授权立法

授权立法综述

摘要：授权立法制度是立法制度的重要组成部分之一。近现代意义上的授权立法，肇始

于19世纪的英国，是资产阶级分权理论派生出的一个概念，是对传统的三权分立原则的调

整和补充。进入20世纪后，授权立法在西方主要的资本主义国家中都得到了迅速、广泛的

发展。我国的授权立法主要是在改革开放过程中出现的，它的出现对我国立法制度的完善、

经济的发展都起到了积极作用。但由于授权立法是我国立法制度中的一个新问题，因此在立

法实践中难免带有某些不尽人意之处。

关键词：授权立法西方中国内容范围

一、授权立法的概念与分类

作为法律上的专门术语，“授权立法”是在成立了资产阶级国家，制定了宪

法，出现了近现代意义上的分权后才产生的。也就是说，只有在宪政体制框架下，

宪法确认了立法机关为唯一法定的立法主体后，才涉及到其他机关，尤其是行政

机关依据立法机关的授权来制定授权立法的问题。

关于“授权立法”的概念，由于其内涵和外延在理解上的不确定性而出现众

说纷纭的表述。主要有以下六种具有代表性的观点:

第一种观点认为，授权立法又称为次级立法，是指行政机关根据议会授权制

定的各种行政管理法规。[1]这种观点认为，授权立法的授权者是立法机关，受权

者为行政机关。立法机关授权的内容非常广泛，包括各种行政管理法规的立法权

均在授权之列。这种观点的特点是，把被授权机关限定在行政机关范围内。

第二种观点认为，授权立法是指法规非由议会制定，而是由议会为特定的事

项授予无立法权的团体和个人制定。立法的权力通常授予政府、公共事务行政机

构和委员会，地方当局，法院，大学和其他机构。[2]这种观点的受权者十分广泛，

己经远远超出行政机关的范围，但授权的内容却十分有限，只能就特定事项授权。

第三种观点认为，授权立法是基于法律授权的立法，是法律委任行政当局制

定具有法律内容和法律同等效力的法规，其权限由授权法规定。[3]这种观点强调

了受权者制定的法规具有法律的内容，并与法律有同等效力，而且授权立法的立

法权应由授权法授予，而不是来自宪法；受权者可以包括各部部长、地方当局、

自治团体，甚至私营公司、众组织(教会)，它们基于议会的授权，都可以在各

自不同的情况下，依照法律规定，制定具有和法律同等效力的规章制度。

第四种观点认为，授权立法是指当代行政机关颁布具有法律效力的规章。授

权立法权则是颁布这些规章的权力，是行政机关行使从属的立法职权。这种观点

的特点是，强调了为保持立法机关作为主要立法者的地位，必须对委任立法权加

以制约，如果没有法定标准的限制，立法机关不能授出它的任何立法权。[4]

第五种观点把授权立法分为制宪机关对立法机关的授权立法和立法机关对

行政机关的授权立法，认为一般的授权立法，是指法律授权行政机关的授权立法，

是立法机关授权行政机关在授权范围内可以代替立法机关制定和法律效力相同

的规章，行政机关可以依据法律颁布命令，也可以制定和法律相同的规章。[5]

第六种观点认为，授权立法通常指资产阶级国家立法机关委托或授权行政机

关制定法律的活动，表现为立法机关所制定的法律只规定一般原则，而明文授权

国家行政机关制定细则。这种观点把授权立法归结为资产阶级国家的专用品而加

以批判，认为它是垄断资产阶级缩小立法机关权力，扩大行政权力的表现；行政

机关往往利用这种权力，制定违背宪法或法律的规范。

所谓授权立法的分类，是指授权机关向被授权机关授出权力的种类。从各国

的立法实践来看，主要有以下几种授权类型:

(1)从授权方式看，主要有法条授权和特别授权。

所谓法条授权，就是指立法机关或其他有权机关在其制定的法律法规中，运

用其中某一条款，将某些立法权授予有关机关的授权。在英、美、法、德等国家

的授权立法实践中，都存在这种形式的授权。我国在立法实践中，也较多利用这

种授权方式。

所谓特别授权，就是指立法机关通过作出特别规定，允许行政机关或其他机

关在其规定的权限范围内制定法文件。这种形式的授权也时有存在，特别是在战

争或国家处于紧急状态时期，议会更倾向于利用这种授权方式，授予行政机关立

法权，以便行政机关更有效地管理国家事务。我国的全国人大及其常委会在改革

开放后，为更有成效地推进改革开放，通过特别授权决定，分别授予国务院和某

些地方权力机关和政府立法权。

(2)从授权的产生方式来看，有主动授权和被动授权两种。

立法机关根据需要主动地、自动地将某些立法权授予有关机关行使的，是主

动授权。有关机关要求立法机关授予一定的立法权，立法机关根据要求而授出自

己的立法权的，称为被动授权。从世界各国的宪法来看，多数国家没有对授权方

式问题作出规定。在实践中，各国的立法机关主要是以主动方式来进行授权。但

是法国宪法规定，政府为实施其施政纲领，可以要求议会授权它在一定期限内以

法令来对通常属于法律范围内的事项采取措施。根据这一规定，法国国民议会可

在政府的要求下被动授出立法权。

应当指出的是，虽然多数国家的立法机关实行主动授权的居多，但是在立法

实践中，许多授权是在被授权机关的要求下而作出的，即便立法制度上没做这样

的规定。为健全我国的授权立法制度，有学者建议，在我国应当规定被动授权立

[6]

法制度，即应当给予国务院享有要求全国人大或其常委会赋予自己授权立法权的

权力，从而使国务院授权立法权来自全国人大及其常委会的授权和国务院要求全

国人大及其常委会的授权两个渠道；而不只是来源于全国人大或其常委会的单方

面的授权。从制度上确定这一点，有助于有效地发挥授权立法的作用，有助于进

一步弥补单靠立法机关难以完成立法任务的不足。[7]

二、授权立法的产生与发展

有学者认为，授权立法古已有之，并非近代资产阶级首创，早在古希腊时期，

就存在通过授权来制定法律的做法。其中一个论据就是卢梭的有关论述。卢梭在

其《社会契约论》中说:“大多数希腊城邦的习惯都是委托异邦人来制订本国的

法律。近代意大利共和国每每效仿这种做法；日内瓦共和国也是如此，而且效果

很好。”但是卢梭在此所说的委任立法，并非作为国家立法制度所指的授权立法，

而是非制度化的一种立法实践，它如同我国现在存在的全国人大或人大常委会委

托学者起草法律一样，是立法机关自己完成工作的一种方法。

西方授权立法的产生是从自由竞争时期的授权立法。近现代意义上的授权立

法，是资产阶级分权理论派生出的一个概念，是对传统的三权分立原则的调整和

补充。资产阶级政权建立之初，为消除封建专制的影响，大都奉行严格的三权分

立原则，将立法权、行政权、司法权分别交给议会、行政机关、司法机关行使。

其中，立法权只能由代表人民公意的立法机关统一行使，不能授予其他人，其理

由是“立法部门、行政部门和司法部门拥有的权力是人民授给它们的，既然这三

个部门是人民所授的立法权、行政权和司法权的接受者，那么它们就必须是这种

权力的唯一所有者。”[8]因此，行政及其他机关或部门都无权立法。

实际上，立法、行政、司法作为国家统治的最高权力，从根本上是统一不可

分的，三权分立只不过是早期资产阶级思想家所设想的一种国家机关在职能上的

分工原则，其目的是使各国家权力机关之间能够相互制约与监督，以期达到各权

力之间保持平衡。三权分立作为一种权力配置原则，它最终取决于资本主义政治、

经济发展的需要。近现代资本主义发展的历史表明，立法权是一项综合性权力体

系，不可能绝对由某一个机关来行使。以世界上议会发展最早的国家英国为例，

16世纪都铎王朝亨利第八时期，1539年议会就曾经发布公告法，授权国王为了

治理国家和维护秩序可以发布公告，公告的效力与议会制定的法律相等。尽管后

来公告法被废除，但国王制定和发布公告却作为习惯保留下来，为此，议会与国

王在立法权力上进行了长期的斗争。虽然17世纪末期资产阶级革命取得胜利后

确立了议会的“至上”地位，议会享有最高立法权，但议会对行政机关的授权却

从未停止过，18世纪议会就曾授权行政机关制定救济贫穷和排除污水方面的法

规。美国是成文宪法制国家，宪法中依据三权分立原则明确规定国家的立法、行

政、司法三权分别由国会、总统、最高法院行使；国会能否授予行政或其它部门

立法权在宪法没有明确规定，然而立法权力的委任从联邦政府成立时起就开始出

现。1789年到1791年第一届国会期间，曾通过几个法律委任司法和行政机关行

使立法权力，如授权法院制定审判所必要的程序规则；授权总统制定有关军人薪

金及受伤和残废军人抚恤金的条例，等等。这种授权立法的作法也曾被认为违背

宪法规定的分权原则，并起诉到最高法院，然而最高法院的判决却肯定了授权立

法的合宪性。由此可见，严格意义上的三权分立只是早期资产阶级思想家的政治

理想，实践中的这三权却从未、而且也不可能绝对地分开，出于种种实际需要，

立法机关常常不得不把它的某些立法职能委托给行政或其它机关去行使。只是由

于19世纪中期以前资本主义社会处于自由竞争时期，个人自由主义在思想上占

主导，人们对政府的要求是“最好的政府是干预最少的政府”，政府的作用不在

于积极增进人们的幸福，而在于消极地排除人民福利的障碍，这一时期政府的行

政职能比较简约，因此授权立法的数量有限，作用也不甚明显。

授权立法的长足发展是垄断时期的授权立法。19世纪70年代后，西方资本

主义国家由自由竞争进入到垄断时期，社会环境发生了极大的变化。科技与经济

的巨大发展，产生了诸多新的社会问题，客观上要求国家主动干预社会，及时利

用法律对各种社会矛盾和社会关系作出调整，而资产阶级议会常常囿于自身条件

的限制(如时间不够、不具备相关的专业知识或经验，立法时间长且缺乏灵活性

等)，无法及时满足这一社会发展需要；与此同时，社会生活的日趋复杂导致政

府行政职能的全面扩张，政府不仅需要充分行使其管理权，而且需要一定条件下

的决策权，即制定和发布具有法律效力的规范性文件的权力，在这种情况下，议

会将自己的部分具体立法权授予行政或其他机关的作法便被西方国家广泛采用。

还以英国为例，19世纪后期伴随着工业的迅速发展，各种新的社会问题大量涌

现，议会的立法工作急剧增加，迫使议会不得不授权行政机关制定行政管理法规

以补充议会立法的不足。据统计，1891年时，行政机关在法律授权下制定的法

规已达议会制定法律的两倍多。为了适应授权立法发展的需要，并对其加以必要

的约束和规范，英国议会于1893年专门制定了行政规章公布法。第一、第二次

世界大战期间，出于形势的特殊需要，授权立法得到了进一步的发展。1894-1913

年间，英国每年平均可授权立法1238件，1919-1929年间，年均1677件，

1940-1945年间，年均2049件。[9]第二次世界大战以后，英国进入所谓福利国家

时代，政府的职能更为扩张，授权立法也随之增加。1974年时，议会只通过58

个公法案，而行政机关制定的行政管理法规却达2213件。[10]为了合理解释这一

立法现象，同时又不违背资本主义建立政权伊始确立的分权原则，于是授权立法

(委任立法)的理论产生了。西方法学家认为，议会是国家的立法机关，行政机关

作为执行机关，其立法权只能是从属性的，它来源于立法机关以法定形式(宪法

或专门的授权法)做出的授权，因此行政机关(或其它部门)的立法只能是授权立

法。[11]

授权立法的普遍承认是从20世纪以来的授权立法。进入20世纪后，授权立

法不仅在英国，而且在其他主要的资本主义国家中都得到了迅速、广泛的发展。

在美国，国会通过专门的法律将原属自己的部分职权委任给总统、政府各部、专

门成立的机构(如州际商务委员会、核管理委员会等)和司法机关(如1934年授权

最高法院制定供联邦地区法院使用的程序规则)。尤其是30年代罗斯福总统执政

期间，适逢资本主义经济危机，总统推行“新政”，扩大政府权力主动干预社会

经济，授权立法在美国历史上得到最广泛的运用。同时，关于授权立法的理论，

也从传统的禁止授权转变为反对无限制授权，司法实践中也更加注重对授权原

则、范围的审查。在法国，1946年宪法中还禁止授权立法，宪法第13条规定:

“国民议会单独享有议决法律案之权，该项权力不得委任代行”，到1958年宪法

时已被修改为:“政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内

以法令的方式采取通常属于法律范围内的措施”(第38条第1节)。在德国，现

行基本法第80条第1款规定:“联邦政府、联邦各部长或州政府可以由法律授权

颁布法令，在此项法律中必须规定授权的内容、目的和范围，在法令中应载明其

法律依据。如果法律规定此项授权可以再委托时，关于此项授权的再委托必须由

法令规定。”可见，二次世界大战以后授权立法已为西方各国所普遍接受，法、

德等成文宪法制国家还在宪法中对其作了专门规定。授权立法对健全与完善法

制、调整社会生活所起的作用已被各国公认，西方国家已从禁止或不愿正视授权

立法转向接受、承认这一作法，并努力探索对授权立法的改善，加强对其控制，

以防止在授权过程中权力失去监控而被滥用，从而造成对民主制度的破坏。

中国的授权立法最早是改革开放前的授权立法。我国1954年《宪法》规定，

全国人大为唯一享有立法权的机关，全国人大常委会有制定法令之权，其他机关

无立法权，从而确立了高度集中的立法体制。然而，我国政治经济的发展却急需

制定一些法律来调整各种社会关系，但是全国人大每年只举行一次会议，会期又

短，因此难以完成社会对立法的需要。为了解决这种矛盾，1955年7月30日，

第一届全国人大第二次会议作出决议，授权全国人大常委会根据实际需要，适时

地制定某些单行法规。这是新中国成立后立法机关的第一次授权活动。通过这次

授权，全国人大常委会获得了制定单行法规的权力，但是全国人大常委会对全国

人大制定的法律仍然无权修改。1959年4月28日，第二届全国人大第一次会议

又通过决议，授权全国人大常委会在全国人大闭会期间，根据情况的发展和工作

需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时加以修改，作出新的规定。从

中可见，这一时期的授权是由全国人民代表大会向全国人大常委会进行授权，体

现为立法机关内部的授权。这种做法是与当时我国的立法体制密切相关的。

授权立法的发展则要等到82年《宪法》颁行后的授权立法。宪法关于立法

权限的配置决定了授权立法的空间。1982年《宪法》规定了全国人大常委会立

法权限的具体内容，即制定基本法律以外的法律。省一级人大及其常委会制定地

方性法规。民族自治地方人大有权制定自治条例和单行条例。依据宪法，全国人

大及其常委会结合我国改革开放的社会实际，对国务院，省、市人大及其常委会

进行多次授权立法，促进了我国改革开放事业有步骤地、稳妥地进行。

我国的授权立法制度化则是从《立法法》颁行后的授权立法。为了使授权立

法更加规范和完善，2000年3月九届人大第三次会议通过了《中华人民共和国

立法法》(下面简称《立法法》)。其对授权立法进行了比较详细的规定，进一步

使授权立法趋于制度化。

三、授权立法的内容

授权立法的内容是指哪些方面的立法权可以授权其他机关行使，哪些方面的

立法不能授权。[12]虽然，在世界各国的宪法和法律文件中，明确规定哪些权力不

能授出的现象并不多见，在不同国家，不同历史时期，对授权立法内容的限制也

并不相同，但有一点可以肯定，立法机关授权立法必须节制，不能过于慷慨。这

样做的根本理由是保持立法机关的主要立法者地位，保证基本政策性决定由直接

向人民负责的机关制定，而不是由所委任的机关制定。

西方国家主要奉行的是“立法权保留原则”。所谓“立法权保留原则”是指

特定领域的国家事务应保留由立法机关以法律规定，行政权或其他权力只能依据

立法机关授权方能对该特定领域加以规定。[13]或换一句话说，特定领域的规制，

非有授权的法定依据不得为之。依据传统的宪法理论，涉及公民的基本权利与自

由，如所有权、税收、刑事及诉讼程序、选举中的权利与义务等事项的立法权不

得授权立法，属于“保留事项”，因为这些权力与公民的自由、与民主政治的发

展息息相关。如果确因形势需要议会不得不作出授权决定时，必须对此类授权下

行政机关制定的法规进行更为严格的审查和监督。在英国，依授权制定的有关增

加公民负担的行政法规(如财政部发布的变更税率的规定、对某种进口货物征税

的规定等)必须经议会批准才能生效。在美国，最高法院对涉及人身权利的授权

立法案件，比对财产权利的授权立法案件的审查更为严格。美国在长期的司法审

查过程中形成了这样一条原则，即涉及财产权利的授权可以允许广泛的不明确的

标准，而涉及人身权利的授权必须规定一个行使权力的明确的标准。

我国授权立法机关则过于慷慨，将自己手中一些极重要的立法权力过宽容地

授予了行政机关。2000年的《立法法》虽然对授权的范围作了一些规定，但其

仍然失于宽泛，甚至在某种意义上可以说是基本没有限制。根据《立法法》第8

条的规定，全国人大及其常委会对一些事项享有专属立法权。这些专属事项是:

①国家主权的事项；②各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的

产生、组织和职权；③民族区域自治制度、特别行政区制度、基层众自治制度；

④犯罪和刑罚；⑤对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；⑥

对非国有财产的征收；⑦民事基本制度；⑧基本经济制度以及财政、税收、海关、

金融和外贸的基本制度；⑨诉讼和仲裁制度；⑩必须由全国人民代表大会及其常

务委员会制定法律的其他事项。但是根据《立法法》第9条的规定:“本法第八

条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决

定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有

关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法

制度等事项除外。”这就是说，依法“只能制定法律”的事项中，只有有关犯罪

和刑罚、对公民政治权利的剥夺与限制人身自由的强制措施和处罚以及司法等制

度不能以授权方式交由国务院行使外，其他的均可授出。

从以上的比较，不难看出我国在授权立法内容方面的规定失于宽泛，这也是

我国授权立法随意性较大的根源所在。[14]而西方国家的法律保留厘清了立法机

关、行政机关在创制规范方面的基础权限秩序，使行政机关非经授权不得自行创

制规则，保障了法律规范位阶的有序性，防止了行政权的自我膨胀，有助于民众

权益的保护。所以，借鉴西方国家的“立法权保留原则”，在我国《立法法》中

补充规定不可授权的事项就成了当务之急。

四、授权机关的范围

所谓授权机关，是指有权作出授权决定的机关。一个国家机关能够成为立法

授权机关，必须具备以下条件:

(1)授权机关应当是国家法定机关。这就是说，授权立法中的授权者，只能

是法定的国家机关，不能是其他组织、政党、个人，不论这个组织、政党、个人

的实际权力如何。

(2)该机关本身享有立法权。即是说，一个机关只有具备立法权，才能成为

立法授权机关，如果它本身不具备立法权，就不能向其他机关授权。

(3)授权机关应当具备相当的级别地位。这是因为，立法问题与公民权利义

务的设定息息相关，如果立法授权机关级别较低，就会造成授权立法机关的级别

更低，如此则可能出现两个问题，一是立法的权威性会受到人们的怀疑；二是由

于授权立法机关的地位层次较低，可能会出现滥用立法授权的情况。因此，作为

立法授权机关，应当具有较高的级别地位。

从理论上说，享有立法权的机关就可以把权力授予其他机关，因此，在理论

上，根据授权机关主要职能的不同，可以把授权机关分为立法机关的授权和行政

机关的授权。[16]从世界范围来看，立法机关的授权是大量的，而行政机关一般是

作为被授权机关出现的。在西方国家，立法授权一般都是由议会作出的，例如英

国、美国、加拿大、澳大利亚等国皆是如此。

由于英国在理论上是一个议会主权的国家，议会具有全部的立法权，行政机

关不具有职权性立法权，因此，只有议会才是授权机关，只有在议会的授权下，

行政机关才能制定规范性文件。具体说来，只有英国的下议院才是授权立法的授

权机关。其他机关不具有授权主体的资格。需要说明的是，在英国，行政机关在

议会的授权下，还可以将议会授予它的权力，再次授予其他机关制定规范性文件，

这就是所谓的再授权立法。在这种情况下，行政机关就成为再授权的主体。但是，

不能忘记的事实是，行政机关只有在议会的同意下，才能再次授出议会授予它的

立法权，也即是说，行政机关的再授权权力，是从属于议会的，而不是一种独立

的权力，因此，从本源上说，它的授权权力来自议会，因此，本文不将英国的行

政机关列为授权机关，因为它没有独立作出授权决定的资格。

美国是一个实行三权分立的国家。其宪法第1条第1款规定，“本宪法授予

的全部立法权，属于参议院和众议院组成的合众国国会。”这就是说，在理论上，

只有参众两院具有立法权，其他任何机关都不具备立法的资格。因此，美国学者

在讨论授权立法问题时所说的授权机关，就是指美国国会，而不包括行政机关的

再授权。

法国宪法在规定了国民议会立法权的同时，规定所有剩余的立法权力，归法

国的行政机关所拥有，因此，法国行政机关具有职权立法权，但是，宪法中并没

有规定行政机关可以将这种立法权力授予其他机关。在法国的授权立法实践中，

也只有国民议会向行政机关进行授权，而没有行政机关向其他机关授权的情况。

德国在立法实践中的作法是，联邦议会可向联邦政府进行立法授权，而联邦

政府不得进行授权。

从上述内容可知，在西方国家，不论实行何种政治体制，在立法授权问题上，

都是立法机关向行政机关和地方机关授权，而没有行政机关授权的情况。

而在我国根据我国2000年3月19日出台的《立法法》第9条、第65条的

规定，《立法法》确认的授权机关是全国人大及其常委会。《立法法》并没有直接

规定国务院或享有地方性立法权的省、市人大及其常委会的授权机关的资格，但

是在其第88条、第89条的规定中，并没有将授权机关限定在全国人大及其常委

会。所以应当认为，国务院，省、市人大及其常委会能够根据实际需要，在自身

立法权限范围内进行授权。因此，我国授权立法制度中确认的授权机关是:全国

人民代表大会、全国人大常委会、国务院、省级人大及其常委会、市级人大及其

常委会。

虽然从理论上说，具有某一权力的国家机关，都有权将自己的权力授予其他

机关，但是，由于立法权从根本上说已经经过了人民的一次授权，并且立法权对

一个国家的公民的生活极其重要，[17]因此，任何国家都特别重视立法授权问题，

其中一个表现就是，对立法授权的机关作出限制规定，只有具备一定条件的机关，

才能作出立法授权行为。[18]在西方这种民主制度相对发达的地方，其对立法授权

机关的限定就更为严格，即议会。

从对我国立法授权的考察可知，我国立法授权机关的一个突出问题就是，没

有明确限制授权主体的法律规定。在这种情况下，各个享有某种立法权的机关，

都在进行立法授权，而由于主体的不明，必然导致我国的立法授权的混乱，也必

然导致一个令人担忧的现象，即:越是较低级别的机关(如市级人大常委会)，越

是倾向于在法文件中作授权规定。如果不改变这种现象，我国的立法权就有被分

解的危险，因为按照政治学的权力影响理论，任何一种权力都有一个权力影响、

辐射范围，如果立法权的授权过多、层次过多，必然会损害立法权的影响力。所

以，以法律形式对授权机关加以明确界定势在必行。

五、结语

立法权由立法机关向行政机关倾斜，这是一种历史的必然。随着市场经济的

发展，行政立法的大规模出现，授权立法作为与职权立法相辅相成的立法活动之

一，必将在当今世界各国得到广泛运用和迅速发展。同时，授权立法对健全与完

善法制、调整社会生活所起的作用也已被各国公认。西方国家己从禁止或不愿正

视授权立法转向接受、承认这一作法，并努力探索对授权立法的改善，加强对其

控制，以防止在授权过程中权力失去监控而被滥用，从而造成对民主制度的破坏。

我国也在需要授权立法实践的过程中，不断更新、完善授权理念。

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