医疗保险制度

产生原因

医疗保险西方国家社会保险制度的建立，大多是从医疗保险起步的。医疗保险始于1883年德国颁布的《劳工疾病保险法》，其中规定某些行业中工资少于限额的工人应强制加入医疗保险基金会，基金会强制性征收工人和雇主应缴纳的基金。这一法令标志着医疗保险作为一种强制性社会保险制度的产生。特别是1929～1933年世界性经济危机后，医疗保险立法进入全面发展时期，这个时期的立法，不仅规定了医疗保险的对象、范围、待遇项目，而且对与医疗保险相关的医疗服务也进行了立法规范。目前，所有发达国家和许多发展中国家都建立了医疗保险制度。

中国标准

1988年，中国政府开始对机关事业单位的公费医疗制度和国有企业的劳保医疗制度进行改革。1998年，中国政府颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，开始在全国建立城镇职工基本医疗保险制度。

医疗保险卡中国的基本医疗保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本医疗保险基金原则上实行地市级统筹。基本医疗保险覆盖城镇所有用人单位及其职工；所有企业、国家行政机关、事业单位和其他单位及其职工必须履行缴纳基本医疗保险费的义务。目前，用人单位的缴费比例为工资总额的6%左右，个人缴费比例为本人工资的2%。单位缴纳的基本医疗保险费一部分用于建立统筹基金,一部分划入个人账户；个人缴纳的基本医疗保险费计入个人账户。统筹基金和个人账户分别承担不同的医疗费用支付责任。统筹基金主要用于支付住院和部分慢性病门诊治疗的费用，统筹基金设有起付标准、最高支付限额；个人账户主要用于支付一般门诊费用。

为保障参保职工享有基本的医疗服务并有效控制医疗费用的过快增长，中国政府加强了对医疗服务的管理，制定了基本医疗保险药品目录、诊疗项目和医疗服务设施标准，对提供基本医疗保险服务的医疗机构、药店进行资格认定并允许参保职工进行选择。为配合基本医疗保险制度改革，国家同时推动医疗机构和药品生产流通体制的改革。通过建立医疗机构之间的竞争机制和药品生产流通的市场运行机制，努力实现“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务”的目标。

在基本医疗保险之外，各地还普遍建立了大额医疗费用互助制度，以解决社会统筹基金最高支付限额之上的医疗费用。国家为公务员建立了医疗补助制度。有条件的企业可以为职工建立企业补充医疗保险。国家还将逐步建立社会医疗救助制度，为贫困人口提供基本医疗保障。

中国的基本医疗保险制度改革正稳步推进，基本医疗保险的覆盖范围不断扩大。到2001年底，全国97%的地市启动了基本医疗保险改革，参加基本医疗保险的职工达7629万人。此外，公费医疗和其他形式的医疗保障制度还覆盖了一亿多的城镇人口，中国政府正在将这些人口逐步纳入到基本医疗保险制度中。

制度类型

我国的医疗保险制度主要分为三种，一是适用于企业职工的劳保医疗制度，二是适用于机关事业单位工作人员的公费医疗制度，三是适用于农村居民的合作医疗制度。

劳保医疗制度是根据1951年2月26日政务院公布的《中华人民共和国劳动保险条例》而建立起来的。该制度主要适用于国营企业和部分集体企业的职工。劳保医疗费用在1953年以前全部由企业负担；1953年改为根据行业性质分别按工资总额的5%～7%提取。1969年，财政部发布规定要求中央国营企业的奖励基金、福利费和医药卫生费实行合并提取办法，统一按照企业工资总额的11%提取的职工福利基金直接计入成本。劳保医疗待遇的主要内容包括：⑴职工医疗或非因工负报告团，所需诊费、手术费、住院费及普遍药费，均由企业负担，贵重药费、住院的膳食及就医路费由本人负担，如本人经济状况确有困难，可由劳动保险基金项下酌予补助。⑵职工因病或非因工负伤停止工作医疗时，其停止工作医疗期间，连续在6个月以内者，按其本企业工龄的长短，由企业发给病假工资，数额为本人工资的60%～100%；停止工作边疆医疗时间在6个月以上的，改由劳动保险基金项下按月给付疾病救济费，数额为本人工资的40%～60%，直至能工作或确定为残废或死亡为止。⑶职工因病或非因工负伤医疗终结确定为残废，完全丧失劳动能力退职后，病伤假期工资或疾病救济费停发，改由劳动保险项下发给非因工负伤残废救济费，残废救济费的确定标准是：饮食起居需要人扶助者为本人工资的50%，饮食起居不需要人扶助者为本人工资的40%，至恢复劳动能力或死亡。时止。⑷职工供养的直系亲属患病时，得在企业医疗所、医院、特约医院或特约中西医师处免费诊治，手术费及普遍药费，由企业负担1/2。针对劳保医疗中企业和国家负担对重的情况，1966年4月劳动部和全国总工会颁发了《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》，对劳保医疗作了一些新规定，如规定职工患病和非因工负伤，在就诊所需的挂号费和出诊费均由职工个人负担；医疗时所需的贵重药品，由企业负担，但服用营养滋补药品的费用，应由职工负担等。

公费医疗制度是1952年6月政务院发布的《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防指示》建立起来的。公费医疗制度的实施范围包括各级国家机关、党派、人民团体以脱离文化、教育、科研、卫生、体育等事业单位的工作人员和革命残废、高等院校在校学生等。公费医疗的经费来源于国家与各级政府的财政预算拨款，由各级卫生行政部门或财政部门统一管理和使用，从单位“公费医疗经费”项目中开支，实行专款专用。享受公费医疗人员门诊、住院所需的诊疗费、手术费、住院费、门诊费或住院中经工程师处方的药费，均由医药费拨付；但住院的膳食、就医路费由患病者本人负担，如实有困难的，得由机关给予补助，在行政经费内报销。

合作医疗制度主要适用于农村地区，与劳保医疗和公费医疗不同的是，它并非是由国家立法强制建立的，也没有国家财政给予资金支持，而是在农村地区，通过集体和个人集资筹集医疗经费，为农民居民提供医疗保健服务的一种互助济制度。合作医疗制度出现在20世纪50年代末期，普遍推行于60年代中期。1965年中央中央批转卫生部党委《关于把卫生工作重点放到农村的报告》，强调加强农村基层卫生保健工作，推动了农村合作医疗制度的发展。到1965年底，全国已有山西、湖北、江西等十多个省、自治区、直辖市的一部分市县实行了合作医疗制度，到1976年，全国已有90%的农民参加了合作医疗制度。农村合作医疗制度以集体经济为基础，以农民群众自愿参加为原则，合作医疗基金为集体出资和个人集资或集体投资和个人集资相结合的形式。合作医疗以量入为出为原则，群众看病只需缴纳少量费用，大部分可从合作医疗基金中报销。因此，该制度受到了农民群众的普遍欢迎，成为家村集体福利事业的一项重要内容。但自70年代末以来，由于农村实行了经济体制改革，普遍采取了家庭联产承包责任制，使农村合作医疗制度失去了原有的经济基础，导致农村合作医疗制度在全国各地几乎消亡。

自2003年起，新型农村合作医疗开始试点，2012年是新农合制度实施十周年。十年来，在各级党委、政府的高度重视和正确领导下，有关部门通力合作，农民群众积极参与，新农合制度建设扎实推进，取得了显著成效。

一是实现全面覆盖，参合率稳定在较高水平。新农合制度自2003年开始试点，到2008年实现了全面覆盖，参合人口数从试点初期的0.8亿，逐年稳步增长，截至2012年6月底，参合人口达到8.12亿人，参合率达到95%以上。

二是筹资水平不断提高，保障能力逐步增强。新农合人均筹资水平由2003年的30元提高到2012年的300元左右。2012年，新农合政策范围内住院费用报销比例进一步提高到75%左右，最高支付限额提高到全国农民人均纯收入的8倍以上，且不低于6万。

三是确立了较为完善的符合中国国情的制度框架和运行机制。新农合建立了由政府领导，卫生部门主管，相关部门配合，经办机构运作，医疗机构服务，农民群众参与、费用补偿公开的管理运行机制；明确了以家庭为单位自愿参加，个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制；形成了以住院大额费用补偿为主，并逐步向门诊统筹和重大疾病扩展的统筹补偿模式，2011年在90%以上的地区开展了门诊统筹，参合农民受益范围更加广泛；建立了参合农民在统筹区域内自主就医、即时结报的补偿办法，2011年，已有超过2/3的省(区、市)实现新农合省市级定点医疗机构即时结报；建立了基金封闭运行机制和多方参与的监管机制；深入推进支付方式改革，2011年已有超过80%的地区开展了不同形式的支付方式改革，新农合制度合理有效控制医药费用的作用开始显现；积极推进商业保险机构参与经办新农合服务工作，探索“管办分开、政事分开”的新农合管理运行机制。

今后一个阶段，结合中央深化医改的总体部署，卫生部将重点推进以下几方面的工作：

一是稳步提高新农合筹资标准，到2015年，新农合政府补助标准将提高到每人每年360元以上，个人缴费标准适当提高，并逐步探索建立与经济发展水平相适应的筹资机制。

二是加强新农合精细化管理，严格基金使用管理，加强对定点医疗机构的监管；全面推行新农合省市级定点医疗机构和村卫生室的即时结报工作，逐步推行省外异地结报；加快新农合信息化建设。

三是推进提高重大疾病医疗保障水平试点工作，将儿童白血病、肺癌等20种疾病纳入保障范围。贯彻落实六部委《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》，做好大病保险与新农合大病保障工作的衔接，优先将这20种重大疾病纳入大病保险范围。

四是加快推进新农合支付方式改革，用总额预付、按病种、按单元、按人头等支付方式替代按项目付费，控制费用，规范医疗服务行为，提高基金绩效。

五是加快推进委托有资质的商业保险机构参与新农合经办服务工作，扩大商业保险机构经办新农合的规模，建立新农合管理、经办、监管相对分离的管理运行机制。

六是认真总结新农合制度实施10年来的经验，推动《新农合管理条例》及早发布台，尽快将新农合纳入法制化管理轨道。

实践证明，新农合制度符合农村实际，是现阶段农村居民基本医疗保障制度的重要实现形式。十年来，新农合制度从无到有，由小到大，对保障农民健康发挥了重要作用。作为新农合制度的主管部门，卫生部门将会同有关部门继续扎实推动新农合制度发展，促进农村居民健康水平稳步提高。

制度发展

自1921年8月中国劳动组合书记部成立开始，中国共产党人在为劳动大众争取基本的医疗保险方面进行了不懈的努力，就医疗保险问题提出了一系列议案。在革命根据地和解放区，颁布了涉及医疗保险内容的诸多具体规定。1949年，中华人民共和国成立，随着社会主义经济建设的迅速展开，全国统一的社会保险制度开始启动。我国宪法规定：“中华人民共和国公民，在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”1951年初，《中华人民共和国劳动保险条例》正式颁布。1953年，国家又对《中华人民共和国劳动保险条例》进行了修改，于1953年1月颁布了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》，同时公布了修正后的条例，从而使劳保医疗制度得以建立。1952年6月，政务院颁布了《关于全国人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防措施》，公费医疗保险制度开始在全国实行。我国农村合作医疗起源于40年代陕甘宁边区的“医药合作社”。中华人民共和国成立以后，随着土地革命的结束，农村互助合作风起云涌，不少地方由群众自愿筹资成立了医疗互助组织，如保健所、医疗所。1956年，全国人大一届三次会议通过了《高级农村合作社示范章程》，对合作社的社员因公负伤或因公致病的医疗给予了明确规定。不久，全国普遍出现了以集体经济为基础，集体与个人相结合，具有互助互济性质的农村合作医疗。至此，我国以公费医疗、劳保医疗、农村合作医疗为主要内容的医疗保险制度基本形成。

自1994年国务院决定在江苏镇江、江西九江试点开始，我国拉开了从计划经济下劳保医疗与公费医疗体系向市场经济下社会医疗保险体系转变的改革，逐步建立起包括城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度在内的三大医保制度，初步构成了覆盖全体国民的医保体系。在覆盖对象的划分上，城镇职工基本医疗保险制度是1998年为国有企业改革解困而发布的一项配套措施，在当时的历史条件下，这是自然的考虑，但也在客观上造成该制度覆盖面较为狭窄，仅限于城镇正规就业职工；2003年发布的新型农村合作医疗制度的覆盖对象是广大农村居民；2007年发布

的城镇居民基本医疗保险制度的覆盖对象为不属于职工医保制度覆范围的学生、少年儿童和其他非从业城镇居民，从制度设计的初衷来看，三大医保制度各自的覆盖范围应当是清晰的，然而随着我国城乡二元经济结构的调整、工业化和城市化进程加快，使得三大险种的覆盖对象之间开始出现不同程度的交叉，尤其对农民工、失地农民和城镇灵活就业人员等特殊人群应当纳入不同制度范围缺乏明确的规定，各地做法不一。

基本特征

概括地讲，我国医疗保险制度的基本特征可以概括为：

1.医疗资源配置的非市场性。现代企业对于紧缺资源的配置主要表现为计划方式、市场方式和介于两者之间的计划与市场结合的方式。医疗保险制度作为一项基本的社会经济制度，它是时代发展的产物，反映一定历史阶段的社会关系和生产力发展水平，与一定时期社会、政治和经济发展政策取向紧密相联。我国医疗保险制度产生于新民主主义时期，并在以计划经济为特征的社会主义时期获得了迅速发展，突出反映了医疗经济的公有制性质。国家运用计划手段对医疗资源进行高度集中管理，以单一的行政手段对医疗资源的生产、交换、分配、消费等各个环节实行统一计划，医疗经济所有权、经营权、使用权整体合一，对医疗卫生资源的分配和消费行为负责，实际上谁都可以不负责，医疗卫生资源消费缺乏必要的约束。不但形成了畸形的药品、医疗卫生体制，而且导致了非理性医疗消费，造成了医疗分配领域的平均主义和大锅饭，带来资源的巨大浪费。

2.同一制度的平均主义与不同制度的差异性。我国医疗保险具有独特的板块结构，这种板块结构表现为全民保健、公费医疗、劳保医疗、合作医疗。除全民保健具有普遍外，公费医疗覆盖机关、事业单位，劳保医疗覆盖城镇职工及其家属、子女，合作医疗覆盖农村居民。医疗保险制度按照单位和居民的不同身份，分为公费医疗制度、劳保医疗制度和农村合作医疗制度。由于它们资金来源渠道不同、享受待遇的对象不同，范围不一样，这种体制必然出现不少问题：其一，强化了职工或居民身份界限，阻碍了人力资源的优化配置和人才的合理流动；其二，就医疗保险分制度而言，平均主义非常严重，浪费惊人；其三，各医疗保险分制度之间，由于按职业或身份享受待遇，保健程度迥然不同。

3.医疗保险二元结构。医疗保险制度按各分制度特点确定不同的资金来源渠道。公费医疗全部由国家财政包下来，职工就医，除挂号费外，所有费用均由财政负担，个人不需支付费用。劳保医疗由企业提取，在福利费用中开支，由企业自行管理，实际上是企业保险。农村合作医疗费用，由集体与个人共同负责，局限性很大。正是由于这种医疗保险资金管理办法，使我国医疗保险制度大致分为城镇职工医疗保险和农村居民合作医疗两大分制度，这种制度恰恰是与我国二元经济结构相一致的，体现了我国城乡社会结构的特点和经济发展水平。

制度评价

我国医疗保险制度的建立，促进了我国医疗保健事业的快速发展，对于保障城乡居民身体健康，提高人民身体素质发挥了积极作用。主要表现在：我国医疗卫生事业迅速发展，规模不断扩大，医疗设施不断完善。新中国建立以后，逐步建成了一个包括各级各类卫生机构，各种卫生人员组成的、遍布城乡的医疗卫生网。1990年，全国卫生机构已有20.9万个，比1949年增长55.9倍；医院床位262.4万张，增加31.8倍；专业卫生技术人员389.8万人，增加6.7倍。全国拥有乡卫生院47749个，有86.2%的村建立了医疗站和卫生所。全国乡村有医院病床150.2万张，医务人员123.2万人。在中国，平均每一个医生负担人口数为649人，而中等收入国家每一个医生的平均负担人口数为2390人。全国医院病床使用率为78.6%，其中大型医院为95%以上，每一个医生每天负担门诊病人4.8人，住院患者1.9人。人均寿命延长，健康水平提高。据统计，中国人口平均预期寿命已从解放前的35岁提高到1988年的70岁，超过世界中等国家水平。人口死亡率从解放前高达33‰下降到7‰以下，成为世界上死亡率最低的国家之一。婴儿死亡率降至30‰左右，已接近高收入国家水平。中国人口的体质特别是青少年的身体发育状况，也比旧中国有很大提高。1979年同30年代末相比，15岁的男孩平均身高增加1.8厘米，平均体重增加2.1公斤；15岁的女孩身高增加1.3厘米，体重增加1公斤。从1979年至今，中国人民的体质又有了明显的提高，疾病的预防能力显著增强，诊治技术不断进步。由于制定了疾病预防计划，建立了预防网络，各种传染病、地方病的发病率大幅度下降。法定传染病发病率在1949年高达2万/10万，1978年降为2364人/10万。1992年持续下降到235.11人/10万。与此同时，疾病的医治能力也明显提高，发达国家能治愈的疾病我国也可治愈。因不同病因致死的死亡率排列顺序与发达国家相似，由于心血管、癌症这两项世界尚未攻克的医学难题而致死的死亡率排在第一和第二位。而像肺结核这样的在解放前位于死因前列的疾病已被战胜，退居次要位置。

存在问题

但是，我们也应当看到，我国医疗保险仍存在不少问题，有些问题还非常严重，甚至到了制约经济体制改革顺利推进的程度。这些问题可以归纳为以下几个方面：

1、“以药养医”是目前我国医改所面临的最核心的问题

政府对医疗机构投入资金不足、供给能力弱，又将医疗机构推入市场让其自身适应市场、自负盈亏，这样的做法导致了绝大多数医院不得不选择“以药养医”这种方式来维持医院的正常收入和运行。久而久之，“以药养医”这种方式就变成了医院在市场经济之中追求利益最大化的工具，医疗机构丧失了其公益性的性质，群众看病时的负担越来越重。其实问题的根源就在于政府对医疗机构的投入不够。在2011年，中国GDP总额为47.16万亿元。据财政部发布的《2011年公共财政收支情况》，财政收入为103740亿元，其中医疗卫生支出6367亿元，仅占GDP总额的1.35%，比许多国家的医疗投入比例都低。

而且这6367亿元也并不是全花在对每个老百姓的医疗服务上，去除卫生部门三公消费、基建等其他项目外，用在全国百姓和医疗机构身上的，就只剩下20%左右。这使得大多数省份的财政补助占公立医院收入的比例都不到5%，甚至还有低于2%的，这样也迫使医院不得不从药品、器材之中获得资金来维持正常运转。

2、医保政策的公平性和多样性有待提高

由于诸多历史性的原因和地区制度差别而形成的医保差别对待依然存在，不同人群和不同地区的医疗水平存在着很大的差距，仍有部分人员由于各种原因未参加医疗保险。各地医保中心都有针对各自地区的政策，造成各地区医保病种、报销比例都存在差异，全国各地区各种险种也缺乏统筹规定和有效的相互衔接。因此，这种全国性的制度的公平性还有待提高。随着社会发展，就业形式呈现多样化，医疗保险的险种需求的多样性逐渐显露出不足。并且参保人员转移工作和地区出现的医保衔接困难、“一卡通”措施不完善的现象，也暴露出对于医保政策多样性的需求。

3、医保政策管理制度不够健全

由于我国各地区经济发展水平不同，医疗保险政策分别实行以省、市、县各级分级管理或者以行业统筹为主的分割管理。医保基金共济能力差，无法做到顺利应用于全国。基本医疗保险基金、补充医疗保险基金、大额商业保险基金在应用衔接上缺少协调性，多种医疗保险基金无法最有效地发挥功能。医保资金涉及政府、医疗保险中心、参保人员和医院等环节。时常发生医患关系紧张，参保单位缴纳医疗保险基金不足、参保群众套取个人医保账户资金、骗取医保基金、医疗机构和医药代表的暗箱操作等现象也经常出现。因此，国家需要制定强有力的规定来统筹协调医保资金的使用，以保证我国全民医保事业的可持续发展。

4、医保基金风险的可控性需要加强

医疗保险基金是医保制度的主要组成部分。基金的安全可控性是我国医保政策实施成功的前提和关键。我国已经步入老龄化社会，特有的年龄结构在很大程度上影响医保的筹资和收入，老龄化趋势直接导致了医保基金支出的负担并且提高了基金的风险性。特殊类型疾病、老年慢性病、长期住院护理等费用的增加会危及医保基金的可控性。与此同时，随着科学技术水平的不断提高，在医疗领域也随之出现越来越多的新药品、新技术、新治疗手段。这些新技术方法的出现会直接导致医疗费用的增加，使得医保基金支出风险大大增加。

医保中心、参保群众和医疗机构组成了三个互相关联的利益主体。参保群众追求医疗服务的最优化，医疗机构追求获得利益的最大化。医保基金也因此存在着不断增长的支出风险。参保群众和医院套取医保基金、医务人员获得药品回扣、诱导患者过度医疗消费等违法现象也时有发生。

5、医疗保险资源分布不合理，费用负担苦乐不均

医疗保险各分制度板块结构的特点，使政府在分配医疗保险资源上受到很大限制，医疗卫生设施部门间、行业间、城乡间的差别巨大，上海、北京、广州等中心城市集中了全国最优秀的医药人才、最先进的诊疗设备，经济欠发达地区医疗设施远远满足不了需要。机关、事业单位以及企业举办的医疗机构，其医疗卫生资源供过于求，利用率低下，浪费严重。而农村的医疗卫生资源严重短缺，供不应求，看病难、吃药难的问题非常普遍，农村这种缺医少药的问题，使一些地方的防病、防疫能力不断下降。以医院床位为例，农村人口占全国总人口75%以上，1995年，城市医院病床占全国医院床位的52.3%，农村占47.7%，城乡医疗服务设施分布极不平衡。我国医疗保险供给是由劳动者所处的经济组织的性质决定的，医疗费用主要由劳动者所在单位进行核算。由于本单位供款、职工年龄结构、身体素质、职业病概率等差异，使单位或企业之间医疗费用负担畸轻畸重，甚至出现医疗费用不堪重负的现象，影响了劳动力的生产和再生产，使企业生存、发展环境恶化，造成企业市场准入规则和竞争机制的扭曲。

6、医疗费用急剧膨胀，“免费搭车”现象严重

我国城镇职工医疗属直接免费型保障，被保险人只需支付微额挂号费，就可直接进入消费领域，参与医疗保险资源的分配，其消费的数额不受限制，这就容易出现小病大治、无病也治、开大方、开人情方、一人看病全家吃药的现象。据有关部门估计，不合理的医疗费用支出约占全部医疗费用的20.3%。1978年，全国职工医疗费用27亿元，1997年增加到774亿元，增长28倍，年递增约19%，而同期财政只增长6.6倍，年递增约11%，职工医疗费用增长速度远远高于同期财政的增长速度。医疗消费的无节制，导致少数地方医患相互勾结、道德沦丧的情况。有的人到医院开药，到药店套现。有的处方竟能开出电视机、洗衣机等生活日用品。有的地方在医院旁边总有林林总总的药品收购小店。我国医疗费用急剧膨胀的原因，除由于药品、医疗卫生管理体制不顺而造成的以药补医以及医药生产成本上升和药品销售不规范的因素外，上述人为因素不能不引起我们的思考和警惕。

制度整合

报销就高不就低、用药就宽不就窄、定点医院就多不就少——城乡居民医保整合，给参保者带来实实在在的好处。

今年初，国家正式启动建立统一的城乡居民基本医疗保险制度的改革，要求整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度。目前，全国已有天津、浙江、山东等18个省级地区实现了城乡居民医保制度整合或做出了整合的具体规划，突破了多年来医疗保险城乡分割的体制机制障碍。

制度更公平——

看病报销，不再分城里人、乡下人

“看病报销，不再分‘城里人、乡下人’，方便多了。”河北邢台威县农村的李大妈已感受到了城乡居民医保整合带来的实惠。过去，李大妈到城里医院看病，往往要先办好转诊手续，现在拿着诊断证明和社保卡就可以报销了。

到去年底，我国已形成由职工医保、城镇居民医保、新农合3项制度构成的全民基本医疗保险体系，覆盖13亿人。3项医保制度在不同时期针对不同人群相继建立，在保障群众基本医疗、防止因病致贫等方面发挥了重要作用。然而，这种体制分割、制度分设、经办分散的城乡二元结构也带来了不公平的问题。特别是城镇居民医保和新农合，筹资模式、缴费标准相近，享受待遇却有较大差别。同一种病、同一家医院治疗，参加新农合的患者所报销金额要比参加城镇居民医保的患者低不少。为此，2016年初国务院下发了《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，城乡居民医保开始整合。

整合后，城乡居民医保实现了“六统一”。统一覆盖范围——职工基本医疗保险应参保人员以外的所有城乡居民，都纳入了城乡居民医保。参保方式的完善，推进了应保尽保。目前已实现制度整合的地区，参保人数成倍扩大。统一筹资政策——不分城乡，都采取个人缴费与政府补助相结合为主的筹资方式，合理确定城乡统一的筹资标准。统一保障待遇——城乡居民医保逐步统一了保障范围和支付标准，医保基金政策范围内住院费用支付比例保持在75%左右，为参保人员提供公平的基本医疗保障。统一医保目录——城乡居民医保药品目录和医疗服务项目目录不再有差别，种类更齐全。统一定点管理——各地普遍将原新农合基层医疗卫生机构纳入定点范围，并对在基层医疗机构就医给予倾斜，实行较高的报销比例。统一基金管理——城乡居民医保基金统一纳入财政专户，基金管理更规范，使用效率提高。整合半年多来，基金支撑能力和共济能力大幅增强。山东省在整合前全省17个市中有8市新农合出现超支，整合后所有地市均没有出现超支。

“城乡居民医保制度整合后，制度更加公平。参保居民，不分城乡，参加统一的城乡居民医保制度，按照统一的政策参保缴费和享受待遇，能够更加公平地享有基本医疗保障权益。”人力资源和社会保障部有关负责人表示。

待遇在提高——

报销的多了、自付的少了，看病负担减轻

城乡居民医保整合后，“待遇就高不就低”，参保人员特别是农村居民的待遇水平显著改善。

报销比例高了。

宁夏在全国较早地建立起统一的城乡居民基本医疗保险制度。城乡统筹前，城镇居民政策范围内报销比例约为57%，农村居民政策范围内报销比例为53.59%。统筹后的2014年，城乡居民在医保政策范围内报销比例达到66%，居民负担减轻了不少。

上海市算了算账，2016年1月，上海实施统一的城乡居民医保制度。从住院待遇一项来看，整合前，城镇居民医保支付比例最低为60%（60岁以下），新农合最低只有50%，而整合后统一为70%。

封顶线高了。

上海市农村居民住院报销费用不再设“限”。上海市人社局医疗保险处副处长许宏介绍说，原来参加新农合的农村居民在住院的时候，如果超过12万元，超过部分就不能由医保支付了。整合后，12万元封顶线取消了，哪怕超过了也能继续按照规定的比例结算，农民受益多多。广东大幅提高封顶限额，城乡居民医保政策范围内住院支付比例提高到76%，封顶线从过去的5万元提高到现在的44万元。

“老百姓最关注的是待遇。制度整合后，报销的多了、自付的少了，看病负担减轻，城乡居民都从中受益，这是改革的最大意义所在。”中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵教授这样评价。

选择更多了——

农村居民用药范围显著扩大、定点机构成倍增加

城乡居民医保整合后，求医问药选择更多，老百姓看病更方便。

“能报销的药，比以前多出不少。”“有医保报销，好多贵药咱们农村人也能用得起了。”参保者纷纷表示。据了解，在整合前，新农合的诊疗和药品目录比城镇居民医保目录窄，整合后各地城乡居民医保目录普遍向职工医保目录统一，城乡居民特别是农村居民用药范围显著扩大。统计显示，过去在山东省参加新农合的农村居民只有1100种药品可以报销，而整合后的医保目录达到2400种药品，扩充了一倍有余。

城乡统筹带来了就医层次的提高，参保居民，特别是农村居民，可选择的定点医疗机构成倍增加，就医更方便。重庆市城乡医保整合后，全市40个区县全部联网，100%的乡镇实现联网就医，95%的村卫生室可刷卡就医，3200多万城乡居民医保参保人员能够在近3000家定点医疗机构、5000多家定点药店就医购药刷卡结算。农村居民就医的选择面扩大了，还告别了过去“先垫付费用再报销”的烦琐，凭卡就能轻松实现即时结算。

人社部有关负责人表示，尚未完成整合的地方正在加速推进，争取让改革措施早些落地，让群众早日享受到改革带来的实惠。

创新思考

针对我国现行医疗保险制度体系中基本医疗保障理论体系及实践构架设置、区域医疗卫生事业可持续性发展、建立“医保宏观经济模型”和“微观过程控制模型”、进一步完善我国医保定额补偿办法等制度的创新问题进行了思考论述。

中国医疗保险制度体系在十年改革砺炼中日趋完善。针对我国现行医保制度体系中基本医疗保障理论体系及实践构架设置、区域医疗卫生事业可持续性发展、建立“医保宏观经济模型”和“微观过程控制模型”、进一步完善我国医保定额补偿办法等制度的创新问题进行了思考论述，以期引起共鸣、增进发展、造福人民。

1关于基本医疗保障理论体系及区域实践构架设置

基本医疗保障理论体系和区域实践构架设置是中国医保制度系统的基础工程，也是中国十多年医改始终未解的难题。“三圈理论”(见图1)从经济学角度将医疗费用划分为“投入、有效、必需”三层次，并分别相对应于“医疗行为、有效行为、准确行为”，从理论上清晰地将基本医疗和医保范围界定在医疗“准确行为”所致的“必需费用”核心区域内；图中溢出黄色区域的蓝色部分是医疗“有效行为”所致的“有效费用”，在区域医保经费不足的情况下，该部分费用可以纳入个人、单位、企业或各商业保险的支付范畴；图中溢出蓝色区域的灰色部分是医疗“无效行为”所致的“无效费用”，也是医保重点管理并尽力控制消减的部分。“三圈理论”的成立，使我国区域基本医疗保障范畴的实践构架设置成为了可能：首先，对基本“医疗路径”进行科学界定，并对相应费用进行划分；其次，对区域内各类医疗机构现行医保费用的“三圈”构成进行统计分析；其后，制定出区域基本医疗保障范畴的实践构架；最后，在医保管理中实践应用、检验改进、不断完善。

2关于区域医疗卫生事业可持续发展

我国区域医保经济“病源数×保障水平u003e医保筹资总额”的失衡问题，是中国10年医改及当前医保制度创新关注的焦点。在区域病源数和医保筹资总额相对恒定的状态下，医保经费超控必然使当地各定点医疗机构承担医保超标部分的经费支付，面临较大的经营风险。长此以往，必将严重影响当地医疗机构的生存、发展，从而直接对区域医疗卫生事业的可持续性发展造成不可逆性的负面效应，最终将直接损害到地区广大人民群众的利益，影响该地区人民的健康。中央和各地政府及其职能机构应充分重视这一现象的远期负面效应，深入实际、求真务实，量入而出，切实摸清我国及区域资源配置的优化水平和实际程度？“以收定支”保障尺度与实际支付的差距？我国各级各类医疗机构诊治疾病CD率(%)及专科病种的相关差异？树立可持续性的科学发展观，有效平衡社会、政府、企业、医院、病人等多维经济利益，力争从制度上保证“病源数×保障水平≈医保筹资总额”的中国区域卫生经济的相对均衡。

3关于“医保宏观经济模型”和“微观过程控制模型”的建立

加强对微观医保经费使用过程的科学管理和控制，是均衡卫生需求与供给落差最根本的制度方式。应在区域“医保宏观经济模型”的基础上，将“微观过程控制模型”设置列入区域医保制度研究的重要内容。政府和职能机构应积极牵头，投入必需研究经费、利用现有构架成果、集中微观经管人才、组织课题研究小组，争取尽快完成模型构架的临床验证，并在实际应用中完善提高。真正建立起保证有限医保经费合理使用、效价更大化的科学工具和有效方法。

4关于进一步完善中国医保定额补偿制度

定额补偿是我国当前医保补偿制度的主要形式和重要组成。10年医改医保定额补偿制度虽在不断实践探索中趋向完善，但多数区域医保定额经济补偿制度100%依据年头制定的预算指标及部分软性考核结果，其弊端明显：一是预算定额指标制定过程的科学方法豁缺和人为因素影响；二是年头预算与实际市场动态运行差异，在经济学意义上存有明显的不确定性；三是忽略了“诊治疾病CD率(%)”和“患者自费比例(%)”等影响超标补偿的关键因素；四是负面导向了小病加收、大病推诿、增加自付、转嫁风险等不规范医疗行为。因此，进一步根据各地实际，完善区域医保定额补偿制度办法势在必行：一是要进一步完善年度预算定额和考核指标的科学性，增加客观成分和可操作性；二是要逐步建立“疾病分型”加“病种×疾病分型”的立体交叉综合管理系统；三是要在现行补偿依据中增设“诊治疾病CD率(%)”和“患者自费比例(%)”等关键因素，并分别确定相应权重，见表1。从而使医保补偿制度更加科学、合理、全面，正向引导性更强，更充分体现公开、公平、公正原则，促进区域医疗市场机制的建立健全，保证中国医保的健康发展。

中国医改，对各级医疗机构的全员素质和微观管理者的决策水平、应变能力、知识层面提出了更高的要求，使其知识力、判断力、说服力、行动力、宽容力、忍耐力得到了全面的检验和磨砺。各级医疗机构在面对风险压力的同时，也赢得了机遇、注入了活力。积极有效地制度创新，是当前中国医疗卫生保障事业迈入世界平台、不断科学发展的关键所在。

中国制度创新

在一定时期，一定历史阶段，医疗保险是适应时代要求的，而当社会进步与经济发展进入另一个更高层次时，原有的、传统的医疗保险便已不再符合社会经济发展要求了，表现出其自身的滞后性，这种滞后性弄不好就可能成为社会经济发展的阻力。所以，医疗保险制度改革说到底就是研究和解决医疗保险体系、规模、结构、实现形式如何与现代社会相适应的问题。我国经过20多年的改革，已进入社会主义市场经济时期，医疗保险制度改革必须依据社会主义基本的政治、经济制度、民族习俗和文化传统的特定要求，根据市场经济一般规律，正确处理社会主义市场经济条件下，医疗保险特殊与一般的关系，既体现社会主义的本质要求，又符合市场经济运行方式，对传统医疗保险制度进行改革。1998年12月，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，为推进我国医疗保险制度改革提出了总体思路和具体目标，构画了明确的体制框架，为我国推进医疗保险制度改革提供了科学的指导。

1.建立合理的基本医疗保险准入与保障水平。传统的双轨制医疗保险弊端甚多，其中最大的缺陷是严格的准入标准，对受益人的职业、单位所有制性质有明确限制。改革传统医疗保险制度就是要变城镇职工医疗保险双轨制为单轨制，降低准入标准，建立城镇职工统一的基本医疗保险制度，实现广覆盖。该制度可以表述如下：根据社会主义市场经济内在要求，构建城镇职工基本医疗保障安全机制，把城镇所有的劳动者都纳入这种安全网内，防止城镇职工由于基本医疗得不到满足，而影响劳动力的生产和再生产，从而使市场经济运行产生大的震荡。基本医疗保险的界定标准应当是财政、企业和个人的承受能力，在现实需要与可能的情况下，改革的政策选择必须是解决城镇职工最基本的医疗需求。这完全是由我国社会状况和经济发展水平所决定的，符合我国社会主义初级阶段的基本特征。我国医疗保险事业发展的历史告诉我们，医疗需求是劳动者的一种基本生存条件，国家必须为他们提供这种需求，这是社会发展的必然趋势。而这种医疗保险制度应当建筑在打破原有的所有制、单位壁垒的基础之上，并以建立统一的医疗保险制度为目标。但是，就当前我国的实际而言，医疗保险供给受现阶段各方面财务制约，它只能是基本的，医疗保险需求满足程度也只能是基本的，即低水平、广覆盖、保证基本医疗需求。

2.选择科学的基本医疗保险基金模式。基金是医疗保险的核心，基金模式的确定是医疗保险制度改革成败的关键。我国医疗保险基金模式的选择集世界各国和本国改革经验之大成，在强调用人单位义务的基础上，把个人责任与医疗保险待遇挂起钩来，它既是激励，同时又是约束。社会统筹基金体现了社会医疗保险互助互济的“大数法则”，有利于在一定社会范围内实现医疗保险基金的统筹调剂，均衡医疗费用负担，分散医疗风险，实现社会公平。个人账户，则体现了个人所应承担的责任，有利于增强职工个人的健康投资意识，促使职工年轻、健康时为年老、多病时积累医疗保险基金，以建立起纵向的个人积累保障机制；同时，个人账户归个人所有，提高了个人的责任感，促使职工个人在医疗消费中自我约束，强化了费用支出的制约机制。基本医疗保险基金实行社会统筹和个人帐户相结合，实现了医疗保险基金横向社会互助互济功能与个人纵向积累保障作用的结合，兼顾了公平与效率，有利于分散医疗风险。近年来各地改革实践也充分证明了这一点。根据规定，职工基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。用人单位缴费率应控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。随着经济的发展，用人单位和职工缴费率可作相应调整。基本医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合，个人缴费全部划入个人账户，单位缴费按30%左右划入个人账户，其余部分建立统筹基金。个人账户的本金和利息归个人所有，可以结转使用和继承。统筹基金和个人账户要明确各自的支付范围，分开管理，目的是明确各自的责任，避免统筹基金透支个人账户。要制定统筹基金的起付标准和最高支付限额，起付标准原则上控制在当地职工年平均工资的10%左右，最高支付限额原则上控制在当地职工年平均工资的4倍左右。起付标准以下的医疗费用，从个人账中支付或由个人自付。起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用，主要从统筹基金中支付，个人也要负担一定比例。超过最高支付限额的医疗费用，可以通过商业保险等途径解决。

3.实现有效的基本医疗保险管理。社会化是基本医疗保险制度改革的根本原则。它打破了传统医疗保险条块分割、分散管理、分散决策的格局，理顺了基本医疗保险管理体制，使城镇职工在统一的基本医疗保险制度中消除所有制和职业差异造成的待遇上的不公平、不合理现象。实现基本医疗社会化管理，必须建立政、事分开，执行与监督分立的体制，政府的主要任务是规划、决策和政策引导，社会保险经办机构具体负责基金收缴、管理和待遇支付。由政府、群众团体、职工个人组成的监督机构对社会保险经办机构的行为实行有效监督。基本医疗保险社会化还包括基本医疗服务的社会化、待遇支付的社会化以及较高质量的社区服务等方面。

4.构造低成本、高效率的药品、医疗卫生配套系统。药品生产医疗机构分布和诊治效率直接关系到医疗成本的高低，进而直接关系到医疗保险制度的改革。据有关报刊报道，1978年以来，我国医药经济以年约18%左右的速度持续增长。其增长速度居国内各行业之首，也高于世界发达国家中的主要制药国。从药品生产看，截至1997年，全国药品生产企业已达6391家，其中包括1700多家三资企业，共生产1350多种原料药、4000多种制剂和8000多种中成药。在6000多家药品生产企业中，符合药品生产质量管理规范（GMP）要求的有300多家企业（车间），其中取得GMP证书的仅有59家企业、38个车间和13个品种。我国药品生产企业规模小、企业数量多、产品重复多、技术水平低、经济效益差，产品没有特色，品种雷同，名牌产品少，低水平重复生产问题十分严重。以诺氟沙星为例，据不完全统计，目前全国生产诺氟沙星的企业有828家，其中有的省竟多达75家。从经营情况看，截至1998年底，我国药品批发企业已达16519家，零售企业已达6万多家。而美国的药品批发企业仅有13家，其中5家批发企业经营额占全国经营总额的85%。法国药品批发企业也只有13家，其中最大的一家占全国经营总额的45%。从使用情况看，1998年，我国县及县以上医院有15219家，乡镇及街道卫生院51535家，个体诊所125264家。再加上疗养院、专科防治所、妇幼保健站（所）、卫生保健站（所）、医务室等，全国各类医疗机构共达309007家，从业人员527万多人。1997年全国卫生部门综合医院为4045家，总收入为821.78亿元。药品收入423.94亿元，占总收入的51.59%。其中门诊收入中的药品收入占61.36%，住院收入中的药品收入占49.69%。医疗单位全年销售药品差价收入165.6亿元，药品经营企业销售让利和回扣约80亿元，合计为245.6亿元。据卫生部门统计，1997年我国药品消耗为838亿元，人均药品消耗66.51元，其中城市人均175元，农村人均25元左右。而同期中等发达国家人均药品消耗为40至50美元，西欧国家约为160美元，美国则超过300美元。

我国医疗卫生体制几十年一贯制，已经在许多方面不能适应医疗保险制度改革的需要。医疗卫生服务体系结构失衡，医疗卫生资源过度集中于大城市，在城市过度集中在大医院，而贴近职工生活、方便职工就医、服务成本低廉的社区医疗服务不发达，职工的小伤小病，也需要去大医院。医疗卫生资源的不合理布局，增加了医疗服务的成本，这是造成医疗保险基金浪费的一个重要原因。医药服务结构不合理，药品服务在医疗服务中的比重过大。一些医疗机构片面追求收益，把服务的重点放在提供药品服务和高精尖的大型设备检查上，不合理检查、不合理用药现象严重，这是增加医疗保险基金支出的另一个重要原因；同时药品流通体制的混乱，高折扣、高定价，对不合理使用药品产生了推波助澜的作用。医疗机构内部管理机制不健全，存在大量冗员，增加了医疗服务的人工成本，也直接导致了医疗成本的上升，这种较高的医疗成本最终又转化为医疗保险基金支出，使医疗保险财务预算约束持续软化。因此，药品生产、销售体制、卫生体制的改革必须与医疗制度改革配套进行，围绕医疗保险制度改革，理顺药品生产、销售以及卫生管理体制，适时制定基本医疗保险定点医院、定点药店、基本医疗保险药品目录、诊疗项目、服务设施标准，规范药品市场和医疗行为。这是优化医疗资源配置、降低医疗成本、减少医疗资源浪费，保证医疗保险制度改革顺利进行的重要环节。

5.积极稳妥地建立补充医疗保险制度。《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，其目标是建立保障城镇职工基本医疗需求的社会医疗保险制度。这种基本医疗需求用最高支付限额进行了数量界定，超出这个数量界定的医疗需求就不是基本需求，它只能通过商业保险等途径解决。从理论上讲，基本医疗保险具有普遍性，即在全社会普遍推行，旨在保障劳动者身体健康的基本需求，政府通过立法在全社会强制实施。补充医疗保险是在基本医疗保险保障职工基本的医疗需求之外，用人单位或个人根据自身的特点和财力，适当增加医疗项目，选择更加先进的治疗技术。其保险水平可高可低，保险项目可多可少，保险形式灵活多样。目前，有些地方进行了一些尝试。江苏镇江市规定，每个参保职工和退休人员，每人每年由个人缴纳30元，作为大额医疗费用的统筹基金。医疗费用超过最高支付限额3万元以上、10万元以下的部分，个人不再支付，由参保单位支付20%，统筹基金支付80%。10万元以上的部分，个人支付10%，参保单位支付90%。这种模式的特点是补充医疗保险直接由社会保险经办机构管理，风险亦由社会保险经办机构、用人单位和个人共同承担。厦门市规定，每人每年从个人账户中提取18元，从社会统筹基金中提取6元，向保险公司投保。医疗费用超过最高支付限额4万元以上部分，由个人支付10%，保险公司支付90%，年最高支付限额为15万元。这种模式的特点是社会保险经办机构征缴费用，然后向保险公司再投保，风险由保险公司和个人承担。南京市总工会举办的职工康福互助补充保险，实际上也是一种补充性医疗保险。其特点是由群众组织自办，以互助共济为宗旨，不以赢利为目的，职工自愿参加，缴费标准、保险项目、待遇水平自主确定。

上述补充医疗保险模式都有其优点和缺陷，需要在改革过程中不断补充和完善。基本医疗保险是医疗保险制度的基本内容，是该制度的核心，补充医疗保险也是医疗保险制度的重要内容。在推行基本医疗保险制度的过程中，应当根据医疗消费者需求的多样性特点，积极开展多层次、灵活多样的补充医疗保障，增强职工抵御大病风险的能力，满足其更高层次的医疗消费需求，从而真正建立以基本医疗保险为主导，以商业保险等途径为补充，体现我国现阶段特点的医疗保险体系，同时，积极研究和探寻农村居民医疗保险的具体实现形式和途径。