财政预算管理，政府职能之一

如何进行

(一)细化预算编制内容，提高预算编制的准确性。要尽可能准确地测算全年的预算收入，同时，根据现行分税制财政体制，准确地计算本地区的可用财力，然后科学、合理地确定支出预算。要设法加强预算的完整性，努力把尚未纳入政府预算的各种预算外财政资金尽可能地纳入预算编制中，使预算全面完整地反映政府活动的范围和方向，增强预算的透明度和调控能力。

(二) 积极推行规范化的“零基预算”，增强预算的准确性。零基预算编制方法，是加强预算管理、提高财政资金使用效率与效益的有效方法，是建立社会主义市场经济体制的客观要求。零基预算，是指在预算编制中，对各项事业行政经费的确定，将不再考虑上年度的支出基数，而是依据各单位的机构、人员编制情况、当年的事业发展计划和工作任务，按照规定的支出标准，从零开始每年确定一次。零基预算的实施，可以使整个财政资金分布更加趋于合理，有利于提高财政资金整体使用效益，实现财政宏观调控目标。

(三)编制部门预算，增强预算的完整性。部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法，它是一个涵盖部门所有公共资源的完整预算，是由政府各部门根据其职能和社会事业发展的需要统一编制的反映本部门所有收入和支出的预算。编制部门预算是深化我国社会主义市场经济体制改革、建立公共财政框架的基本要求，它可以使预算编制进一步细化，提高透明度，有利于防止预算分配和执行中的不规范做法，同时，还有利于强化预算观念，提高预算管理水平。实行部门预算后，预算编制将进一步科学化、制度化和规范化。

(四)施行综合预算的管理思想，实现收支统管，增强预算的科学性。施行综合预算实现收支统管是新形势下加强财政管理的必然选择，是规范政府分配行为、统一政府财权、实现财政稳固和平衡的重要举措，这有利于拓宽理财领域，增加可调控财力。新的《事业单位财务规则》与《行政单位财务制度》都规定，国家对事业(行政)单位实施核定收支、定额或定项补助超支不补、结余留用的预算管理办法，这是预算管理思想的改革，要求财政部门要把单位预算内外所有资金都管起来。

(五)明确预算运作程序，增强预算管理的规范性。实行标准周期预算管理即“预算编制阶段”、“预算执行与调整阶段”和“决算阶段”。标准周期预算制度是一个系统的、完整的制度体系，它涵盖了预算管理的全过程。实行标准周期预算制度，为预算编制的科学化、规范化创造了条件。

(六)硬化预算约束，增强预算的严肃性。要严格执行预算。预算一经确定、批复，原则上不准随意调整和零星追加，对确需增加的支出也要控制在财力可能的范围内。要严格贯彻“依法理财”的方针，严格追加管理。只有国家实施重大政策措施以及事业计划和收支标准发展有较大调整时，财政才调整预算。预算追加中要强调法制化、制度化观念，以法制代替人治，从制度上约束个人行为，杜绝不讲原则讲人情等现象发生。规范预算执行必须完善工作程序，建立分类申报、分项审核、定期研究、集中审批制度。追加支出要讲究支出战略，即哪些类别、哪些项目的支出是应该追加的，哪些类别、哪些项目的支出是可追可不追的，哪些类别、哪些项目的追加是万万不可追加的。

预算追加过程中，财政机关内部各职能部门要从大局出发，密切配合，协调一致。要通过加强和改革预算管理，逐步建立起公平透明、平衡稳固、高效有序的财政管理体制，统筹安排预算内外资金，妥善解决聚财有限性与用财无限性的矛盾。

(七)加强支出因素管理，改进项目管理办法。一是建立科学的预算科目分类体系，对各项财政支出实施有效的控制和管理监督。二是对构成单位支出的各项因素要分门别类制定出切实有效的管理措施。三是进一步加强财政经费的管理，调整行政、事业单位经费支出结构，规范支出范围。改进行政经费下管一级的办法，按照社会主义市场经济的一般原则，在全面推进机构改革的基础上，属于国家执法、监督部门的，应列入行政经费开支范围，对不行使国家管理职能的各类社会团体，财政一律不予补助，对机构改革中已转为公司或行业协会的，不再由行政经费开支，应相应调整经费渠道。同时，对不属于行政经费支出性质的项目要予以清理。四是施行政府采购制度，加强大宗专项支出管理。五是加强财务管理，控制不合理开支。六是按照社会主义市场经济体制下政府职能转变的要求，联系财政实际，本着效率的原则，合理界定政府的事权范围和财政的供给范围，取消和压缩与市场经济体制要求不相适应的一般性支出，建立起保障重点突出、分配合理规范、压缩约束有力、监督管理严格、符合市场经济要求的财政支出运行机制。另外，还要加强财政支出战略的研究，加强财政支出的合理性和科学性。

管理体制

预算管理体制是确定中央政府与地方政府以及地方各级政府之间各级预算管理的职责权限和预算收支范围的一项根本制度，它是财政管理体制的重要组成部分。财政管理体制有广义和狭义两种含义，广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制和财务管理体制等；狭义的财政管理体制仅指预算管理体制。在实际工作中，讲财政体制时，一般是指预算管理体制。预算管理体制的核心问题是各级政府之间的收支划分。我国预算管理体制进行过多次改革，总体上是根据“统一领导、分级管理”原则，由高度集中管理体制，到逐步实行多种形式的分级管理体制。我国现行的预算管理体制是1994年起实行的分税制财政体制。

分税制财政体制是在中央与地方各级政府之间，根据各自的职权范围划分税源，并以此为基础确定各自税收权限、税务机构和协调财政收支关系的一种制度。我国从1994年开始实施以分税制为核心内容的预算管理体制。分税制财政体制的主要内容包括：

1．划分中央、地方的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术革新和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。

2．按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，主要有关税、消费税、进口产品消费税和增值税、中央企业所得税等；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，主要有增值税、资源税、证券交易税等；将适合地方征管的税种划为地方税，主要有营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税)、地方企业所得税、个人所得税等，并充实地方税税种，增加地方税收入。2002年国家对所得税划分进行了调整，自2003年起，将企业所得税和个人所得税改为中央与地方共享税。

3．确定中央财政对地方税收返还数额。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额(即消费税+75%的增值税－中央下划收入)。1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1%，中央财政对地方税收返还增长0.3%。如若1994年以后净上划中央的收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。

4．原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制后，原体制分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。2002年国家对所得税划分进行了调整，自2003年起，所得税不再按归属划分，而改由中央和地方按一定比例分成。

历史回顾

我国的财政预算制度最初建构在计划经济体制基础之上，而后在计划经济向市场经济改革的推力之下，在由于财政预算制度与经济体制不适应所产生的财政自身压力之下，逐步进行了从计划经济财政预算制度向市场经济财政预算制度的改革。这种改革由于受到整个经济体制改革“路径依赖”的制约，由于受到传统制度惯性的影响，由于受到来自传统思想观念的阻力，必然表现出其特有的渐进性和不彻底性。财政预算制度改革走到今天，其正在一步一步向公共财政预算制度方向迈进。

我国预算管理制度改革历经的四个历史阶段

从财政预算制度所具有的基本法律要件而言，新中国财政预算制度的真正建立是在1955年，因为从那年起国家预决算才开始向全国人民代表大会报告。此前财政预算只是向中央政府报告，并且没有决算制度，因而严格地说真正财政预算制度还没有构建起来。1955年以后的50年里，我国的财政预算制度随着政治体制、经济体制和人们对财政预算制度认识的深化不断改革与发展，总结起来，其改革发展轨迹大体可以分为四个阶段。

一、计划经济财政预算制度阶段

这一阶段是从1955年到1980年。总体而言，这一时期，我国财政预算管理具有较为浓重的中央集权色彩、行政主导色彩，“预算”功能极不健全。具体而言，主要有三个突出特点。

（一）财政预算收入制度是一种行政权力为主导的收入制度，收入的主要来源是国有企业利税。由于这一时期经济结构单一，由国有经济包打天下，再加上商品价格都由计划控制，工农业产品之间形成巨大“剪刀差”，几乎全社会的生产剩余都体现为国有企业利税。而几乎国有企业的全部生产剩余又纳入财政预算，成为财政预算收入的主要来源。

（二）财政预算公共事务与企业事务不分，公共性特点不突出。在财政收入制度方面，由于指令性计划对商品价格的控制和税收手段的缺乏，财政预算既调节生产领域之外的分配关系，又调节生产领域之内的分配关系。在财政支出制度方面，财政预算包揽一切，不仅要负责公共物品的提供，还要负责为国有企业进行直接的资金投入和弥补亏损，代行了一部分需要由市场承担的功能。

（三）财政预算附属于指令性计划，预算功能严重缺失。由于在计划经济下，指令性计划无所不在、无所不包，财政预算制度基本上是指令性计划的附属工具，预算跟着计划走，对经济社会运行的调节作用非常有限。并且由于预算编制简单粗放，所谓的预算，充其量是一个简单、粗放的财政收支计划，根本谈不上预算的法律性、权威性、严肃性。

二、市场经济财政预算制度初现端倪阶段

这一阶段是从1980年到1992年。这一时期，我国开始实行改革开放和经济制度转型，改革的主要特点是实行“行政性分权”，将原来集中于中央的权力下放给地方政府，将应该给国有企业的一部分权力交给企业。在这种背景之下，财政预算管理制度在预算收入制度方面也进行多次重大调整，其基本思路也是下放权力，调动地方政府和企业的积极性。

（一）调整中央与地方的财政关系

这种改革的动因有两个，一是“文革”造成的经济颓废而产生的财政欠账随着改革开放而逐步显现，二是随着企业扩大自主权，增加工资，发放奖金，增加了财政平衡的压力。为了改变这种财政状况，开始调整中央和地方的财政关系，以调动地方政府增收节支的积极性。其内容主要有：

1、从1980年——1984年，实行划分收支、分级包干体制。一是按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方的收支范围。中央和地方所属企业的收入分别作为中央和地方财政的固定收入，工商税收作为中央和地方的调剂收入。二是合理确定地方财政的收支基数和上解、补助额。地方收入大于支出的地区，多余部分按一定比例上缴中央；支出大于收入的地区，财力不足部分，从工商税收中按一定比例留给地方。原则上五年不变，地方多收可以多支，少收则要相应压缩支出，自求平衡。三是对老少边穷地区，中央设立不发达地区发展资金给予专款补助。

2、从1985年——1987年，实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制。根据第二步“利改税”以后的税种设置，重新调整了各级地方政府的财政收入关系，从1985年1月1日起，在全国29个省区推行。这一体制向以税种划分为主的彻底“分灶吃饭”的财政体制迈出了第一步。基本内容是，按税种把国家财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入三大类。中央和地方支出划分基本维持原体制格局。同时，国务院考虑经济改革中变化因素较多的情况，决定1985年——1986年两年仍然实行“总额分成”办法作为过渡，即地方预算固定收入和中央、地方共享收入同地方预算收支挂钩确定分成比例，实行总额分成。

3、从1988年——1993年，实行财政大包干体制。1986年以后，受多种因素影响，财政收入占国民收入比重大幅度下降，成为总额分成的财政体制运行中较为突出的问题。一是中央财政收入在全国财政收入的比重不断下降，连年出现较大赤字，宏观调控能力减弱。二是不能充分调动上解地区组织收入的积极性，上解地区“放水养鱼”。因此，中央决定，按照经济体制改革总体进程，首先解决如何调动地方组织收入积极性问题，从1988年至1990年实行大包干财政体制，对原有体制进行调整。一是将税额零星、税源分散、时效性强、征收难度大的十三种“小税”划给地方作固定收入，抵顶支出。二是改进部分上解地区财政体制，实行多种形式的财政包干体制。将全国37个省、市、自治区和“计划单列市”都纳入“包干”体系，分别实行6种不同的包干办法。

附录：财政大包干的6种包干办法

（1）收入递增包干。包干的办法是，以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率和留成、上解比例。在递增率以内的收入，全部留给地方；收入达不到递增率，由地方用自有财力补足。实行这个办法的地区有北京市、河北省、辽宁省、沈阳市、哈尔滨市、江苏省、浙江省、河南省、重庆市。

（2）总额分成。包干的办法是，根据前两年的财政收支情况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方的留成和上解中央比例。实行这个办法的地区有天津市、陕西省、安徽省。

（3）总额分成加增长。包干的办法是，在上述“总额分成”办法的基础上，收入比上年增长的部分，另加分成比例，即每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例分成，增长部分除按总额分成比例分成外，另加“增长分成”比例。实行这三个办法的地区是：大连市、青岛市、武汉市。

（4）上解额递增包干。包干的办法是，以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上交。实行这个办法的地区是广东省、湖南省。

(5)定额上解。包干的办法是，按原来核定的收支基数，收大于支的部分，确定固定的上解数额。实行这个办法的地区是上海市、山东省、黑龙江省。

（6）定额补助。包干的办法是，按原来核定的收支基数，支大于收的部分，实行固定数额补助。实行这个办法的地区是吉林省、江西省、福建省、陕西省、甘肃省、青海省、内蒙古自治区、广西壮族自治区、贵州省、云南省、西藏自治区、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区；湖北省和四川省划出武汉、重庆两市后，由上解省变为补助省，其支出大于收入的差额，分别由两市从其收入中上交省一部分，作为中央对地方的补助。

（二）调整政府和企业之间的财务关系

在对中央与地方的财政关系进行调整的同时，按照“放权让利”的改革思路，对政府和企业之间的财务关系也作了调整。调整的内容包括三个方面：

1、从1978年底开始，对国有企业先后试行企业基金办法、各种形式的利润留成办法和盈亏包干办法。

2、从1980年开始，在一些国有企业进行了将上交利润改为征税的试点。1984年——1986年，分两步全面推行了“利改税”改革。当时的“利改税”改革对不同所有制企业采取了不同的征税办法，比如，小型国有企业所得税按7%——55%的八级累进税率征收；大中型国有企业的企业所得税按55%的固定统一税率征收；外资企业法定税率为33%，经济特区减为15%，外加“两免、三减”的优惠政策。虽然从利到税是一个实质性的进步，但这种不同对象不同待遇的税收政策，违背了税负平等的原则，干扰了市场机制的作用。

3、1987年以后，在国有企业普遍推广了“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”的企业承包制。在这种强激励、弱约束的制度之下，企业负盈不负亏，造成国家税收被挤占的严重现象。据统计，1987——1991年间，承包企业欠收总额多达51亿元，其中，只有37%即19亿元由企业“自补”，余下的32亿元都成了财政预算的亏空。

以上两方面财政预算制度的改革，打破了过去统得过死局面，通过责、权、利相挂钩，调动了各级政府增收节支的积极性和企业扩大生产的积极性，规范了政府间以及政府与企业间的分配关系，从而使计划经济的财政预算制度开始被打破，向着市场经济的财政预算制度迈出第一步。不仅如此，当时的财政预算制度改革，作为经济体制改革的重要举措，还保证了其他各项改革措施的出台，为形成放开搞活的改革局面做出了贡献。

但是，这些改革毕竟是初步的探索。由于这些改革措施的出台并非着眼于市场经济财政预算制度的科学设计，其基本的初衷只是调动地方和企业积极性，因而导致一方面旧体制的弊端没有去除，另一方面随着行政性分权又产生了一些新的弊端。现在看来，即使当时在促进地方政府增收节支方面起到了积极作用，但从资源配置的角度看，其所产生的负面作用也很大。当然，这种代价的付出在改革过程中也是必然的。具体而言，其所暴露的制度缺陷主要有以下四个方面。

1、造成了畸形的财政激励机制。由于中央与地方的分成是在历史数据的基础上由中央与地方谈判决定，形成各地区之间“苦乐不均”、“鞭打快牛”的状况。有的地区基数低、发展快，从这种体制中受益就多。反之，一些老工业基地基数高，改革开放以来发展慢，从这种体制中就吃亏。

2、妨碍了统一大市场的形成。在当时的“分灶吃饭”体制下，由于按照行政隶属关系划分国有企业利润和企业所得税的归属，各级政府为了增加收入，一方面千方百计地扩大基本建设规模，在行政力量的推动下大搞低水平重复建设，导致了各地区经济结构的趋同和经济效益下降；另一方面，为了追求地方经济利益，违背发挥比较优势的经济原则，用行政手段大搞地区贸易壁垒保护“自己”企业，地方保护主义盛行、市场封锁分割的局面在全国蔓延。

3、中央财政保障能力迅速下降。财政包干体制在力图调动地方理财积极性的同时，没有相应建立起有效的约束机制，并且由于这种体制不稳定、不规范、不公平，在体制的设计和运行中预留了相当大的公共权力“寻租”空间，激励了地方政府追求自身利益的动机。其结果是，1986年以后中央预算收入持续下降，到1992年的时候，中央财政收入占全部财政收入的比重已经下降到28.12%，中央财政对地方财政的支持能力、对公共服务的保障能力也大大下降。

4、造成财经纪律松弛和财经秩序混乱。由于财政供给范围的不规范，在当时的体制下，盲目地为了调动个别单位创收的积极性，一些本属于财政保障的开支也甩给单位，鼓励其“自筹”、“创收”来解决，由此导致了名目繁多的收费，各单位“小金库”纷纷设立，“预算外”收支规模不断扩大，财经纪律非常混乱。

正是这些方面显现出的制度弊端和经验教训，使得人们对市场经济财政预算制度的本质逐步有了更深的认识，使得决策者下定决心对财政预算制度进行了下一步更为深入的变革。

三、市场经济财政预算管理改革取得初步成效阶段

这一阶段是从1992年到1998年。之所以说取得了初步成效，主要是1993年开始实行分税制改革，使我国财政收入制度向市场经济方向迈出了实质性一步。

(一)分税制改革的主要精神

分税制改革可以视为我国上个世纪九十年代经济体制改革重大举措之一。分税制改革的根本目的是推动社会主义市场经济体制的建立和发展，促进社会经济的持续、稳定、健康发展。1993年11月，中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》揭示了分税制改革的四个主要精神：

一是正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。明确把地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立相互独立的中央和地方税收征收体系。把维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税；同经济发展直接相关的主要税种列为共享税；充实地方税种，增加地方收入。通过发展经济，提高效益，扩大财源，逐步提高财政收入在国民生产总值中的比重，合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例。提高“两个比重”（财政收入在国民生产总值中的比重和中央财政收入在全部财政收入中的比重）是此次分税制改革的重要初衷之一。

二是合理调节中央与地方之间的财力分配。实行中央财政对地方的返还和转移支付制度，以调节分配结构和地区结构，特别是扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。

三是坚持统一政策与分级管理相结合。划分税种不仅考虑中央与地方的收入分配，还考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用，中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。

四是按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度，使税收制度与经济体制的变革逐步适应，与国际通行的做法逐步接轨。

（二）分税制改革的基本框架

根据中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从1994年1月1日起在全国范围内实行的分税制基本框架是：

1、在政企职责分离的基础上，明确省、县（市）和乡（镇）政府的职能，按职能划分各级政府的事权。

2、在划分事权的基础上，划分财政支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，以及调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出和由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

3、按照收益性质和征管有效性原则，合理划分税种收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方的共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税种，增加地方税收收入。

4、逐步建立中央对地方的转移支付制度，以便逐步缩小地区间政府服务水平的差距。

5、实行中央对地方的税收返还。为了保持地方既有利益格局，逐步达到改革目标，分税制体制制定了税收返还办法，即以1993年为基期年，按分税制后地方净上划中央的收入数额，作为中央对地方的税收返还基数，基数部分全额返还地方，从1994年开始，税收返还与消费税和增值税（75%）的增长率挂钩，每年递增返还，递增率按各地区缴入中央金库“两税”增长率的1：0.3系数确定。

6、妥善处理原体制遗留问题。分税制以后，原包干体制的上解和补助基本不变。原实行定额上解的地区仍按确定数额定额上解；原实行递增上解的地区，从1995年起按1994年实际上解额实行定额上解。

（三）税收制度改革的主要内容

分税制改革按照统一税法、公平税负、简化税制、合理分权的原则对税收制度进行规范，建立起符合市场经济要求的税收制度。其主要内容有：

1、推行以增值税为主体的流转税制度。改革后的流转税由增值税、消费税和营业税组成，统一适用于各类企业。将一般增值税税率设定为价值增值的17%，另设一个14%的优惠税率。从财政收入的激励效应着眼，增值税类型的设计选择了生产型增值税，即对任何购进固定资产的价款不作抵扣。

2、统一内资企业所得税。简化合并不同经济成份的企业所得税税率。所有内资企业，包括国有企业、集体企业、私营企业以及公司制和其他形式的联营企业，都实行统一的企业所得税。

3、统一个人所得税。改革的重点是将当时实行的个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商业户所得税合并，建立统一的个人所得税。个人所得税税率采取超额累进制。

（四）分税制改革取得的成绩

1994年开始实行的分税制财政体制，在建构与市场经济相适应的预算收入制度、培育公平竞争的市场环境、改善中央预算与地方预算之间的关系、规范国家与企业的分配关系方面，取得了比较好的效果。

一是确定了一个清晰、稳定、统一的体制框架。分税制财政体制实现了财政体制的统一，并且稳定下来，从而结束了长期以来各地区财政体制不一样、不规范的局面。并且，新体制按税种划分收入范围，各地区按照统一的标准进行收入划分，从而搭建了一个规范的体制基础。

二是建立了中央财政收入的良性增长机制，为提高“两个比重”打下了基础。在税种划分方面，将增值税的75%部分、消费税以及一些税源稳定、增收潜力大的税收划归中央，初步形成了在财政收入初次分配中“中央得大头”的分配格局，形成了中央财政收入的稳定增长机制。同时，在财政收入二次分配中，通过增量分配的调整，保证中央在“两税”收入增量中“拿大头”，在主要收入项目的增量中占据了主导地位，摆脱了包干制下中央收入主要依靠地方上解、增长缓慢的窘境，形成了累进制的中央财政收入增长机制。也就是在这样的机制保障之下，财政收入在1995年惯性下滑之后，1996年止跌回升，增势逐年加强，财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占全部财政收入的比重逐年上升。全国财政收入占GDP比重2004年达到22.5%，比1996年提高了11.6个百分点；中央财政收入占全部财政收入比重2004年达到57.2%，比1996年提高了7.8个百分点。

三是建立了地方财政收入快速增长的良性机制。实行分税制，明确了各级政府的财权和事权，合理确定了各级政府的财政收入和支出范围，充分调动了各级政府当家理财的积极性。各地方政府形成了以营业税、增值税（25%）为支柱的新的收入支撑点，以及由城镇土地使用税、个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税、资源税以及其他收入等零散税收作为重要组成部分的税收增长机制。

四是建立了新的资源配置机制，促进了全国统一市场的形成。实行分税制改革，除企业所得税外，基本上改变了按企业隶属关系划分收入的做法，可以说，祛除了旧税收体制最大的弊端。通过弱化企业隶属关系与地方财政收入之间的联系，便于国家更好地运用税收杠杆，引导各级政府、各个部门自觉打破条块分割和地区封锁，实现资源的合理配置和自由流动，逐步形成全国统一的大市场格局。中央加强对税收立法权的管理，基本上保证了税收调节的公平性，促进了市场公平竞争环境的形成。

总之，通过分税制改革，基本上构建了与市场经济体制相适应的财政预算收入制度框架。与以往历次改革相比，其深远意义在于，这次改革从改革的初衷到制度的设计，从改革开放以来放权让利的改革思路转变到依靠制度创新，从过去的只是着眼于解决眼前面对的现实困难和问题转变到长远机制的构建，从过去在计划经济制度框架下的小动、小改转变到向市场经济制度框架过渡。因此，我们可以称之为向市场经济财政预算制度迈出的实质性第一步。

当然，1994年的分税制改革仍然存在着很大的局限性和不彻底性。比如，中央与地方的事权和财权还没有彻底理清，财权与事权不一致的现象还较为突出；企业所得税按“隶属关系”征收，妨碍着资本在地区和部门间的自由流动和优化重组；内外资企业所得税不统一，影响了税负公平；个人所得税，无论在税率规定还是在征收管理等方面都需要调整、完善和规范；“预算外”资金名目繁多，长期游离于预算管理之外，缺乏有效的管理和规范，等等。如果放到财政预算管理制度的总体棋盘中来考量，分税制改革的局限性、不彻底性、不全面性就愈加明显。最为突出的是，分税制改革只是对预算收入制度进行了改革，而对于财政支出制度基本上没有触及。也就是说，分税制改革后，财政预算制度最重要的一翼——财政支出管理基本上还沿用着计划经济的管理手段，预算管理粗放、预算约束力不强、预算支出范围定位不清等一些预算管理的痼疾尚未触动，决定着预算管理机制的现代财政理念还没有树起来，预算管理改革的任务还极其艰巨。因此，分税制改革还仅仅是市场经济财政预算制度改革迈出的第一步。

四、公共财政预算制度改革破题和推进阶段

这一阶段始于1998年，至今尚在进行之中。这场改革吹响的第一声号角，是1998年底全国财政工作会议上正式提出要建立公共财政制度框架的改革目标。这场改革在实践上迈出的第一步，是1999年河北省在全国率先推行了部门预算管理制度改革，标志着我国公共财政预算制度改革正式破题。此后，随着河北省改革经验被中央认可，部门预算管理改革在全国逐步推开，并由此引发了国库集中收付改革、政府采购改革、预算审查监督改革、政府收支分类改革等各项改革的不断深化。于是，在神州大地上演了一场轰轰烈烈的财政预算管理革命，这场革命源于实践并在丰富的改革实践中不断深化，把中国的财政预算制度朝着与国际惯例接轨、与市场经济相适应的方向不断推进。

我国公共财政预算管理改革的主要内容

一、公共财政预算改革的背景

我国的公共财政预算制度改革并不是“平地起风雷”，而是有着深刻的历史背景，是历史的必然。

——经济背景：市场经济改革加速推进，财政收支矛盾日益突出。1998年随着新的一届中央政府成立，各项改革措施纷纷出台，国有企业改革、粮食流通体制改革、金融改革、社会保障制度改革、政府机构改革等各项改革都进入加速期。由此产生两个问题，一是预算制度改革要与经济体制改革相适应。随着经济体制改革进程中市场资源配置功能增强，要求财政职能和作用也要相应调整。最突出的是，财政要从过去支持经济建设为主向提供公共服务转变。二是财政要为经济体制改革服务。各项改革的推进，使经济体制改革所累积的矛盾开始在财政领域积聚、显现，历史上的财政欠账加上新增的公共支出，使财政收支矛盾日趋加剧。解决日益突出的财政收支矛盾，是摆在各级财政面前的现实矛盾，形成财政改革的内在动力。

——政治背景：民主政治不断发展，要求建立有效的权力制约机制。随着市场经济改革的推进，建设社会主义民主政治成为我国政治体制改革的根本方向，依法治国成为治国理政的基本方略，建立有效的权力制约机制成为从源头上治理腐败的重要举措。财政预算制度作为公共权力的重要组成内容，加强对其体制、机制的根本性改造，也是政治制度改革的一项要求。

——社会背景：社会进步呼唤建立公开透明的财政预算制度。市场经济改革不仅带来了经济的发展和繁荣，也带来了社会文明程度的进步、人们思想观念的解放和民主意识的增强。特别是政府职能转换、行政审批制度改革、审计监督力度加大、权力制约机制加强，对人们思想观念的冲击很大。比如，席卷全国的审计风暴，接连不断地揭露出财政领域的一些深层次问题。1998年，清查出粮食系统违规违纪问题，立案2268起，1302人受到党纪政纪处分；1999年，审计三峡移民资金和移民建镇资金，发现挤占挪用现象严重；2000年，审计16个省、市、自治区1999年国债重点建设项目资金的使用情况，发现挪用国债资金4.77亿元；2001年，审计贵州省国债资金中发现国债项目招标弄虚作假，造成国家建设资金损失9800多万元；2002年，查出中国建设银行广州地区8家支行10亿元虚假按揭。中国农业发展银行8.1亿元资金投资股市，所获收益去向不明；2003年，又查出有关部门违反预算法问题、社保基金问题、国资流失等问题。审计风暴不仅促进了财政管理的规范，也唤醒了社会公众的民主意识、财政意识，社会公众对财政问题的关注度越来越高。

从三大历史背景综合分析，随着市场经济改革的推进、民主法治进程的加快和公众民主法治意识的增强，我国财政预算制度由传统财政预算制度必然向公共财政预算制度转变，必然向公开透明、有效制约的方向推进。

二、公共财政预算改革所要解决的问题

总体来看，改革开放以来，财政预算制度的多次改革、调整，并未伤及计划经济财政预算制度筋骨，特别是财政预算支出制度，到1998年的时候，仍然沿用着传统管理方式。这些体制和制度的弊端，随着市场经济改革的推进日益显现，因而既是催生公共财政预算改革的内在动因，也是公共财政预算改革所要解决的问题。这些体制和制度的弊端主要表现在三个方面。

（一）预算编制方面的弊端

1、编制时间短、内容粗，只到类不到项目。在传统财政预算制度下，一般在每年10月份才开始编制下一年度预算，到提交人代会审批，仅用两、三个月时间完成预算编制工作。由于预算编制时间短，预算资料收集不完备，预算项目来不及深入论证，导致预算编制内容粗糙。总预算基本上是上级财政代编、逐级汇总。收入预算采用“基数加增长”的方法，缺乏科学测算数据基础上的分析和预测，往往造成收入预算与实际执行偏离较大，削弱了预算的严肃性。支出预算只编到大类，而不能细化到具体项目，“外行看不懂，内行看不清”。总体而言，预算只是一个粗放的财政收支计划，缺乏预算作为规范财政收支行为法案的严肃性、科学性、可行性。

2、“基数加增长”的部门支出限额编制方法，固化了财政支出格局，财力配置不合理。总预算在部门间的限额分配，大多采取切块归口主管部门的管理体制，采用基数安排适当增长的方法。由于采用基数法，计划经济下形成的总预算分配格局和部门支出被固化，使支出预算的安排与市场经济下政府职能转换的要求不相适应，与年度支出需求不相适应，一方面造成财力资源配置紧张的矛盾日益加剧，另一方面造成部门和单位之间苦乐不均，浪费严重。

3、财政资金按部门、单位和按经费性质交叉并行分配，运作中互相扯皮，弱化财政分配职能，财力资源配置效率低。改革开放以来，为了适应市场经济的需要，我国支出预算分配方式从按单位分配向按职能需要分配方向转换，但由于这一改革没有完全到位，形成按部门、单位和按经费性质交叉并行的分配方式。各部门和单位所需的不同性质的经费，由计划、财政、科技、商务等政府多个部门分别管理。在财政部门内部，也存在同一性质经费或同一部门经费由不同职能机构分别管理的现象。这种分配方式，弱化了对预算单位经费整体使用情况的监督和控制功能，难以有效地优化财力资源配置。

4、预算内容不完整。政府预算应全面反映政府活动的范围和方向，凡是属于政府活动范围的收支都必须纳入政府预算。但我国自20世纪80年代以来形成的“预算外收支计划”制度，却使财政预算的完整性受到挑战。在很大程度上，政府预算指的是预算内资金，大量的预算外资金游离于预算管理之外，由部门自行安排收支，随意性很大。尽管后来针对预算外资金使用失控问题实行了“收支两条线”管理，但预算外资金财政仍然无法调剂使用，预算内外“两张皮”的状况仍然没有根本改变，造成应归属政府统一管理的财政资金分配权被肢解、分割。

（二）预算执行上的弊端

1、预算下达晚、执行慢。由于预算编制内容粗，只到大类不到具体项目，大多预算资金都是在执行中找项目，而后再下达、执行，因此导致大量的专项资金往往在第四季度甚至12月份才能执行。有相当一部分资金由于当年没有找到合适项目，预算年度结束前不能拨到具体项目形成实际支出，只能拨到预算部门和预算单位，造成大量的资金结转。这种“以拨代支”的方式，看起来当年预算得到了执行，实质上没有形成支出效益，使有限的财政资源被闲置、浪费。

2、预算执行中追加调整频繁，预算执行的严肃性比较差。由于预算编制粗放，财政支出计划存在项目论证不充分、漏报项目多、项目细化不够难以执行的状况，造成预算执行中追加、调整、细化预算较为频繁。作为预算部门，没钱就要、有项目就报，一年到头忙于写条子、打报告要求追加预算。作为财政部门，在预算部门追加调整预算的压力之下，一年到头忙审核、忙追加、忙平衡预算，造成“一年预算，预算一年”的局面，影响了预算的严肃性。

3、财政资金的调度能力差，使用效益不高。自20世纪50年代以来，为了适应指令性计划直接管理政府部门及其所属单位、企业的管理模式，财政管理上逐步形成了以部门为单位的支付方式——分散支付方式。在分散支付方式下，预算部门和单位在银行多头开设账户，财政资金由财政部门定期拨到部门支出账户，再由部门层层拨到用款单位。这种分散支付方式虽然在计划经济时期为保证部门贯彻国家指令性计划发挥过作用，但由于支付环节多、支付效率低，与市场经济和公共财政讲求效率和效益的理念越来越不相适应，其缺陷主要有两个方面：一方面不利于资金调度。财政资金从国库拨出后，分散于各预算单位在商业银行开设的银行账户，而各项资金又都有一个逐渐支用的过程，使大量的资金沉淀在部门而财政难以集中调度，本就十分紧张的财政收支因缺乏统筹使用而加剧。另一方面，资金使用效益低。由于财政资金拨付给商品或劳务供应商要经过若干层次，大量资金经常在中间环节、各银行运转，使资金划拨在途时间长，不能及时拨给用款单位，及时发挥效益。同时由于分散支付过程透明度差，财政部门对财政资金的运行过程难以实施有效监督，容易导致财政资金在拨付过程中被挤占、挪用，使财政资金难以发挥应有效益。

（三）预算监督上的弊端

1、在财政外部，没有形成对财政运行的实质性权力制约机制。从人大对政府的制约而言，由于预算编制粗糙，政府向人大报告的预算只是粗线条的框架，缺乏深入、具体、细致的报告，人大对预算资金的安排难以进行实质性审查，只能进行程序性审议，财政资金怎么花、应该怎么花、花得怎么样人大都无从监督。从审计部门对财政部门的监督而言，由于很多资金都是在预算执行过程中分配、项目在执行过程中确定，致使审计部门对预算执行情况进行审计的对照性依据不足，难以真正发现预算执行中的问题。从财政部门对预算部门的监督而言，由于大多预算项目是在执行中临时追加，财政部门无暇对项目合理不合理进行严格的审核论证，并且在分散支付方式下，财政部门把资金拨出后，部门到底怎么花、花得怎么样，财政对部门也难以监督，基本处于失控状况。总体而言，在传统财政预算管理制度下，监督机制缺乏，形成了“人大监督不了政府，审计监督不了财政，财政监督不了部门”的状况。

2、在财政内部，预算编制、执行、监督不分，监督效率较低。长期以来，在财政部门内部机构的设置上，预算编制、执行、监督职能的设置相互重叠、相互交叉。每一个司（处、科）室既管预算编制，也管拨款审核，还负责对所分管部门的监督。这种设置，一方面，由于每一个机构都承担着预算编制、执行、监督三种职能，主要精力往往都放在预算编制和执行上，很难抽出精力对部门进行监督。另一方面，从权力的配置而言，预算编制、执行、监督职能重叠在一起，预算编制、执行、监督之间难以相互制约，财政部门内设监督机构从根本上对预算编制和执行进行监督几乎不可能。

上述弊端，影响了财政职能的发挥，限制了财政资金和财政政策的作用，必须从制度和机制的创新上寻求治本之策。