国有资产管理法

国有资产管理法

(一)国有资产的概念、特征与类型

迄今为止，学者们对国有资产的理解并不一致。有学者认为，国有资产是指国家以各种方式

——货币投资、实物投资、技术成果投资和投资效益形成的资产，以及由国家法律确认的各类

资产。有的学者认为，国有资产是指国家依法取得的或者由于资本金投入及其收益、接受馈赠

等形成的各种形态的资产。有的学者认为，国有资产是指国家依法取得和认定的，或者国家以

各种形式对企业投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的财产。有的学者认为，国有资产

是指国家所有并授权企业运营的能以价值计量的经济资源。国有资产依其形态，分为流动资产、

长期投资、固定资产、无形资产、递延资产和其他资产；按其用途，则有经营性和非经营性的

区别。

(二)国有资产管理法的性质与地位

我国学者大都将国有资产经营法归入经济法的范畴。如有学者认为，国有资产管理法是调整

国有资产的占有、使用、收益、处分过程中，因对国有资产的监督管理而产生的社会关系的法

律规范的总称，它属于经济法中国家投资经营法的组成部分。有的学者认为，为了加强对国有

资产和资源的管理，国家十分重视对这方面的立法，在经济法体系中已经形成了国有资产资源

管理法这一相对独立的部门。有的学者认为，国有资产管理法是国家在国有资产的占有、使用、

收益和处分的过程中行使所有者管理职能的法律规范，是社会主义经济管理职能的一部分，因

而属于经济法的范畴。

在财政法学者的观念中，国有资产管理法应当归入财政法。例如，蔺翠牌主编的《中国财政

法学研究》认为，财政法包括财政体制、预算法、预算外资金管理法、国有资产管理法、税法、

国有企业和行政事业单位财务管理法、会计法、基建投资法和公债管理法等。又如，杨萍等著

的《财政法新论》认为，财政法的体系除包括财政管理体制、预算法、税法、公债法、财政收

支平衡法和财政监督管理法之外，还包括财务管理法、国有资产管理法、会计法及财政监督法

等。

不过也有学者认为，国有资产管理法在法律体系中并非一个与行政法、民法、经济法等相并

列的独立法律部门，而是一个既与这些法律部门有所区别，又兼有这些法律部门属性的综合体，

其具有民法、经济法和行政法的属性。该学者进而认为，从民法的角度看，国有资产与其他财

产地位平等，其管理应当遵循市场规律；从经济法的角度看，国有资产承担着社会责任，国家

对它的干预程度强于其他资产。从行政法的角度看，国有资产管理是一种行政管理，其必须遵

守行政法的一般原则。还有的学者直接就认为，国有资产法属于民商法性质的法律，因为其调

整对象是国有资产关系或国有资产管理关系。国有资产关系属于财产关系的性质，而财产关系

正是民商法的调整对象，因此，国有资产管理法属于民商法。

(三)国有资产管理法的原则与体系

有学者指出，国有资产管理法的基本原则包括：(1)政政分离原则(2)资本股权化原则(3)国

家投资调节经济原则(4)经济责任制原则(5)审计监督和会计监督原则。

有学者认为，我国国有资产管理体制改革应遵循的原则是：(1)国家统一所有，政府分级管理

的原则。(2)政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则。(3)国有资产所有者

的管理职能和营运职能分开的原则。(4)资本保全，维护所有者权益的原则。有的有的学者提

出了“等价交换的原则”，有的学者提出“国有资产人格化”的基本原则。还有的学者认为，国

有资产法的基本原则包括：(1)国有资产神圣不可侵犯原则。(2)公共管理者职能与国有资产所

有者职能相对分开的原则。(3)国家所有权与企业经营权(法人财产权)适当分离的原则。(4)经

济效益与社会效益兼顾的原则。(5)国家统一所有与分级分类管理相结合的原则。

关于国有资产管理法的体系，有的学者认为，国有资产法由管理法律体系、监督法律体系和

营运法律体系组成。参见蔺翠牌：《对国有资产管理的法律监督》，载《法学杂志》1997年第3

期。有的学者则认为，国有资产管理法包括：(1)国有资产管理基本法规。(2)产权基础管理法

规。(3)经营性资产管理法规。(4)非经营性资产管理法规。(5)资源性资产管理法规。(6)

国有资产管理法规。还有的学者认为，国有资产管理法的纵向结构包括宪法、法典、基本法和

单行法规等层次，而横向结构则包括国有资产运行主体法、产权管理法、价值管理法、投资管

理法、占用管理法、收益管理法、转让管理法以及国有资产特别法等8个分支。

最近有学者认为，国有资产经营法分为如下层次：(1)国有资产经营法，包括国有企业法律制

度，国有股权管理制度和海外投资企业的管理法律制度。(2)行政事业单位国有资产管理法律制

度。(3)资源性国有资产管理法律制度，包括土地资源管理法律制度、水资源管理法律制度、矿

产资源管理法律制度、海洋资源管理法律制度。(4)国有资产权属管理法律制度，包括国有资产

清产核资制度、国有资产产权登记制度、国有资产评估制度、国有资产统计报告制度、国有产

权纠纷处理制度、国有资产流失防范制度。(5)国有资产投资管理法律制度，包括国有资产投资

规划法律制度、基本建设法律制度、固定资产更新改造法律制度、非竞争性领域国有资产投资

管理法律制度、竞争性领域国有资产投资管理法律制度。(6)国有资产转让管理法律制度，包括

国有资产产权交易市场管理制度、国有资产转让合同管理制度、国有资产重组制度、国有股权

转让制度、国有资产租赁制度。(7)国有无形资产管理法律制度。(8)国有资产监督管理法律制

度，包括国有资产内部监管制度和外部监管制度。

(四)国有资产管理体制的完善

有学者认为，研究国有资产管理体制的改革问题，应立足于社会主义市场经济体制和现代企

业制度对国有资产监管、运营体制的客观要求；应尽快将管理国有经济和国有资产的观念和方

式，从管理国有企业转向管理国有资产；实行国有资产全民所有，中央、地方两级初始代理，

国有资产经营机构授权经营，对国有独资和国有控股企业建立国有资产出资人制度和产权代表

制度。有学者认为，在宪法中增加国有资产所有者和国有资产管理的规定，是完善国有资产管

理法的体系和使政企分离原则获得宪法依据的需要；设立专司国有资产管理的机构有利于实现

管理的高效率和明确监管责任；授权制仍然是我国现阶段国有资产经营方式的合理选择。参见

曾筱清：《论国有资产管理法的基本原则》，载《法学杂志》2002年第5期。

对于党的十六大确立的国有资产管理体制，法学和经济学界也在对此进行研究。有学者指出，

作为行使国有资产所有权的代表，国家应进一步通过立法(如国有企业法)的形式明确国资委的责

任、权利和法律地位。为了能够彻底实现政企分开、所有权与经营权的分离，国资委应该更像

是国家国有资产的总董事会，其绩效考核的主要依据是国有资产的经营效果，而核心命题是资

产或资本的使用效率。相应地，国资委将按照同样的原则管理其代表国家拥有的国有企业(使用

与出售)。国资委主要通过对国有企业董事会的任命来行使国家股东权益，而由国资委任命的国

有企业董事会，可以独立决定本企业所有重大事宜。这样，考察任用国有企业董事及组建高质

量的董事会，将成为国资委最重要的工作之一。这就要求，国资委本身的运作也必须相当市场

化、商业化，而且其组成人员要有较高的专业化水平。

关于国有资产的监督，有学者指出，国有资产的监管职能应当由该资产的所有者即全国人民

来行使，而全体国民对于国有资产的掌控过程必然要有“委托—代理”关系的存在，即由全国人

大代理人民行使对于国有资产的监管权。应当借鉴全国人大审议预算案等专项政府报告的机制，

建立由国有资产管理部门即国资委负责人向人大单独报告国有资产运营以及监管状况的制度，

由人大代表对该报告进行审议，把对于国有资产监管状况的审查提高到由全国人大进行审查的

高度。而地方政府则应将其对国有资产监管的情况，通过层级统计上报中央政府，由国资委汇

总，向全国人大做出相关报告。国务院将要对这一报告承担责任，并通过对各级地方政府的领

导，把这一责任细化到每一级地方政府。

还有的学者认为，国有资产运营机构与国有资产管理部门的关系是国有资产所有者的第二级

委托——代理关系。二者之间的关系体现在以下几个方面：(1)国有资产运营机构要接受国有资

产管理机构的管理和监督。(2)国有资产运营机构的组织结构、运作体制、法人代表等，要经