国务院关于南京市城市总体规划的批复，公文

主要内容

国务院关于南京市城市总体规划的批复

（国函〔2016〕119号）

江苏省人民政府：

你省关于报请审批南京市城市总体规划的请示收悉。现批复如下：

一、原则同意《南京市城市总体规划（2011-2020年）》（以下简称《总体规划》）。

南京是江苏省省会，东部地区重要的中心城市，国家历史文化名城，全国重要的科研教育基地和综合交通枢纽。《总体规划》实施要深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及中央城市工作会议精神，认真落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认识、尊重和顺应城市发展规律，坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，提高新型城镇化质量和水平，统筹做好南京市城乡规划、建设和管理的各项工作，逐步把南京市建设成为经济繁荣、和谐宜居、生态良好、富有活力、特色鲜明的现代化城市。

二、重视城乡区域统筹发展。在《总体规划》确定的6582平方公里城市规划区范围内，实行城乡统一规划管理。根据市域内不同地区的条件，重点发展基础条件好、发展潜力大的区域和城镇，优化村镇布局，在保持乡村风貌特色的基础上逐步改善村民生产生活条件。推动城镇基础设施、公共服务设施向乡村延伸，逐步推进城乡基本公共服务均等化。深化与上海、杭州等长三角中心城市的协调发展，统筹推进南京与周边城市重大基础设施互联互通、共建共享。

三、合理控制城市规模。到2020年，中心城区常住人口控制在670万人以内，城市建设用地控制在652平方公里以内。要贯彻落实城乡规划法关于先规划后建设的原则，禁止在《总体规划》确定的建设用地范围之外设立各类开发区和城市新区。要根据南京市资源、环境的实际条件以及《总体规划》确定的城市空间布局，划定城市开发边界，加强边界管控，促进城市紧凑布局。增强城市内部布局的合理性，提升城市的通透性和微循环能力。坚持节约和集约利用土地，严格控制新增建设用地，加大存量用地挖潜力度，合理开发利用城市地下空间资源，提高土地利用效率，切实保护好耕地特别是基本农田。

四、做好南京江北新区规划建设。要按照《国务院关于同意设立南京江北新区的批复》（国函〔2015〕103号）要求，坚持规划先行、改革先行、法治先行和生态先行，积极参与长江经济带和“一带一路”建设，更加注重自主创新，加快构建现代产业体系，推进新型城镇化建设，完善现代化基础设施，加强生态文明建设，扩大对外开放合作，与上海浦东新区、浙江舟山群岛新区、中国（上海）自由贸易试验区等联动发展，逐步建设成为自主创新先导区、新型城镇化示范区、长三角地区现代产业集聚区、长江经济带对外开放合作重要平台，努力走出一条创新驱动、开放合作、绿色发展的现代化建设道路。

五、完善城市基础设施体系。要按照绿色循环低碳的理念规划建设城市基础设施。进一步完善公路、水运、铁路、机场等交通基础设施，疏解区域过境交通，加强城市内外交通衔接。建立以公共交通为主体，各种交通方式相结合的多层次、多类型的城市综合交通体系，方便不同交通方式的换乘。做好停车场规划布局，推动城市停车场建设。坚持先地下、后地上的原则，统筹规划建设城市供水水源和给排水、垃圾处理等基础设施，积极有序地开展地下综合管廊建设。划定基础设施黄线保护范围，加强对各类设施用地的规划控制和预留。高度重视城市防灾减灾工作，加强灾害监测预警系统和重点防灾设施的建设，建立健全包括消防、人防、防洪、防震和防地质灾害等在内的城市综合防灾体系。

六、建设资源节约型和环境友好型城市。要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成合理的城市空间结构，促进经济建设、城乡建设和环境建设同步发展。要切实做好节能减排工作，明确责任主体，落实工作措施，淘汰落后产能，严格控制污染物排放总量，支持发展绿色建筑。加强城市环境综合治理，提高污水处理率和垃圾无害化处理率，限期达到《总体规划》提出的各类环境保护目标。划定城市蓝线保护范围，落实最严格的水资源管理制度，控制地下水开发利用，提高水资源利用效率和效益，建设节水型城市。积极推行低影响开发模式，推进海绵城市建设。加强绿化工作，划定城市绿地系统的绿线保护范围，依托水系形成生态隔离廊道。要加强对钟山等风景名胜区、自然保护区以及湿地、水源地等特殊生态功能区的保护，制定并严格实施有关保护措施。

七、创造优良的人居环境。要坚持以人为本，统筹安排关系人民群众切身利益的教育、医疗、市政等公共服务设施的规划布局和建设。将城市保障性住房的建设目标纳入近期建设规划，确保保障性住房用地的分期供给规模、区位布局和相关资金投入。加快棚户区、城中村、城乡危房改造及配套基础设施建设，根据城市的实际需要与可能，稳步推进城市有机更新。不断完善城市管理和服务，提高城市发展的宜居性，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。

八、重视历史文化和风貌特色保护。要统筹协调发展与保护的关系，按照整体保护的原则，切实保护好城市传统风貌和格局。要编制历史文化名城保护专项规划，落实历史文化遗产保护和紫线管理要求，整体保护历代都城格局及其所依附的山水环境，重点保护好城南、明故宫、鼓楼-清凉山历史城区，颐和路、梅园新村等历史文化街区，以及各级文物保护单位和历史建筑。依托南京山水相间的自然形态，做好城市整体设计，彰显文化古都、滨江城市、人文绿都有机融合的风貌特色。

九、严格实施《总体规划》。城市建设要实现经济社会协调发展，物质文明和精神文明共同进步。城市管理要健全民主法制，坚持依法治市，构建和谐社会。《总体规划》是南京市城市发展、建设和管理的基本依据，城市规划区内的一切建设活动都必须符合《总体规划》的要求。要结合国民经济和社会发展规划，明确实施《总体规划》的重点和建设时序。城市规划行政主管部门要依法对城市规划区范围内（包括各类开发区）的一切建设用地与建设活动实行统一、严格的规划管理，市级城市规划管理权不得下放，切实保障规划的实施。要加强公众和社会监督，提高全社会遵守城市规划的意识。驻南京市各单位都要遵守有关法规及《总体规划》，支持南京市人民政府的工作，共同努力，把南京市规划好、建设好、管理好。

南京市人民政府要根据本批复精神，认真组织实施《总体规划》，任何单位和个人不得随意改变。你省和住房城乡建设部要加强对《总体规划》实施工作的指导、监督和检查。

国务院

2016年7月3日

内容解读

南京新版城市总体规划要点

●城市定位

东部地区重要的中心城市

国务院批复：南京是江苏省省会，东部地区重要的中心城市，国家历史文化名城，全国重要的科研教育基地和综合交通枢纽。在《总体规划》确定的6582平方公里城市规划区范围内，实行城乡统一规划管理。根据市域内不同地区的条件，重点发展基础条件好、发展潜力大的区域和城镇，优化村镇布局，在保持乡村风貌特色的基础上逐步改善村民生产生活条件。推动城镇基础设施、公共服务设施向乡村延伸，逐步推进城乡基本公共服务均等化。深化与上海、杭州等长三角中心城市的协调发展，统筹推进南京与周边城市重大基础设施互联互通、共建共享。

专家解读：南京的城市定位发生了哪些变化？对照2014年的规划报批稿，当时的文本中是这样描述南京的城市性质：“江苏省省会，国家历史文化名城，东部地区重要的中心城市之一，全国重要的工业基地、科教基地和综合交通枢纽。”两相对照，去掉了“之一”和“工业基地”的字眼。

一位参与规划编制的专家告诉扬子晚报记者，从最终的批复看，南京被列为东部地区重要的中心城市，而且去掉了“之一”的字眼，对于城市地位而言是一种提升。为何没有提国家中心城市？这位专家透露，这一最终获批的城市定位，是南京对规划报批稿多轮修改，也是基于自身经济社会发展实际，多次与国家部委沟通协调的结果。而从目前的批复情况上，除了北上广等传统意义的一线城市外，对于其他大城市也都是慎提国家级中心，多言区域中心。而从目前已经批复的东部几个大城市的总体规划来看，南京是首个被明确为东部地区重要的中心城市的，这对南京而言是一个利好。

比如，今年年初，国务院发布原则同意《杭州市城市总体规划(2001-2020年)(2016年修订)》的批复，明确杭州是浙江省省会和全省经济、文化、科教中心，长江三角洲中心城市之一。去年底，国务院关于《成都市城市总体规划(2011—2020年)》的批复：成都是四川省省会，国家历史文化名城，国家重要的高新技术产业基地、商贸物流中心和综合交通枢纽，西部地区重要的中心城市。

另外值得注意的是，基于此前的产业转型升级的考量，南京的城市定位中的重要的工业基地的字眼消失了。

●城市规模

到2020年，南京中心城区常住人口控制在670万人以内，城市建设用地控制在652平方公里以内。

国务院批复：合理控制城市规模。到2020年，中心城区常住人口控制在670万人以内，城市建设用地控制在652平方公里以内。要贯彻落实城乡规划法关于先规划后建设的原则，禁止在《总体规划》确定的建设用地范围之外设立各类开发区和城市新区。要根据南京市资源、环境的实际条件以及《总体规划》确定的城市空间布局，划定城市开发边界，加强边界管控，促进城市紧凑布局。增强城市内部布局的合理性，提升城市的通透性和微循环能力。坚持节约和集约利用土地，严格控制新增建设用地，加大存量用地挖潜力度，合理开发利用城市地下空间资源，提高土地利用效率，切实保护好耕地特别是基本农田。

专家解读：南京市总规的报批文本指出，坚持外延拓展和内涵提升并重的方针，优化空间布局，完善城市功能，改善人居环境，提升城市品质；提高人口素质，控制主城人口过快增长，引导人口向副城和新城集聚，加快新市镇集聚发展，形成城乡协调发展的新格局。在人口规模方面，规划全市总人口1060万，城镇人口910万，城市化水平86%。都市区总人口950万左右，城镇人口840万左右，城市化水平88%。中心城区人口670万左右。在建设用地规模方面，中心城区城镇建设用地规模约为652平方千米。

一位规划界人士分析，两相比较，最终的批复的人口规模和建设用地规模和南京报批的基本一致，只是口径由“左右”变成了“以内”，更加严谨。很多人表示疑惑，这个中心城区究竟是指哪个范围？南京的城市总规对此其实有明确界定，中心城区由主城和东山、仙林、江北三个副城组成，总面积约846平方千米。参与规划编制的专家告诉扬子晚报记者，主城区尚存的新开发空间主要是在大校场地块和河西南部片区，其余则是老城更新，相比之下东山的开发建设强度也已经很大，仙林和江北两个副城未来空间很大，特别是获批的国家级新区江北新区，将是未来城市建设和人口集聚的新增长点。

“主城”这个概念边界在哪里？在这份总规中明确：主城东至绕城公路，南至秦淮新河，西北至长江，面积281平方千米，2020年规划建设用地246平方千米，人口规模约380万。“主城发展引导”明确：在中片的新街口、西片的河西中部地区、南片的铁路南站及红花地区规划建设市级公共活动中心。在燕子矶、晓庄、孝陵卫、瑞金路、安德门、河西南部、江东门、龙江、下关、中央门规划建设地区中心。

●江北新区

做好南京江北新区规划建设。注重自主创新，加快构建现代产业体系，推进新型城镇化建设，完善现代化基础设施，加强生态文明建设。

国务院批复：做好南京江北新区规划建设。要按照《国务院关于同意设立南京江北新区的批复》(国函〔2015〕103号)要求，坚持规划先行、改革先行、法治先行和生态先行，积极参与长江经济带和“一带一路”建设，更加注重自主创新，加快构建现代产业体系，推进新型城镇化建设，完善现代化基础设施，加强生态文明建设，扩大对外开放合作，与上海浦东新区、浙江舟山群岛新区、中国(上海)自由贸易试验区等联动发展，逐步建设成为自主创新先导区、新型城镇化示范区、长三角地区现代产业集聚区、长江经济带对外开放合作重要平台，努力走出一条创新驱动、开放合作、绿色发展的现代化建设道路。

专家解读：南京市的城市总规最早在2011年就开始上报，后又陆续修改，上报的文本中仍然是“江北副城”，不过江北副城的规划定位和如今的“江北新区”则是一脉相承的。上报的规划文本指出，江北副城是南京服务和辐射安徽、苏北等地区的区域副中心。按照国家层级新区的定位，实施相对独立发展策略，按照相当于主城同等水平的要求提升服务功能，加快形成相对完善的产业结构与服务体系。江北副城分为三桥、江浦、江北中心区、桥北、大厂和雄州六个片区。在浦口的七里河与定向河之间规划建设江北中心，在江浦、桥北和大厂规划建设地区中心，在三桥片区预留地区中心。

●人居环境

统筹安排教育、医疗、市政等公共服务设施的规划布局和建设，加快棚户区、城中村，城乡危房改造。

首提“东部地区中心城市”，城市地位提升

国务院批复：创造优良的人居环境。要坚持以人为本，统筹安排关系人民群众切身利益的教育、医疗、市政等公共服务设施的规划布局和建设。将城市保障性住房的建设目标纳入近期建设规划，确保保障性住房用地的分期供给规模、区位布局和相关资金投入。加快棚户区、城中村、城乡危房改造及配套基础设施建设，根据城市的实际需要与可能，稳步推进城市有机更新。不断完善城市管理和服务，提高城市发展的宜居性，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。

专家解读：其中有一条表述引人关注——“将城市保障性住房的建设目标纳入近期建设规划，确保保障性住房用地的分期供给规模、区位布局和相关资金投入。”这让众多业内人士议论纷纷，这是否意味着南京要重启大规模保障房建设。一位参与规划编制的专家告诉扬子晚报记者，城市总规的批复是由住建部主导，这一条应该是注重住房保障工作的惯性表述，从南京的现实情况来看，南京不会再有像十二五期间那样大规模成片区集中兴建保障房的做法。目前就地安置和货币安置正成为主流的保障手段。