行政复议，通过行政救济解决行政争议

定义

行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政复议作为行政管理相对人行使救济权的一项重要法律制度，目的是纠正行政主体作出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政管理相对人的合法权益。

法律规定

（一）中华人民共和国行政复议法（2017年修正）

第一章总则

第一条【立法目的】为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

第二条【适用范围】公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。

第三条【复议机关及其职责】依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责:

（一）受理行政复议申请；

（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；

（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；

（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；

（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；

（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；

（七）法律、法规规定的其他职责。

行政机关中初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

第四条【复议原则】行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。

第五条【对复议不服的诉讼】公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

第二章行政复议范围

第六条【复议范围】有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:

（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；

（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；

（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；

（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

第七条【规定的审查】公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:

（一）国务院部门的规定；

（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；

（三）乡、镇人民政府的规定。

前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。

第八条【不能提起复议的事项】不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。

不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

第三章行政复议申请

第九条【申请复议的期限】公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

第十条【复议申请人、第三人和被申请人】依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。

有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。

同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。

公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。

申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。

第十一条【复议申请】申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

第十二条【部门具体行政行为的复议机关】对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。

第十三条【对其他行政机关具体行政行为不服的复议申请】对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。

对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。

第十四条【对国务院部门或省、自治区、直辖市政府具体行政行为不服的复议】对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。

第十五条【其他机关具体行政行为的复议机关】对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议:

（一）对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；

（二）对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；

（三）对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议；

（四）对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议；

（五）对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。

有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。

第十六条【复议与诉讼的选择】公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。

第四章行政复议受理

第十七条【复议的受理】行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。

第十八条【复议申请的转送】依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。

第十九条【复议前置的规定】法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

第二十条【上级机关责令受理及直接受理】公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。

第二十一条【复议停止执行的情形】行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行:

（一）被申请人认为需要停止执行的；

（二）行政复议机关认为需要停止执行的；

（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；

（四）法律规定停止执行的。

第五章行政复议决定

第二十二条【书面审查原则及例外】行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

第二十三条【复议程序事项】行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。

第二十四条【被申请人不得自行取证】在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。

第二十五条【申请的撤回】行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止。

第二十六条【复诉机关对规定的处理】申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。

第二十七条【对具体行政行为依据的审查】行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。

第二十八条【复议决定的作出】行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:

1主要事实不清、证据不足的；

2适用依据错误的；

3违反法定程序的；

4超越或者滥用职权的；

5具体行政行为明显不当的。

（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

第二十九条【行政赔偿】申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。

申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。

第三十条【对侵犯自然资源所有权或使用权行为的先行复议原则】公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

第三十一条【复议决定期限】行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。

行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。

行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。

第三十二条【复议决定的履行】被申请人应当履行行政复议决定。

被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。

第三十三条【不履行复议决定的处理】申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理:

（一）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；

（二）变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。

第六章法律责任

第三十四条【复议机关不依法履行职责的处罚】行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。

第三十五条【渎职处罚】行政复议机关工作人员在行政复议活动中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，依法给予警告、记过、记大过的行政处分；情节严重的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十六条【被申请人不提交答复、资料和阻碍他人复议申请的处罚】被申请人违反本法规定，不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；进行报复陷害的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十七条【不履行、迟延履行复议决定的处罚】被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。

第三十八条【复议机关的建议权】行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。

第七章附则

第三十九条【复议费用】行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。行政复议活动所需经费，应当列入本机关的行政经费，由本级财政予以保障。

第四十条【期间计算和文书送达】行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。

本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。

第四十一条【适用范围补充规定】外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国境内申请行政复议，适用本法。

第四十二条【法律冲突的解决】本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。

第四十三条【生效日期】本法自1999年10月1日起施行。1990年12月24日国务院发布、1994年10月9日国务院修订发布的《行政复议条例》同时废止。

法律特征

行政复议的特征，主要表现在以下三个方面:

(一)行政复议所要处理的是行政相对人与行政机关之间发生的行政争议。这里的行政争议，是指行使行政权力的主体在行使行政管理权限的过程中，与公民、法人以及其他组织即行政相对人之间发生的纠纷。行政复议所要处理的行政争议，核心是行使行政权力的主体作出的具体行政行为，是否合法、是否适当。这也是行政复议制度与行政调解制度之间的一个重要区别。

(二)行政复议所要审查的对象是具体行政行为，同时附带审查部分抽象行政行为。行使行政权力的主体在行使行政职权的过程中所作出的行政行为，可以分为具体行政行为与抽象行政行为两类。行政复议所要审查的对象，主要是具体行政行为，如行政许可、行政处罚、行政强制等，因为这些具体的行政行为，直接关系到公民、法人以及其他组织即行政相对人的权益。抽象行政行为，如行政主体制发的行政法规、规章以外的其他规范性文件，原则上不属于行政复议的审查对象。但是，当抽象行政行为即行政法规、规章以外的其他规范性文件成为行政主体作出具体行政行为的依据时，则可以一并进行审查。

(三)行政复议所采用的方式原则上是书面审查，必要时也可以采取听证的方式。所谓书面审查，是指行政复议机关对行政相对人提出的行政复议申请，从证据材料、认定事实、适用法律等方面进行审查，判断具体行政行为是否合法、适当，并作出行政复议决定的方式。采用书面审查，无须申请人、被申请人以及证人等当面进行质证，可有效提高行政复议案件的办理效率。所谓听证方式，是指行政复议机关在审理行政复议案件时，召集申请人和被申请人就案件所涉及的事实、证据、依据以及程序等进行陈述、举证、质证和辩论，然后再作出行政复议决定的方式。按照国务院《行政复议法实施条例》第三十三条中的规定:“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”

适用范围

行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政复议作为行政管理相对人行使救济权的一项重要法律制度，目的是纠正行政主体作出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政管理相对人的合法权益。

行政复议的特征：一是行政复议所处理的争议是行政争议；二是行政复议以具体行政行为为审查对象，并附带审查部分抽象行政行为；三是行政复议主要采用书面审查的方式；四是我国的行政复议实行一级复议制度。行政复议机关，是依照法律的规定，有权受理行政复议申请，依法对被申请的行政行为进行合法性、适当性审查并作出决定的行政机关。

根据我国现行法律、法规的规定，行政复议机关的种类主要有：作出被申请行政行为的行政主体、作出被申请行政行为的行政主体的上一级行政机关、作出被申请行政行为的行政主体所属的人民政府。根据行政复议法的规定，行政复议机关通过对复议案件进行审理，根据不同情况分别作出不同决定：（1）维持决定。具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。（2）履行决定。被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。（3）撤销、变更或者确认违法决定。

具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：（1）主要事实不清、证据不足的；（2）适用依据错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越或者滥用职权的；（5）具体行政行为明显不当的。

经复议后提起赔偿请求的，是由原作出具体行政行为的行政机关还是由复议机关作赔偿义务机关，在国家赔偿法修改时存有争议。有专家、学者提出，经复议机关复议维持原具体行政行为的，复议机关和最初作出侵权行为的行政机关为赔偿义务机关；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为赔偿义务机关。该意见认为，复议维持是对原行政行为的维持，也是对原行为内容的认可，被维持的原行为在法律上也是复议机关的行为和意思。因此，将原行政机关和复议机关列为共同的赔偿义务机关，符合复议维持情形下的行为主体与行为效力特征，有利于复议机关发挥复议监督的积极作用。也有的专家、学者提出，加重损害的赔偿，视为行政复议机关与原行政机关共同行使职权，应相互承担连带责任。还有意见认为，为了与行政诉讼法的相关规定衔接，复议机关维持原具体行政行为的，赔偿义务机关应当是作出原具体行政行为的行政机关；复议机关改变原具体行政行为的，赔偿义务机关应当为复议机关，这样可使行政赔偿义务机关与行政诉讼被告相统一，程序上简便，还便于降低诉讼成本。

从上述各种观点可以看出，赔偿义务机关的确定涉及多方面的问题，从不同角度可以得出不同的结论。因此，在确立时，有必要综合考虑赔偿义务机关确立的总的原则、目的，理论上的周严性与实际中的可行性以及与相关法律的衔接等方面的问题。对于经过行政复议机关复议后赔偿义务机关的确定，总的指导思想是“谁侵权，谁赔偿”。只要职务行为的作出导致了侵权损害的发生，作出该职务行为的主体就应承担赔偿责任。当复议机关加重损害结果时，复议机关已成为侵权行为主体，当然要承担赔偿责任。复议机关仅就“加重的部分履行赔偿义务”，实际上是采取了严格的“谁侵权，谁赔偿”的原则，由原侵权行政机关和复议机关各自就自己所造成的损害承担赔偿责任。

根据本条的规定，经行政复议后的赔偿义务机关应按下列办法确定：（1）复议机关复议决定撤销原具体行政行为的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关。（2）复议机关复议决定维持原具体行政行为的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关。（3）复议机关复议决定变更原具体行政行为并减轻损害的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关。（4）复议机关的复议决定变更原具体行政行为，并加重受害人损害的，复议机关和最初造成侵权行为的行政机关为共同赔偿义务机关，这时的赔偿义务机关有两个，但复议机关只对加重部分承担责任。复议机关的复议决定加重损害的情况主要发生在行政处罚和行政强制措施等具体行政行为上。例如，公安分局由于认定事实有错误，对没有违反治安管理的人决定处罚一百元，被处罚的人不服，申请公安局复议，市公安局复议决定处罚二百元，后经行政诉讼判决撤销了处罚决定。受害人要求赔偿时，作为复议机关的市公安局只对加重处罚的一百元履行赔偿义务，最初决定处罚的一百元，由公安分局履行赔偿义务。这样规定，有利于复议机关对下级行政机关的执法进行监督，同时，对复议机关依法行使职权也能起到了促进作用。

常见问题

（一）审查期限

公民、法人或者其他组织提出行政复议申请后，并不意味着必然导致行政复议程序的继续往下进行，还需要经过受理的环节以后，才能进入下一步的行政复议程序。而行政复议机关受理行政复议申请，并不是有申请即受理。按照本条的规定:“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”也就是说，对于公民、法人或者其他组织提出的行政复议申请，行政复议机关应当进行审查，符合法定条件的行政复议申请，才能依法受理。

司法观点

（一）行政复议、行政诉讼期间是否计算加处罚款或者滞纳金

关于行政复议和行政诉讼过程中是否计算加处罚款或者滞纳金问题，实践中长期存在争议。根据最高人民法院〔2005〕行他字第29号《关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》的规定：“对于不履行行政处罚决定所加处的罚款属于执行罚，在诉讼期间不应计算”。其主要理由是：尽管《行政诉讼法》第四十四条规定了诉讼不停止原则，但是，《行政诉讼法》第六十六条又规定，公民、法人或者其他组织未在法定期限内对该具体行政行为既不提起诉讼，又不履行，行政机关才可以申请法院强制执行。换言之，没有行政强制执行权的行政机关在行政相对人有诉权的情况下，申请法院强制执行的，法院一般不予以执行。即没有强制执行权的行政机关在行政诉讼中是没有执行权的，行政相对人也没有执行义务，所以在诉讼结束后，还计算诉讼期间的加处罚款或者滞纳金是不合理的。

但是，对于依法享有自行强制执行权的行政机关而言，并不受《行政诉讼法》第六十六条关于申请人民法院强制执行条件的限制，行政复议和行政诉讼过程中，除非复议机关决定或者人民法院裁定停止执行，行政机关有权自行强制执行。在这种情况下，最高人民法院〔2005〕行他字第29号不计算行政诉讼期间加处罚款或者滞纳金的理由就不能成立了。因此，我们主张，行政复议和行政诉讼期间，享有行政强制执行权的行政机关自行强制执行的，加处罚款或者滞纳金的期限仍应当按照行政决定制定或者法律规定的期限开始计算，行政复议和诉讼期间不予扣除。但是，如果行政机关自行决定，或者行政复议机关决定、人民法院裁定中止执行的期限，不得计算加处罚款或者滞纳金。同时，加处罚款或者滞纳金的数额不得超过行政决定确定的金钱给付义务本金数额。

（二）行政强制中申请行政复议、提起行政诉讼的权利

相对人对行政强制决定不服的，或者不作为的，有权依法申请行政复议和提起行政诉讼。

《行政复议法》第六条第（二）项和《行政诉讼法》第十一条第（二）项都明确将“限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施”纳入了受案范围，当事人对于行政强制措施不服的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。审判实践中对此并没有什么争议。

但对于行政机关的行政强制执行行为能否申请行政复议和提起行政诉讼，则有着不同的认识。《行政复议法》和《行政诉讼法》对此也没有作出明确规定。有的认为，行政强制执行依附于基础行政决定，本身没有独立性，行政决定生效后又不自动履行的，有强制执行权的行政机关实施行政强制执行是天经地义的，这是为了保证生效行政决定的执行，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。如果当事人认为行政决定侵犯合法权益，也只能针对基础的行政决定申请复议或者提起诉讼。允许对行政强制执行行为复议和诉讼，实际上干扰了行政管理秩序的正常进行，降低了行政管理效率，只会给恶意规避法律的人以借口。我们认为，与基础行政决定不同，行政机关的行政强制执行行为，是基于不同的事实，有着不同的法律依据，所依据的程序也不同。这种行为属于《行政复议法》和《行政诉讼法》所指称的“具体行政行为”，且也可能侵犯相对人的合法权益，必须将其纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。

立法观点

行政复议与行政诉讼的衔接关系

第一，公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。

第二，对于没有行政复议前置条件的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。

第三，法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

第四，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼等。

行政复议合法原则的具体要求

行政复议的合法原则，并不是抽象的、空泛的，而是具体的、明确的。合法原则的具体要求，包括以下四个方面。

1.主体合法。所谓主体合法，是指参加行政复议活动的主体，必须符合法律、法规规定的主体资格要求。换言之，就是行政复议法律关系的主体，必须具备法律规定的参加行政复议活动的主体资格，即主体适格。

主体合法，既是行政复议合法原则的具体体现，也是行政复议活动合法的基本前提。主体合法，包括行政复议的申请人、被申请人以及行政复议机关三个主体的合法:

(1)关于申请人的主体资格。申请人，即申请行政复议的主体，必须是被申请复议的具体行政行为所指向的行政相对人，或者是与该具体行政行为有法律上的利害关系的人。根据行政复议法第九条、第十条中的规定，公民、法人或者其他组织，认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提出行政复议申请;依法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是“申请人”。有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议;有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议;有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议;同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。

(2)关于被申请人的主体资格。被申请人，必须是作出被申请行政复议的具体行政行为的行政主体。按照行政复议法第十条第四款的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是“被申请人”。被申请人，既可以是政府及其工作部门，或者政府及其工作部门的派出机关、派出机构，也可以是法律、法规授权的组织。

(3)关于行政复议机关的主体资格。行政复议机关必须是法律、法规赋予其行政复议职责，并在其职权范围内行使行政复议职权的行政机关。如行政复议法第十二条第一款规定:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”按照这一规定，行政相对人对县级以上地方政府工作部门的具体行政行为不服，申请行政复议的，合法的行政复议机关为“本级人民政府”或者“上一级主管部门”，其他的行政机关就不属于合法行政复议机关的范围。

此外，行政复议机关中从事行政复议的工作人员，按照国务院行政复议法实施条例第四条的规定:“专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。具体办法由国务院法制机构会同国务院有关部门规定。”即专职行政复议人员必须具备相应的资格，没有相应资格的人员，不得担任专职行政复议人员的职务，不得从事专职行政复议工作。

2.程序合法。所谓程序合法，是指行政复议活动必须符合法律、法规规定的程序要求。具体来讲，就是行政复议法律关系的主体，在进行行政复议活动时，必须遵守法律、法规有关行政复议程序的规定。

法律程序是保障法律主体的行为符合法律规定的重要措施。从法律规范的分类上来讲，行政复议属于程序性的规范，其对程序的要求，比实体法更为具体、明确和严格。程序合法，既是行政复议合法原则的具体体现，也是行政复议活动合法的重要保障。

程序合法，体现在行政复议活动的各个环节之中，表现为行政复议的形式、时限、步骤、方式、方法、顺序等方面的程序性要求。如关于行政复议的申请与受理，行政复议法第九条、第十七条中明确规定:公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但法律规定的申请期限超过六十日的除外;行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。又如关于行政复议申请书发送被申请人和被申请人提出书面答复，行政复议法第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人;被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。因此，程序合法，不只是要求行政复议机关审理行政复议案件时必须严格按照法定程序进行，同时也要求申请人提出行政复议申请以及参加行政复议活动时必须严格遵守法定程序的要求，还要求被申请人在参加行政复议活动时也必须严格执行法定程序的规定。

3.依据合法。所谓依据合法，是指行政复议活动的开展，在依据上必须是符合法律、法规规定的要求。具体来讲，就是行政复议法律关系的主体，在进行行政复议活动时，必须有符合法律、法规规定的依据。

依据合法，是行政复议原则的具体体现，也是行政复议活动合法的重要内容。依据合法，主要体现在以下两个方面:

(1)申请人申请行政复议的依据合法。对于申请人来讲，其提出行政复议的申请，应当有合法的依据。没有合法依据，申请人不得提起行政复议申请。如按照行政复议法第七条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的“国务院部门的规定”“县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定”或者“乡、镇人民政府的规定”不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。据此，公民、法人或者其他组织不得单独对“国务院部门的规定”“县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定”或者“乡、镇人民政府的规定”提出行政复议的申请。又如依据行政复议法第二十九条第一款的规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿要求，这样申请人在提出行政复议申请时一并提出行政赔偿的要求，就属于有合法的依据。

(2)行政复议机关开展行政复议活动的依据合法。对于行政复议机关来讲，其受理行政复议申请、开展行政复议活动、作出行政复议决定，必须具有合法的依据。行政复议机关审理行政复议案件，直接的法律依据是行政复议法及其实施条例的规定。同时，行政复议机关行使行政复议职权，审查具体行政行为时，也应当符合其他有关法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章以及上级行政机关制发的其他规范性文件的规定，因为这些规定也是被申请人作出具体行政行为的依据。

4.内容合法。所谓内容合法，是指行政复议活动的内容，必须符合法律、法规的要求。具体来讲，就是行政复议机关开展行政复议工作，对申请人申请行政复议的具体行政行为，进行审查并作出行政复议决定时，所确认或者保障的权利，以及设定或者免除的义务，应当符合法律、法规的规定。

内容合法，既是行政复议合法原则的具体体现，也是行政复议过程合法的必然要求，是主体合法、程序合法、依据合法的必然结果和最终追求。内容合法，就是要求行政复议机关在进行行政复议活动时，应当根据审查具体行政行为的不同情况，依法作出相应的行政复议决定，行政复议决定符合法律、法规的要求。如按照行政复议法第二十八条的规定，对于申请人申请行政复议的具体行政行为，经过审查确认该具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当作出“维持”具体行政行为的行政复议决定;对于被申请人不履行法定职责的，行政复议机关应当作出责令“其在一定期限内履行”的行政复议决定;对于具体行政行为具有主要事实不清、证据不足的，或者适用依据错误的，或者违反法定程序的，或者超越或者滥用职权的，或者明显不当的等情形的，行政复议机关应当作出“撤销”“变更”或者“确认该具体行政行为违法”的行政复议决定，如果行政复议决定“撤销”或者“确认该具体行政行为违法”的，可以“责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”;对于被申请人不按照行政复议法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关应当作出“撤销该具体行政行为”的行政复议决定等。