘留制度也发生了一些变化。根据现行的《治安管理处罚法》，该法第二章第十条第三项规定行政拘留是一种治安管理处罚种类，该项对行政拘留的性质作了定位，即治安管理处罚的一种。该法第十六条规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。”

该法第二十一条规定：“违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：

1、已满十四周岁不满十六周岁的；

2、已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；

3、七十周岁以上的；

4、怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。”该条对于适用对象作了消极性的排除规定，即对于符合某些特定情形的人员，行政拘留对其不适用，以体现人文关怀。

《治安管理处罚法》直接关于行政拘留制度的规定就是上述几个条文，其他都是针对某种具体的违反《治安管理处罚法》的行为能否适用行政拘留的规定。

案例

福建漳州安监副局长殴打女子被行政拘留5天。2006年4月27日，漳州市安全生产监督局副局长严建国带队在漳浦县检查工作。当晚，接受被检查单位宴请，酒后严建国在漳浦假日之星酒店侮辱并殴打一女子，致其受伤住院。

从2007年5月11日起，公安局对严建国行政拘留，时间是5天。另据警方透露，被打女子陈小凤的伤情鉴定为轻微伤。

拘留问题

忽视了人身自由权的特殊性

行政拘留限制的是公民的人身自由，而人身自由权是宪法所规定的一种基本权利。但是我国《治安管理处罚法》针对行政拘留并没有什么特殊性，该法将行政拘留与警告、罚款、吊销公安机关发放的许可证等并列，在适用程序等方面亦没有明显的区别。这样的做法没有体现宪法和法律对公民基本权利的保护。忽视了人身自由权的特殊性。“在世界范围来看，由于人身自由是受宪法保护的基本权利，因此对限制人身自由措施的发动，必须经法院审查，这是各国公认的行政合法性的基本要求。换言之，任何行政机关不能自行决定采取限制公民人身自由的措施。即使在大陆法系的行政处罚法中，也没有人身自由罚。”

立法者可能考虑到我国在社会转型期违法现象比较多，因此设置了这样的处罚种类，但是立法者明显忽视了这种处罚的特殊性，进而忽略了特殊的程序设置，没有在程序上做到更为谨慎，更为严密。

缺乏听证

既然行政拘留涉及的是公民基本权利自由权的处分，那么在适用行政拘留的过程中应该尤其谨慎，并且给予公民充分的程序性救济权利，如可以赋予行政相对人要求进行听证的权利。听证也称听取意见，指行政机关在做出影响相对人权利义务决定时，应听取相对人的意见。听证已成为当今世界各法制国家行政程序法的一项共同的、同时也是极其重要的制度。听证制度的发展顺应了现代社会立法、执法的民主化趋势，也体现了政府管理方式的不断进步。听证体现了是国家对公民意见的尊重，是一种符合宪政思想的制度设计。

中国《行政处罚法》第42条对听证程序作出了比较详细的规定，其中第3至第7款规定：听证公开进行；听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；听证应当制作笔录。《行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚时，当事人有要求举行听证的权利。

可见《行政处罚法》将行政拘留排斥在了可以要求听证的范围之外，而将一些轻微的处罚种类却规定了相对人可以要求听证，存在着本末倒置的现象。《行政处罚法》之后的《治安管理处罚法》也没有将这一缺陷弥补，《治安管理处罚法》第94条规定：公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取其意见，对其所提出的事实、理由和证据，应当进行复核；如其所提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。

从《治安管理处罚法》第94条的规定来看，相对人享有陈述和申辩的权利，但是这并不是听证程序，仍然属于“决定与被决定的‘双方组合’”，难以切实保护相对人的合法权利。

缺乏制衡

行政拘留图片分权与制衡，是来自于西方资本主义国家宪政文明的精髓。在中国大陆地区的宪政体制中，虽然也强调分权与制约，但是有的国家机关享有的权力过大，其他国家机关也不能对其进行有效的制约。在公检法组成的政法系统中，显然公安机关的权限是最大的，法院、检察院对其形成的制约相当有限。这一点在行政拘留中也有所反映。

中国立法将行政拘留的决定权完全赋予了公安机关，由其自行决定是否给予行政拘留的处罚。当然，检察院和法院并不是完全没有参与其中，而是间接地参与其中。相对人在接受了行政拘留后可以向检察机关针对公安机关及其人员的违法失职行为提起控告，也可以向法院提起行政诉讼。但是不难看出，这种方式均属于事后监督的方式，而不是事前监督的方式。在行政拘留决定作出之前，法院和检察院并不能参与其中，其一些流程均由公安机关独自完成。

这一制度设计带来的问题是公安机关在行政拘留决定权方面的权限过大，无法得到有效的制约，自由度过大。当然立法者并非没有考虑到这个问题，立法者认为公安机关能够恰当、审慎地行使自己的权利，依靠公安系统的内部监督就能秉公执法。

救济不善

由于《治安管理处罚法》将行政拘留与警告、罚款等处罚形式并列，没有规定公民在行政拘留期间应该如何救济权利。因为公安机关单方面作出的拘留决定不一定正确，可能存在重大的错误，即使没有错误，相对人也有权要求复议或者提起行政诉讼。但是现行法律对这些问题的规定并不明确，导致了救济途径被堵塞。被行政拘留的公民只能等行政拘留结束以后，即恢复人身自由之后才能提起行政诉讼。

问题原因

重打击轻保护

《治安管理处罚法》中特别是在行政拘留制度中，过分强调公安机关权力的行使和对违法现象的打击，而忽略了行政相对人权利的保护，特别是在权利救济方面，存在很大的疏漏。

重实体轻程序

行政拘留中不关注行政相对人的程序性权利，如听证程序的缺失。

重权力轻权利

行政拘留制度来看，行政拘留制度强调公安机关行政权的行使，法律赋予其单方面的决定权和处分权，但是法律对于公民的人身自由权却视而不见，将行政拘留和警告、罚款并列，没有突出基本权利的特殊性。

这些缺点限制了行政拘留制度作用的发挥，也不利于保护行政相对人的权利。

行政拘留制度应该强调参与原则，赋予行政相对人听证权利、强化司法审查原则以及贯彻比例原则，通过这些措施，来完善行政拘留制度，保障行政相对人的权利。

文化传统

我国自秦始皇统一中国以来，历经两千多年的封建社会，一直是一个高度集权、统一的社会。这种高度集中、统一的社会格局必然形成一种以国家利益和社会秩序稳定为最高价值的国家权力本位观念，而与这种国家权力和观念的高度发达相对应的，是个人独立和存在的价值与个人权益的基本丧失。

新中国成立以后，虽然从政治体制上废除了封建专制制度，但是长期以来又实行以高度集中、统一为特征的计划经济体制，国家所有制模式赋予政府（在一定意义上也就是国家）无限的权力，将政府推到社会结构中至高无上的地位，使国家有可能凭借所控制的全部社会资源在非经济领域实行全面和直接的控制，使经济领域之外的其他社会结构深深地烙上了这种所有制结构的印迹。这就使传统的国家权力本位观念，在新的社会结构形态下得以延续。在国家权力本位观念的关照下，只可能生成一种集权式的传统社会结构，而不可能产生以限制国家权力和保障个人权利为目的的、以“法治主义”和“以程序制约权力”为基础的现代社会法治结构。这种集权型政治结构极易导致行政权“坐大”，因为集权型国家的首要任务是巩固统治、维持社会秩序和公共安宁，而在这方面，行政权具有天然的优势。相反，司法权对行政权的制约和平衡的作用则遭到淡化，在集权型国家中，司法权往往缺乏足够的独立权威，难以对行政权进行有效制约。正如哈罗德·伯尔曼在注释苏联法中的“国家崇拜”时指出：“每一行政执行机关都拥有受其上级机关控制的，广泛的自由裁量权。每一机关的管辖虽然受地域限制，但是就它所可能做的事的性质而言，它在很大程度上又是不受限制的。这意味着，对权力腐败和滥用权力的控制，主要是由那些处于命令链条的更高环节来作出的，而不像这个国家（美国），更多地是由实体法和程序法的那些限制性规则来做出。”

正因为如此，我国行政拘留程序中缺乏司法权对行政权（公安机关）进行司法审查的机制，对行政机关（公安机关）的监督是在行政机关内部，通过行政机关的上级行政机关来控制的。而不是由中立的第三方——司法机关（法院和检察院）来进行。

观念制度

在中国的现实语境下，我们应看到司法独立在我国遭遇了一个看上去似乎很难解决的问题，即一方面司法要独立，但另一方面又害怕因司法独立而独大，导致司法腐败等现象的发生。而司法不独立则又在某种程度上加深了司法腐败等现象的发生，二者似乎陷入了二律悖反的矛盾中。所以结合我国实际看，我国现行的司法独立，从外部看，不包括执政党和权力机关、立法机关——全国和地方各级人民代表大会的干涉；从内部看，也并非行使审判权的审判庭独立，更不是真正审判的法官个人的独立。司法工具主义的观念还在相当人的心目中占有一席之地，在具体制度上还有一系列不利于司法独立的举措不时地实施，例如，人大对法院的个案监督、法官的错案追究制、法官的等级制、主审法官制、法院院长权力的强化，提倡司法为什么保驾护航等等。

要实现司法独立，在我国目前最起码还有以下两个障碍：第一，政治观念上常常会被赋予过于浓厚的政治色彩而格外神秘、动人和敏感。司法独立在政治层面上的意义常常会被放大或变形，会被简单化地认为只是一种对政府权力的制约，会被认为是一种促使社会分化、分裂的力量，而不是一种可以整合社会，使社会更加团结和稳定的力量。有的甚至认为司法独立，就是要脱离党的领导、脱离人民代表大会的监督。这种思想顾虑的存在。主要因为从传统的皇权政治到现代的政党政治过程中，国家权力已几乎渗透到社会的每个组织和角落。这种高度的集权化和控制化，导致了一切泛政治化的后果。第二，司法制度上，法院自身管理的行政化、财政保障的地方化和职业社会庸俗化等都远没有解决，无独立的基础和空间。

建议

强调参与

赋予听证权利程序正当性是现代法治的重要原则之一。“程序的正当过程的最低标准是：公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前他必须有行使陈述权和知情权的机会。”行政拘留的程序应该作出一定的完善。由于当事人只有陈述和申辩的权利，而没有要求听证的权利，因而使得行政拘留程序的正当性质大打折扣。“听证制度的本质在于给了相对人自卫权利，以抵制行政机关的违法或不当的行政行为，确保其合法权益不受侵害。”

强化司法

行政拘留作为行政行为的一种，是具体行政行为，根据《刑事诉讼法》的规定，相对人可以针对改行为提起行政诉讼。但是，这种审查行为只是事后审查，无法最大程度地补救相对人的权利。鉴于人身自由权的特殊性，不妨引入事前监督制度，即公安机关在作出行政拘留决定后，应由司法官员决定是否允许实施拘留。这样做的好处，一方面是制约了公安机关的权力，另一方面维护了相对人的权利，还能强化司法权。当然，需要说明的是，这种事前审查只是初步审查，一般只审查程序方面是否合法，如果合法，司法官员就签发允许执行行政拘留的令状，如果不符合程序，则不予签发。而且，此处签发令状的司法官员当然不能是事后监督即行政诉讼中的法官，两者应该有所区别。事实上，英美国家就是这样做的，如美国就有专门的治安法官。这种做法值得中国借鉴。

强调比例原则

比例原则又称必要性原则或平衡原则，指采取行政强制措施和行政处罚行为的强度必须与被执行人违反法律的严重性相适应，不能超过必要的限度。在行政法上，无论是制定普遍性规则的行政活动还是传统的行政行为，都应当接受该项原则的规范和制约，并以此判断它的合法性。

比例原则具体包括三个子原则：行政措施对目的的适应性原则；最小干预可能的必要性原则；禁止过分的适当性原则。对于行政拘留中的比例原则来说，就是要强调违法行为严重性与处罚强度之间的适应性，相当于行政拘留中的“罪责刑相适应”原则。在实务中不能仅仅以相对人态度不好等理由，而动辄关满十五天或者二十天。

区别

1、法律性质不同：刑事拘留是保障刑事诉讼顺利进行的强制措施，本身不具有惩罚性；司法拘留是对妨害民事诉讼行为的人采取的具有惩罚性质的措施；行政拘留 对违反治安管理处罚法的人采取的，具有处罚性质。

2、适用对象不同：刑事拘留现行犯或者重大嫌疑分子；司法拘留实施了妨害民事诉讼行为的人，既包括民事诉讼参与人，也包括案外人；行政拘留违反治安管理处罚法，尚不构成犯罪的人

3、法律依据不同：刑事拘留《刑事诉讼法》；司法拘留《民事诉讼法》； 《治安管理处罚法》、《行政处罚法》等行政法规

4、适用目的不同：刑事拘留防止犯罪嫌疑人逃跑、自杀或者继续危害社会，保证刑事诉讼的顺利进行；司法拘留保障民事诉讼的顺利进行；行政拘留惩罚一般的行政违法者

5、适用机关不同：刑事拘留公安机关、人民检察院决定，公安机关执行；司法拘留人民法院决定，司法警察执行，交公安机关有关场所看管；行政拘留公安机关

6、羁押期间不同：刑事拘留一般为14日，对流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子的最长拘留期限为37日；司法拘留15日以下；行政拘留15日，并罚时不超过20日

7、法律后果：刑事拘留先行拘留1日的可以折抵刑期1日；司法拘留是对于有妨害诉讼行为人的惩戒，与判决结果无关，可以提前解除；行政拘留是对违反治安管理处罚法的人的处罚。

法律后果

一般当事人在由于违法治安管理处罚条例而被行政拘留的一般不会留下前科，这是区别于刑事处分的重要和要素。

但当事人如果超过16岁被处以行政拘留在当地公安机关留下案底，如果5年内再次因违法治安管理处罚条例而被处以行政拘留的处罚会加重处罚。

行政拘留案底在公安机关长期保存，可以查询，对报考公务员以及特殊部门雇员的当事人的政审环节可能造成不利影响。