预算公开，提高政府公信力的政策

发展实践

近年来，一些地方和部门在基层财政支出公开工作上进行了积极探索。比如重庆市2006年10月开始公开公共财政专项资金预算和安排明细，从“中央特大抗旱补助费”、“中央特大防汛补助费应急度汛项目资金”等较大宗资金的分配安排，在这些探索的基础上，如今财政部在全国范围内部署推进基层财政专项支出预算公开，财政预算公开改革由此迈出了关键步伐。

之所以说这是财政预算公开改革迈出的关键步伐，是因为迈出这一步之后，接下来财政预算公开就可以在横向和纵向两个层面深入推进，力争有所突破。在横向层面，财政部《意见》涉及的基层财政支出，主要包括各种专项支出，特别是教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房保障等民生领域的专项支出，而按照政府信息公开的要求，财政支出预算也应当“公开是原则，不公开是例外”，如果只是公开一些财政专项支出预算，较之“公开是原则”还有很大的距离。基层财政专项支出预算公开的下一步，应当发展、升级为基层财政预算公开，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，需要作为不公开的“例外”之外，基层财政预算的其他内容，都应该大大方方地公开到“一块钱”的水平。

在纵向层面，既然作为基层财政的县（市）、乡（镇）财政的一些专项支出预算可以公开，下一步基层财政所有支出预算也可以公开，那么，作为基层财政的上级财政，市级财政、省级财政、中央财政的专项支出预算，除依法需要保密的内容之外，也完全有理由依照法定程序予以公开。这在逻辑和技术上都并不复杂——上级财政转移支付到基层财政的资金，按照基层财政支出公开的要求可以向社会公开，上级财政以本级财政的形式安排的资金，其中的每一笔资金也可以按照“转移支付资金”的模式，按照由大到小、由粗到细的次序进行“分解”，最后落实到具体的项目，细化到人（户），大大方方地公开到“一块钱”的水平。

财政预算公开是民主政治的核心要素之一。从基层财政专项支出预算公开到“一块钱”做起，从横向和纵向两个层面不断扩展，财政预算公开之路必将越走越宽。

二、预算公开是有效防治腐败的重要举措，它在反腐倡廉建设中发挥着重要作用。预算公开是公共财政的本质要求，也是反腐倡廉建设的重要内容。其对防治腐败的重要作用，可以从四个方面来看： （一）预算公开是保障人民群众民主权利的客观需要。人民享有知情权是民主社会的基石。预算知情权则是人民群众了解政府预算信息和活动程序的基本权利。将完整的预算信息公开，可以使人大代表充分履行审议职能，也可以使人民群众更好地了解情况，提出诉求，督促政府及时回应，切实管好、用好财政资金。这本身就是一个民主互动的过程，有利于实现人民群众依法有序参与民主决策、民主管理和民主监督的权利。 （二）预算公开是深入推进反腐倡廉建设的内在要求。随着反腐倡廉建设的逐步深入，我们对其规律性的认识也不断提高，其中一个很重要的方面，就是要抓住人、财、物等重要领域和关键环节，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，取得重点突破。推进预算公开，让群众知道财政资金如何取、怎么用，确保财政资金管理使用公开透明、安全高效，就紧紧抓住了反腐倡廉建设的重要领域和关键环节，成为有效防治腐败的治本之策之一。 （三）预算公开是对行政权力进行监督的有效途径。随着我国经济社会发展，财政预算的数额日益庞大，项目更加多样，客观上增加了个别政府官员利用预算管理漏洞进行铺张浪费甚至贪污腐败的可能性。财政收入取之于民，需要对人民有个交代，让老百姓清楚知道政府花了多少钱、办了什么事。预算公开有利于拓宽人民群众的监督渠道，逐步形成有效的监督机制，增强预算的透明度和刚性约束，进而从源头上有效防止腐败行为的发生。 （四）预算公开是加强预防腐败制度建设的有力措施。预算公开是是财政领域一项重要的制度创新，也是预防腐败制度建设的一项重要内容。不断加强预算公开的建章立制工作，有利于完善财政管理制度中存在的薄弱环节，促进用制度管事、管人、管财，切实提高预算执行和财务管理水平，从根本上杜绝预算执行中的违规违纪问题，为预防财政领域腐败现象提供有力的制度保障。总的来看，内地预算公开工作还刚刚起步，仍有很大改进和提高的空间。下一步，我们将认真借鉴港澳以及国外的有益做法，密切配合财政部、审计署等部门，进一步完善规章制度，增强预算公开的可操作性；进一步扩大公开范围，充实和细化预算公开的内容；进一步拓宽公开渠道，方便群众对预算情况进行了解和监督；进一步强化监督检查，把预算公开的各项要求落到实处。

相关解读

预算公开迈出实质性步伐——财政部有关负责人就预算公开问题答记者问

为帮助公众全面了解目前预算公开有关情况，日前财政部有关负责人接受了记者的采访。

一、问：请介绍一下预算公开的总体情况？

答：全面规范、公开透明的预算制度是国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要标志，是强化预算约束、规范政府行为、实施有效监督，把权力关进制度笼子的重大改革举措。预算公开是建立和实施全面规范、公开透明的现代预算制度的重要抓手和推动力。近年来，在党中央、国务院正确领导下，财政部在推动建立预算公开制度体系、指导中央部门和地方各级财政部门预算公开方面取得显著成效，初步实现了以公开促改革、以公开促规范，推动财政改革再上新台阶，社会反映良好。

一是预算公开法制框架基本确立。初步形成了以预算法、政府信息公开条例为统领，以《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和中办、国办《关于进一步推进预算公开工作的意见》为指南，涵盖政府预算、部门预算和转移支付预算多层次、多方位、具有中国特色的预算公开法制模式。

二是预算公开体系基本形成。形成了由财政部门公开政府预算、转移支付预算，各部门公开部门预算的预算公开体系。在此基础上，各级财政部门、各部门按照谁制作、谁公开要求，主动公开预算管理法规和政策、预算编制办法及流程等，进一步充实了预算公开信息。

三是预算公开方式日益完善。形成了以表格、文字、视频等为主要公开内容，以政府网站为主体，政府公报、报刊、广播、电视、实体政务服务中心为补充，政府网站与新闻网站、商业网站等合作协同的多平台、多渠道公开格局，公开和获取预算信息更加快捷、便利。

二、问：为确保依法依规公开预算，国家在预算公开法制建设方面采取了哪些重要举措？

答：为确保依法依规公开预算，党中央、全国人大、国务院多措并举，推动预算公开法制建设。各地区、各部门贯彻落实中央决策部署，建章立制，共同促进预算公开法规体系的建立和完善。

（一）统一思想，凝聚共识。党的十八届三中、四中全会通过全面深化改革、全面推进依法治国两个决定，把预算公开摆在全面深化改革、推进依法治国重要位置，提出实施全面规范、公开透明的预算制度。坚持以公开为常态，不公开为例外，重点推进财政预算领域信息公开。

（二）修订预算法，增加预算公开规定。2014年8月全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，规定“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开”，“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开”。未依照预算法规定对有关预算事项进行公开和说明应当追究责任人员责任。正在修订的预算法实施条例将对预算公开作出更加细化的规定。

（三）印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》，规定党政机关预算公开责任。2013年11月，中央中央、国务院发布《党政机关厉行节约反对浪费条例》规定：除依照法律法规和有关要求须保密的内容和事项外，党政机关应当按照及时、方便、多样的原则，以适当方式公开预算信息。不按规定公开应当追究责任。

（四）出台规范性文件，推动法律法规贯彻落实。2014年9月，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，明确除涉密信息外，政府预决算和部门预决算全部细化公开到功能分类项级科目，专项转移支付预算按项目按地区公开。所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。2016年2月，中办、国办印发《关于进一步推进预算公开工作的意见》，要求各地区、各部门强化主动公开意识，扩大公开范围、细化公开内容、规范公开方式，进一步推进预算公开工作。

此外，财政部出台了系列指导地方预算公开的办法，推动地方预算公开。地方制定了相关制度，规范本地区预算公开工作。

三、问：为使预算看得懂、能监督，财政部是如何不断改进中央政府预算公开工作的？

答：为打造“阳光财政”，使公开的预算看得懂、能监督，近年来财政部积极采取措施，改进预算管理，强化预算公开工作，努力使公开的中央政府预算符合人民群众和社会期待，提高公开实效。

（一）坚持问题导向。一是不留死角，将政府收支全部纳入预算管理，建立健全一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算体系，做实“家底”。二是将中央一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算全部上报全国人大审议并向社会公开，亮出政府全部“家底”，公开不留余地。

（二）聚焦社会热点。在公开预算收入总额的同时，公开中央预算收入构成，其中，税收收入分增值税、消费税、企业所得税等税种公开，非税收入按行政事业性收费、罚没收入、专项收入等项目公开，政府性基金收入按基金项目逐项公开，国有资本经营预算中国有企业上缴利润分行业公开，讲清楚政府的收入是怎么来的。

（三）重视群众关切。在公开预算支出总额的同时，细化公开内容。一般公共预算在按教育、科技、节能环保等22个大的功能分类公开后，再细化到类下的款、项两个层次，如教育支出细化公开到普通教育和职业教育等7个款，学前教育、小学教育、初中教育等21个项，基本支出进一步细化到工资、津贴、办公、差旅等58个经济分类科目，政府性基金除逐项公开每项基金支出情况外，也细化到项，说明政府的钱做了什么，最终是怎样花的。

（四）回应社会关注。对社会普遍关注的中央对地方转移支付、地方政府债务等情况，财政部进一步改进工作，将专项转移支付按项目公开、分地区公开。公开中央基本建设支出、地方政府一般债务余额、专项债务余额情况，回应社会对转移支付、政府投资和财政风险的关注。

（五）加强政策解读。报送全国人大审议的预算报告，除报告年度预算安排情况外，重点报告支出政策。在财政部门户网站公开中央政府预算时，开展“两会特别访谈”，组织财政部有关负责人、专家、新闻媒体等对预算进行解读，出版年度《中国财政基本情况》，解疑释惑，争取群众的理解和支持。

四、问：中央政府预算公开取得哪些明显进展？

答：按照预算法规定，财政部于今年3月在财政部网站公开了2016年中央政府预算，包括预算报告、21张报表和有关文字说明。与2009年首次向社会公开的中央政府预算相比，公开内容更加全面、透明。

一是公开的预算更加完整。除公开一般公共预算外，公开了中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算，实现了中央政府预算体系公开的全覆盖。

二是公开范围扩大。一般公共预算在继续公开预算收入、预算支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付项目情况的基础上，增加了中央本级基本支出、中央基本建设支出、中央对地方税收返还和转移支付汇总及分项的分地区情况，中央财政国债余额情况。公开了政府性基金、国有资本经营预算情况，包括预算收入、预算支出、中央本级支出、中央对地方转移支付。此外，公开了地方政府一般债务、专项债务余额情况。

三是公开内容进一步细化。其中，一般公共预算中央本级支出在原来公开到功能分类约21个类、41个款的基础上，细化公开到22个类、约140个款、680个项。中央对地方税收返还和转移支付全部公开到项目，包括一般性转移支付7项，专项转移支付87项、税收返还4项，税收返还、一般性转移支付、专项转移支付汇总及分项情况全部细化到36个省（自治区、直辖市、计划单列市）。中央政府性基金支出按项目细化到功能分类50多个项。

五、问：财政部在组织中央部门公开部门预算方面做了哪些工作？中央部门预算公开成效如何？

答：公开部门预算有利于加强部门支出主体责任，提高支出绩效。为促进中央部门更好地落实预算公开主体责任，财政部下大力气，加强部门预算编制工作，认真组织指导中央部门公开部门预算：一是改进预算编制办法，取消按基本建设支出、行政事业经费等分开编制预算的办法，实行一个部门一本预算，提高部门预算的完整性。二是建立基本支出和项目支出预算制度，编制中央部门预算编制指南，提高部门预算编制水平，为公开部门预算创造条件。三是研究制定年度中央部门预算公开方案和规范，明确工作流程、责任分工、保障措施等，组织相关部门编制部门预算模版，统一形式、内容和口径，推动部门提高部门预算公开的规范化水平。四是建立统计报告制度，加强督促，推动中央部门按时公开部门预算。五是配合中央部门加强与媒体沟通、互动，关注舆情，了解民意，共同改进部门预算公开工作。

2016年共有102个部门依照预算法规定的时间、内容等公开部门预算，包括部门收支总体情况和财政拨款收支情况。此外，公开了部门职责、机构设置、机关运行经费安排、政府采购、国有资产占用、预算绩效等情况。财政部汇总公开了中央本级“三公”经费预算安排情况。

与2010年中央部门首次向社会公开部门预算相比，2016年部门预算公开取得显著成效。一是公开部门的数量由75家增加到102家。二是公开范围扩大，由一般预算拓展到政府性基金预算、国有资本经营预算，由单独公开部门收支预算拓展到公开部门职责、机构设置、机关运行经费安排、政府采购、国有资产占用、预算绩效等情况，公开“三公”经费预算。三是内容细化，部门支出公开到功能分类项级科目，一般公共预算基本支出公开到经济分类款级科目，“三公”经费支出按因公出国（境）费、公务用车购置费、公务用车运行费、公务接待费公开，内容更加透明。四是图文并茂，更加注重解读和说明，更多促进公众理解和支持。五是社会反响总体正面、积极。

六、问：为实现中央对地方转移支付的公开透明，财政部做了哪些工作？

答：公平、公正、公开、透明分配中央对地方转移支付，对于均衡各地财力、缩小地区发展差距、推动实现基本公共服务均等化目标、提高公共服务共建能力和共享水平作用重大。为了以公开促改革、促管理、促规范，推动进一步健全转移支付管理，财政部重点做了以下工作：

（一）改进转移支付管理，为公开创造条件。一是不断优化转移支付结构，提高一般性转移支付比重，提高转移支付分配的科学性。二是报请国务院印发改革和完善中央对地方转移支付制度的意见，修订革命老区、边境地区转移支付、中央对地方专项转移支付管理办法，增强转移支付管理的规范性。三是清理、整合、规范已有专项转移支付项目，严格控制新增项目，确保专项转移支付项目设置的合理性。

（二）细化预算，更加透明地公开转移支付内容。一是在公开一般性转移支付、专项转移支付预算总额的同时，按转移支付具体项目，公开7项一般性转移支付、87项专项转移支付预算情况，均衡性转移支付进一步公开6个具体项目的预算情况，完整反映转移支付分配结构。二是分36个省（自治区、直辖市、计划单列市），公开各地从中央获得的一般性转移支付、专项转移支付总额，全面反映中央对地方转移支付分配到哪些地方。此外，按项目公开中央政府性基金转移支付情况。

（三）建立专门管理平台，全景展示中央对地方转移支付情况。一是按照“横向到边”，将13项一般性转移支付、87项专项转移支付，以“菜单”形式，逐项列示在管理平台首页，一目了然。二是落实“纵向到底”，每一个转移支付项目“菜单”下，公开项目资金管理办法、预算和资金下达情况等，并逐步充实内容，增加政策解读、资金申请流程、资金分配结果、绩效评价情况，实现转移支付项目资金管理过程公开的全覆盖。

七、问：请介绍一下地方预算公开情况

答：地方预算公开是预算公开的重要组成部分，与人民群众生产、生活联系更紧密，更密切，为推动地方做好预算公开工作，财政部采取了积极措施：一是建章立制，加强对地方预算公开工作的规范和指导。二是开展业务培训，努力提高人员业务素质。三是建立公开情况统计上报制度，督促地方按时公开预算。四是开展公开情况专项检查，促进地方依法依规公开预算。

为做好本地区预算公开工作，各地财政部门贯彻落实中央统一部署，进一步加大工作力度：一是加强组织领导，统一部署。二是因地制宜，制定了相关管理制度。三是加强对下培训、指导和督导，自上而下加大推动力度。四是突出重点公开内容。五是拓展公开渠道，丰富公开形式。六是建立督促和绩效考核机制。

通过中央和地方共同努力，地方预算公开取得明显效果。据统计，2015年全国36个省（自治区、直辖市，计划单列市）已全部公开省级财政总预算、“三公”经费总预算、专项转移支付预算。公开部门预算的省级部门占非涉密部门总数的95%，其中河北、内蒙古等18个省非涉密部门全部公开部门预算。一些地区公开的部门预算中，支出细化到了部门所属预算单位，到了具体项目，实现了部门、单位、科目、项目等预算公开要素的全覆盖。

八、问：下一步财政部将如何继续改进预算公开工作？

答：经过多年努力，我国预算公开进展明显，成效显著，但与党中央、国务院要求以及社会公众期待相比仍有较大差距，主要表现是：公开渠道多，内容分散，群众不好找。数字表格多，图文解释少；法规政策多，解读说明少，群众难理解等。下一步财政部将认真采取措施，务求公开实效，确保公开的预算信息人民群众找得到、看得懂、能监督。

（一）改进公开手段。继续推行“互联网+政务”，逐步实现实体公开平台资源向网络平台过渡，提高网络化、信息化、集中化水平，加强网上公开资源分类分级和目录管理，继续促进门户网站与实体政务服务中心、综合新闻网站、商业网站互动，多管齐下，相互配合，互相补充，解决预算公开信息想找不好找问题。

（二）充实公开内容。一是在公开政府预算的基础上，进一步公开预算政策、编制依据、执行结果等，实现政府预算信息公开的全覆盖。二是逐步将部门预算细化到具体用钱单位、具体用钱项目，实现部门预算公开到部门、到单位、到项目的全覆盖。三是除公开转移支付项目、分配办法、分配结果外，进一步公开使用和绩效情况。

（三）提高公开实效。一是更加重视社会需求，加大教育、医疗、环保、社会保障等财税政策公开力度，确保公开有效服务公众生产、生活。二是落实谁制作、谁公开、谁清理要求，及时清理、更新预算信息。三是加强解读，做到表格、文字、图表等相配合，切实做好解释说明工作。

（四）继续完善管理机制。推动研究制定统一的预算公开办法，进一步规范公开内容、标准、方式、程序等，解决目前各地区、各部门、各单位预算公开进度不协调、内容不一致、口径不统一、不利监督等问题。