从深圳消防体制改革看“全警消防”的利与弊

从深圳消防体制改革看“全警

消防”的利与弊

从深圳消防体制改革看“全警消防”的利与弊

摘要在我国的历史发展过程中，火灾一直危

害着人类的生命和财产安全，人类在与火灾的斗

争中逐步积累了不少宏观及建筑围观的防火灭

火措施，同时也逐步形成了一套消防管理体制。

改革开放以来，我国消防事业获得了长足发展，

消防在保障改革开放和经济建设方面发挥了重

要作用，其在社会上的地位愈来愈高。但是，随

着市场经济的逐步完善和改革开放的不断深入，

特别是我国加入世贸组织后，现行的消防体制、

机制越来越不适应社会发展的需要，迫切需要进

行改革和完善。2009年4月，深圳市开始进行

消防体制改革，在全国率先实行“消防分家”，

为我国的消防体制改革提供了一定的借鉴意义。

然而，不可否认的是，深圳消防分派到派出所后

虽然使得消防工作更加方便快捷，但也存在一定

的弊端。本文主要分析了深圳市实行“消防分家”

后派出所消防工作中存在的问题，并探讨了解决

问题的一些方法和途径。

关键词深圳消防消防分家全警消防

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为了实现我国全面小康社会的宏伟目标，建

设良好的消防安全环境是必要的保障，国家非常

重视消防安全工作，并制订了大量的消防法律法

规和消防技术标准。但我国目前消防安工作还存

在一些不可忽视的问题。

一、深圳消防体制改革分析

（一）深圳消防体制改革的背景

随着市场经济的逐步完善和改革开放的不

断深入，特别是我国加入世贸组织后，现行的消

防体制、机制越来越不适应社会发展的需要，迫

切需要进行改革和完善。2011年1月，深圳市

政府根据《中华人民共和国消防法》的相关规定，

结合深圳的实际情况，确立了消防监督管理工作

“谁主管、谁审批、谁负责”的原则，制定并实

施了消防监督分级管理规定。规定指出，除了法

律法规和上级公安机关规定必须交由深圳市公

安局消防监督管理局（原深圳市公安局消防局）

承担的工作职责以外，其他的消防监督工作职责

将全部下放到各区公安分局。

（二）深圳消防体制改革的内容

深圳市消防体制调整主要分三个方面：一是

正式实行“防消分开”。由原来的“职业与现役

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混编，共同负责消防”，调整为“现役消防负责

灭火救援，职业消防负责消防监督管理”。二是

由原来的“条块结合，以条为主”的垂直管理体

制，调整为属地管理为主，落实消防法规定的消

防监督管理工作由本级人民政府公安机关消防

机构负责具体实施的规定，强化各分局的管理职

责。三是由原来的派出所不承担消防职责，调整

为承担日常消防监督检查职责，为派出所配备民

警专职负责消防监督管理。

（三）深圳消防体制改革的目标

这次改革，目标是要实现消防管理机构指挥

扁平化，责权一体化简化办事流程，提高工作效

率。经过调整，大部分的机关警力分流到了基层，

充实了基层警力，细化了职责分工，既进一步明

确了权利和职责，又方便了众办事，有利于提

高消防监督管理工作的效率。

（四）深圳消防体制改革的效果

改革后，绝大部分消防监督管理权力下放到了

公安分局和派出所。派出所消防监督管理职责主

要包括监管一定数量的消防安全重点单位；负责

管辖范围的单位和居（村）民区发生的无人员伤

亡的、直接财产损失30万元以下的、无损害赔

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偿关系的、非涉外的火灾事故调查；对被公安消

防监督管理机构依法予以查封和“三停”场所的

后续监督工作等。

同时也明确派出所具有相应的消防管理执法

权限，如派出所在日常消防监督检查中，发现一

般火灾隐患和消防违法行为，有权对违法行为人

依法填发加盖派出所公章的《责令改正通知书》，

并有权作出警告处罚；如发现存在严重威胁公共

安全的火灾隐患和消防安全违法行为的，经分局

消防监督管理大队审核后，以分局消防监督管理

大队的名义作出消防行政处罚或采取行政强制

措施的决定，并组织执行和跟进违法行为、火灾

隐患的整改。

（五）深圳消防体制改革的借鉴意义——实施“全警消防”战略

深圳消防体制改革最大的特就是首创“消”、

“防”分家，建立派出所监管机制，这是从消防

事业的长远发展出发，充分考虑了全市消防队伍

的实际情况作出的决策。多年来，公安职业消防

队伍在深圳城市建设和社会抢险救援过程中屡

立战功，必须予以充分肯定。但是不可否认随着

时间的推移，公安职业消防体制在发展过程中也

遇到一些问题，最主要的就是基层灭火救援队伍

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更新缓慢，队伍年龄偏大。而现役队伍从事基层

灭火救援工作在年龄、体力、值班执勤等方面都

有优势。实行“消”、“防”分家的“全警消防战

略”有利于两支队伍明确职责、落实责任，扎扎

实实地抓好防火监督工作和灭火救援工作。深圳

消防体制仍然属于“现役消防体制”，但是在该

体制内部的分工形式发生了创新性的变化，虽然

在实施层面上存在一定的问题，但总体上具有分

工明确、能够发挥各自队伍特点的优势。总的来

说，深圳消防体制改革最大的借鉴意义就在于实

施“全警消防”战略。

二、“全警消防”战略分析

（一）“全警消防”战略的有益之处

最大限度地发挥派出所消防监督检查的职

能作用是实现社会化的重要组成部分。新修订的

《消防法》第五十三条指出“公安派出所可以负

责日常消防监督检查、开展消防宣传教育”，明

确了公安派出所的执法主体地位，为其履行消防

监督执法职责提供了有力的保障。

在当前公安消防监督力量薄弱，“六小场所”、

社区缺少消防监督而形成工作的“断层”的情况

下，公安消防部门充分发挥消防监督工作的“主

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力军”作用，公安派出所则成为第三级消防监督

管理的执行者，有利于公安派出所提高认识，转

变原有的执法观念，自觉履行消防监督职责，最

大限度地发挥基层派出所消防监督检查的作用。

（二）“全警消防”战略下深圳派出所消防监管工作存在的问题

（1）派出所消防监管的权限和范围不明确

只有建立起完善的监管机制，派出所才能更好

的履行其职责。目前，虽然深圳市对基层派出所

作出了要求检查的规定，但是对于派出所消防监

管的权限和内容的规定并不明确、不具体、可操

作性不强，这就给派出所的实际工作带来了一定

的麻烦。

（2）部分人员思想重视不够

派出所多年以来的工作模式固化了专职消防

民警的思维方式，大部分人员认为消防监督管理

工作在派出所全部工作中仅扮演“小配角”，造

成工作往往流于形式，缺乏工作“向前进”的足

够思想动力。1998年《消防法》没有明确公安

派出所在消防行政执法中的主体地位，公安派出

所作出行政处罚必须由公安消防机构授权，其出

具的法律文书必须加盖公安消防机构印章。而当

前的实际情况是派出所的工作繁、工作量大，绝

大部分民警对于消防监管工作不熟悉，业务知识

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也不够。公安消防机构也不能直接对派出所消防

监督工作实施考核，因此，派出所只是把消防监

督工作作为一种“副业”，开展消防监督检查走

马观花，对发现隐患的单位实行简单的“提醒式”

执法，往往使“六小场所”、社区的消防管理流

于形式。

（3）业务会而不精

消防监督管理工作具有较强的专业性。派出所

的专职消防民警通过参加公安分局组织开展的

消防业务培训，仅能掌握简单的消防业务知识，

而对一些深层次的问题，大部分专职消防民警知

其然，不知其所以然。一方面,派出所民警自身

学习、钻研的时间无法得以充分保证；另一方面，

外部的业务培训机制尚未形成，从而造成派出所

的消防监管工作仅停留在表面，影响工作的深入

开展。

（4）人员变动频繁

个别派出所专职消防民警更换频繁，且在消防

监督管理工作衔接上出现脱节现象，这一情况与

《关于本市公安机关进一步加强消防监督管理

的工作意见（试行）的通知》要求“专职消防民

警要保持相对稳定”有悖，对消防监督管理工作

的连续性、稳定性产生一定的负面影响。

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（5）消防执法过程中对方法律的尊重不够

应该承认，当前派出所在消防执法过程中仍不

可避免地出现个别权大于法、人左右法等不良现

象，特别是有的消防监督员对消防法律法规采取

实用主义态度，法有用就用，无用则置之一旁，

或者重实体、轻程序，甚至执法犯法。

（6）从“全警消防”到“全民消防”还存在一定的距离

消防安全既是考量一座城市是否安全的重要

标准，也是人民众的切身利益之所在。实行“消

防分开”的“全警消防”可以使公安消防部门更

切实地抓好消防安全重点单位、重点场所的监督

管理，可以使公安派出所更好地做好辖区消防安

全隐患的日常检查。然而，不可否认的是，“全

警消防”强调的仍然是各级公安机关的参与和发

挥作用，而忽视了警民联动，忽视了人民众在

消防工作中的重要作用。

（三）“全警消防”战略下加强派出所消防监管工作的探索与思考

（1）建立完善的监管机制

应针对派出所的消防监管权限和范围制定完

整的实施细则，对派出所工作职责、管理的权限

和范围、工作要求进行细化，一目了然，让民警

知道哪些应该做，应该怎么做。从而更好地落实

消防监管工作。

（2）加强派出所专职消防民警队伍建设

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派出所的消防监督管理工作繁杂而且专业，

要求专职消防民警队伍必须保持相对稳定，从而

保障消防监督管理工作的顺利开展。第一，派出

所要严格落实专职消防民警“专职专用”的要求，

使专职消防民警在工作时间、业务技能上保证消

防监管职责的落实。第二，定期对派出所专职消

防民警队伍状况进行调查研究，并开展专职民警

岗前培训，为其在素质、业务上提供上岗的保证。

第三，做好专职民警工作的衔接。对于需要调整

的专职消防民警，派出所应及时备案并向消防支

队通报，以便于其准确掌握专职民警的在岗情

况。同时也要设立若干兼职消防民警，以及时补

充岗位空缺。第四，保障专职消防民警的工作时

间。在时间上要给与专职消防民警一定的保障，

每周安排固定的时间让其专门处理消防工作，既

提高其工作效率，也为广大众提供方便。

（3）理顺派出所消防监管相关工作的关系

派出所的消防监管工作能否取得实效，取决于

派出所对该工作的重视程度。因此，派出所必须

充分认识到消防监管工作的基础性和重要性，并

理顺“基层派出所与消防支队”之间的关系，理

顺“消防监管工作与治安管理工作”之间的关系。

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一方面，消防支队要主动加强与派出所在消防工

作上的衔接，完善并简化派出所消防监管程序，

并在业务、技能、管理程序和机制等方面给予保

障。派出所也要严格按照相关程序落实消防监管

工作，并主动争取消防支队的专业指导，积极提

升消防监管工作的规范化水平。另一方面，消防

支队需要建立健全各项消防工作制度，将各项消

防业务工作与治安管理工作结合起来，真正将消

防监管工作融入派出所的日常警务工作之中，成

为基础性的工作。

（4）加强对派出所民警的消防业务培训工作

消防监管工作具有很强的专业性，因此加强对

派出所民警的消防业务培训工作具有重要的意

义。以从简实用为原则，开展消防业务培训，特

别是对消防基础理论知识和法律法规的辅导要

系统全面，使专兼职消防民警和社区民警做到会

宣传、会检查、会执法、会管理、会组织。发挥

派出所“身在基层、了解基层，贴近众、了解

众”的优势，更有效的实现消防工作网格化管

理。

（5）建立完善派出所消防监管工作考核机制

将消防监管工作纳入民警岗位履职考核的范

围，可以调动民警从事消防监管工作的积极性和

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主动性，也有利于提高民警的履职意识。因此，

建立和完善派出所消防监管工作责任奖惩机制

显得十分必要。派出所要要充分发挥考评机制的

导向，杠杆作用，积极与公安局协调，将派出所

的消防监督管理情况纳入到对公安全年目标考

核和等级评定的内容，建立派出所的消防管理目

标机制。

建设法治国家的要求就是法律至上，任何织、

（6）遵循法律至上原则

任何人都不能凌驾于法律之上。法律至上原则，

要求公安消防部门的一切活动都必须受法律约

束，不能随意曲解法律，也不能有法不依、执法

不严。各级公安消防部门要注重培养作为消防法

律法规执行者的消防监督员忠诚执法的价值观，

从培训上加以灌输，从工作上加以引导，从规范

上加以制约，在全体消防监督员中树立强烈的法

律意识和法律至上的法治观念，做到人人、事事、

时时、处处都以法律为准则。

（7）以“全警消防”带动和促进“全民消防”

消防工作关乎人民众的切身利益，消防工作

更需要的是全民参与。各级公安机关尤其是基层

派出所需要不断加强社会消防安全宣传，鼓励公

众举报火灾隐患，提高全民消防安全意识，提升

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社会效应，通过“全警消防”来带动和促进“全

民消防”，使更多的老百姓自觉投身到消防安全

监督工作中来。

结语

消防工作与人民众的生命和财产安全休戚

相关，在我国社会的转型时期，消防方面的法律

法规表现出一定的局限性和滞后性，消防工作的

体制也暴露出一定的问题和缺陷，现行的消防体

制、机制越来越不适应社会发展的需要，迫切需

要进行改革和完善。深圳市的消防体制改革为我

们的消防体制改革提供了极大的借鉴意义。然

而，在充分肯定其改革成果的基础上，我们也必

须充分认识到其改革后的消防工作机制仍然存

在问题和不足，深圳市派出所的消防监管工作还

存在一些弊端。针对这些问题，进行详细的分

析并努力解决问题。从而加强消防法制建设，建

立完善消防法律体系，严格依法行政，规范执法

行为，做好消防工作，保证人民众的生命和财

产安全。

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