2020年查封公告的相关法律规定

2020年查封公告的相关法律规定

第一条人民法院查封、扣押、冻结被执行人的动产、不动产及其

他财产权，应当作出裁定，并送达被执行人和申请执行人。

第二条人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登

记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。

未登记的建筑物和土地使用权，依据土地使用权的审批文件和其

他相关证据确定权属。

对于第三人占有的动产或者登记在第三人名下的不动产、特定动

产及其他财产权，第三人书面确认该财产属于被执行人的，人民法

院可以查封、扣押、冻结。

第三条作为执行依据的法律文书生效后至申请执行前，债权人可

以向有执行管辖权的人民法院申请保全债务人的财产。人民法院可

以参照民事诉讼法第九十二条的规定作出保全裁定，保全裁定应当

立即执行。

第四条诉讼前、诉讼中及仲裁中采取财产保全措施的，进入执行

程序后，自动转为执行中的查封、扣押、冻结措施，并适用本规定

第二十九条关于查封、扣押、冻结期限的规定。

第五条人民法院对被执行人下列的财产不得查封、扣押、冻结：

(二)被执行人及其所扶养家属所必需的生活费用。当地有最低生

活保障标准的，必需的生活费用依照该标准确定；

(四)未公开的发明或者未发表的著作；

(五)被执行人及其所扶养家属用于身体缺陷所必需的辅助工具、

医疗物品；

(六)被执行人所得的勋章及其他荣誉表彰的物品；

(八)法律或者司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产。

第六条对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民

法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。

第七条对于超过被执行人及其所扶养家属生活所必需的房屋和生

活用品，人民法院根据申请执行人的申请，在保障被执行人及其所

扶养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后，可

予以执行。

第八条查封、扣押动产的，人民法院可以直接控制该项财产。人

民法院将查封、扣押的动产交付其他人控制的，应当在该动产上加

贴封条或者采取其他足以公示查封、扣押的适当方式。

第九条查封不动产的，人民法院应当张贴封条或者公告，并可以

提取保存有关财产权证照。

查封、扣押、冻结已登记的不动产、特定动产及其他财产权，应

当通知有关登记机关办理登记手续。未办理登记手续的，不得对抗

其他已经办理了登记手续的查封、扣押、冻结行为。

第十条查封尚未进行权属登记的建筑物时，人民法院应当通知其

管理人或者该建筑物的实际占有人，并在显著位置张贴公告。

第十一条扣押尚未进行权属登记的机动车辆时，人民法院应当在

扣押清单上记载该机动车辆的发动机编号。该车辆在扣押期间权利

人要求办理权属登记手续的，人民法院应当准许并及时办理相应的

扣押登记手续。

第十二条查封、扣押的财产不宜由人民法院保管的，人民法院可

以指定被执行人负责保管；不宜由被执行人保管的，可以委托第三

人或者申请执行人保管。

由人民法院指定被执行人保管的财产，如果继续使用对该财产的

价值无重大影响，可以允许被执行人继续使用；由人民法院保管或

者委托第三人、申请执行人保管的，保管人不得使用。

第十三条查封、扣押、冻结担保物权人占有的担保财产，一般应

当指定该担保物权人作为保管人；该财产由人民法院保管的，质权、

留置权不因转移占有而消灭。

第十四条对被执行人与其他人共有的财产，人民法院可以查封、

扣押、冻结，并及时通知共有人。

共有人协议分割共有财产，并经债权人认可的，人民法院可以认

定有效。查封、扣押、冻结的效力及于协议分割后被执行人享有份

额内的财产；对其他共有人享有份额内的财产的查封、扣押、冻结，

人民法院应当裁定予以解除。

共有人提起析产诉讼或者申请执行人代位提起析产诉讼的，人民

法院应当准许。诉讼期间中止对该财产的执行。

第十五条对第三人为被执行人的利益占有的被执行人的财产，人

民法院可以查封、扣押、冻结；该财产被指定给第三人继续保管的，

第三人不得将其交付给被执行人。

对第三人为自己的利益依法占有的被执行人的财产，人民法院可

以查封、扣押、冻结，第三人可以继续占有和使用该财产，但不得

将其交付给被执行人。

第三人无偿借用被执行人的财产的，不受前款规定的限制。

第十六条被执行人将其财产出卖给第三人，第三人已经支付部分

价款并实际占有该财产，但根据合同约定被执行人保留所有权的，

人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人要求继续履行合同的，应

当由第三人在合理期限内向人民法院交付全部余款后，裁定解除查

封、扣押、冻结。

第十七条被执行人将其所有的需要办理过户登记的财产出卖给第

三人，第三人已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，但尚

未办理产权过户登记手续的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第

三人已经支付全部价款并实际占有，但未办理过户登记手续的，如

果第三人对此没有过错，人民法院不得查封、扣押、冻结。

第十八条被执行人购买第三人的财产，已经支付部分价款并实际

占有该财产，但第三人依合同约定保留所有权，申请执行人已向第

三人支付剩余价款或者第三人书面同意剩余价款从该财产变价款中

优先支付的，人民法院可以查封、扣押、冻结。

第三人依法解除合同的，人民法院应当准许，已经采取的查封、

扣押、冻结措施应当解除，但人民法院可以依据申请执行人的申请，

执行被执行人因支付价款而形成的对该第三人的债权。

第十九条被执行人购买需要办理过户登记的第三人的财产，已经

支付部分或者全部价款并实际占有该财产，虽未办理产权过户登记

手续，但申请执行人已向第三人支付剩余价款或者第三人同意剩余

价款从该财产变价款中优先支付的，人民法院可以查封、扣押、冻

结。

(一)执行措施开始及完成的时间；

(二)财产的所在地、种类、数量；

(三)财产的保管人；

(四)其他应当记明的事项。

执行人员及保管人应当在笔录上签名，有民事诉讼法第二百二十

四条规定的人员到场的，到场人员也应当在笔录上签名。

第二十一条查封、扣押、冻结被执行人的财产，以其价额足以清

偿法律文书确定的债权额及执行费用为限，不得明显超标的额查封、

扣押、冻结。

发现超标的额查封、扣押、冻结的，人民法院应当根据被执行人

的申请或者依职权，及时解除对超标的额部分财产的查封、扣押、

冻结，但该财产为不可分物且被执行人无其他可供执行的财产或者

其他财产不足以清偿债务的除外。

第二十二条查封、扣押的效力及于查封、扣押物的从物和天然孳

息。

第二十三条查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内

的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物，但土地使

用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外。

地上建筑物和土地使用权的登记机关不是同一机关的，应当分别

办理查封登记。

第二十四条查封、扣押、冻结的财产灭失或者毁损的，查封、扣

押、冻结的效力及于该财产的替代物、赔偿款。人民法院应当及时

作出查封、扣押、冻结该替代物、赔偿款的裁定。

第二十五条查封、扣押、冻结协助执行通知书在送达登记机关时，

登记机关已经受理被执行人转让不动产、特定动产及其他财产的过

户登记申请，尚未核准登记的，应当协助人民法院执行。人民法院

不得对登记机关已经核准登记的被执行人已转让的财产实施查封、

扣押、冻结措施。

查封、扣押、冻结协助执行通知书在送达登记机关时，其他人民

法院已向该登记机关送达了过户登记协助执行通知书的，应当优先

办理过户登记。

第二十六条被执行人就已经查封、扣押、冻结的财产所作的移转、

设定权利负担或者其他有碍执行的行为，不得对抗申请执行人。

第三人未经人民法院准许占有查封、扣押、冻结的财产或者实施

其他有碍执行的行为的，人民法院可以依据申请执行人的申请或者

依职权解除其占有或者排除其妨害。

人民法院的查封、扣押、冻结没有公示的，其效力不得对抗善意

第三人。

第二十七条人民法院查封、扣押被执行人设定最高额抵押权的抵

押物的，应当通知抵押权人。抵押权人受抵押担保的债权数额自收

到人民法院通知时起不再增加。

人民法院虽然没有通知抵押权人，但有证据证明抵押权人知道查

封、扣押事实的，受抵押担保的债权数额从其知道该事实时起不再

增加。

第二十八条对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民

法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的，

登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效。

其他人民法院对已登记的财产进行轮候查封、扣押、冻结的，应

当通知有关登记机关协助进行轮候登记，实施查封、扣押、冻结的

人民法院应当允许其他人民法院查阅有关文书和记录。

其他人民法院对没有登记的财产进行轮候查封、扣押、冻结的，

应当制作笔录，并经实施查封、扣押、冻结的人民法院执行人员及

被执行人签字，或者书面通知实施查封、扣押、冻结的人民法院。

第二十九条人民法院冻结被执行人的银行存款及其他资金的期限

不得超过六个月，查封、扣押动产的期限不得超过一年，查封不动

产、冻结其他财产权的期限不得超过二年。法律、司法解释另有规

定的除外。

申请执行人申请延长期限的，人民法院应当在查封、扣押、冻结

期限届满前办理续行查封、扣押、冻结手续，续行期限不得超过前

款规定期限的二分之一。

第三十条查封、扣押、冻结期限届满，人民法院未办理延期手续

的，查封、扣押、冻结的效力消灭。

查封、扣押、冻结的财产已经被执行拍卖、变卖或者抵债的，查

封、扣押、冻结的效力消灭。

第三十一条有下列情形之一的，人民法院应当作出解除查封、扣

押、冻结裁定，并送达申请执行人、被执行人或者案外人：

(一)查封、扣押、冻结案外人财产的；

(二)申请执行人撤回执行申请或者放弃债权的；

(三)查封、扣押、冻结的财产流拍或者变卖不成，申请执行人和

其他执行债权人又不同意接受抵债的；

(四)债务已经清偿的；

(五)被执行人提供担保且申请执行人同意解除查封、扣押、冻结

的；

(六)人民法院认为应当解除查封、扣押、冻结的其他情形。

解除以登记方式实施的查封、扣押、冻结的，应当向登记机关发

出协助执行通知书。

第三十二条财产保全裁定和先予执行裁定的执行适用本规定。

第三十三条本规定自2005年1月1日起施行。施行前本院公布

的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。

一、法院判决结果

(一)法院认为“取缔”是行政强制措施

浙江省台州市中级人民法院《行政判决书》((2014)浙台行终字

第74号)认为：“上述解释与《中华人民共和国行政强制法》不相

抵触，可以作为本案审理的依据。因此，一审法院认定温岭市卫生

局作出责令立即停止诊疗活动的行为属于行政强制措施正确”。

(二)法院认为“取缔公告”是行政强制措施，必须履行《行政强

制法》规定的程序。

浙江省台州市中级人民法院《行政判决书》((2014)浙台行终字

第74号)认为“一审法院认定温岭市卫生局违反法定程序作出被诉

行为并无不当。被诉行为违反法定程序，应予以撤销”。

在一审中温岭市卫生局作出的被诉行为即：作出温卫公告

[2013]102501号公告并予以张贴。该公告内容为“责令立即停止诊

疗活动”。

二、分析讨论

(一)行政强制措施的定义

《中华人民共和国行政强制法》2011年6月30日第十一届全国

人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，自2012年1月1日

起施行。

很显然，卫生部《关于〈医疗机构管理条例〉执行中有关问题的

批复》是在《行政强制法》实施前印发的，当时对行政强制措施的

理解和定义未必符合《行政强制法》规定。而且，无论从法律位阶

还是实施时间上的看，如果卫生部批复与《行政强制法》相抵触的，

必须依据《行政强制法》执行。

根据上述定义，首先，行政强制措施是一种具体行政行为；其次，

从行政强制措施直接作用的对象看，限制或者控制的对象要么是

“人身自由”，要么是“财物”。

(二)取缔的法律属性

如果“取缔”属于行政强制措施，则应该符合该定义规定。那么

“取缔”到底是如何实施的行为，而且对“场所或者财物”产生

“临时性控制”的效果?

“取缔”作为一种行政行为的发起和终止如何界定?目前没有一

个明确的法律定义。

其实，从《无照经营查处取缔办法》就可以看出，行政部门对

“取缔”的理解是非常特殊的。“取缔”似乎成了综合了行政检查、

行政强制的“复合型”的行政行为，即“取缔”不是一个行政行为，

而是包含了查封、扣押等多种法定的行政强制措施，甚至包含了其

他类型的行政行为。

卫生部的批复，其实也是这种思路。当时《行政强制法》还没有

出台，行政强制措施的程序性规定还没有。而相应的《执业医师法》

和《医疗机构管理条例》在立法上没有设置“查封、扣押”等行政

强制措施条款，给实际执法带来严重的困难。因为行政处罚程序需

要时间完成，如果不先行查封扣押必要诊疗设备和药品，很容易导

致违法行为人转移资产，逃避处罚和监管。

“取缔”这个看似清晰其实很模糊的概念，反倒成了当时最好用

的“执法措施”。从《食品卫生法》时期《关于在食品卫生监督中

如何理解和适用“取缔”问题的复函》(卫监发[1996]第63号)中将

“取缔”解释为“采取收缴、查封和公告等方式，终止其继续从事

非法的食品生产经营活动的行政处罚”到1998年再解释为行政强制

措施，都没正面回答“取缔”是什么，而都是在表述用什么来达到

取缔目的。

从这个角度看，整个查处非法行医的过程，都可以说是“取缔”

的实施过程。“取缔”成为执法行为的目的，而不是行为本身。

对于“取缔”的理解，最清晰的应该是国家食品药品监督管理局

曾经发布的《〈中华人民共和国药品管理法〉释义》，该

《释义》指出：“取缔不是一种行政处罚措施，因其不是对违法行

为人已得权利或者资格的剥夺，而是违法行为人本身就不具备人事

该项活动的权利或者资格，通过取缔将现状恢复到初始状态”。

可以说“恢复初始状态”就是取缔的真实目的所在。所谓“恢复

初始状态”，其实就是违法行为人不再继续在没有取得行政许可的

情况下从事应事先通过申请获得行政许可的活动。简言之，就是违

法行为人终止了违法行为。

从这个角度看，“取缔”是行政决定。行为形式上，“取缔”应

该是行政机关对违法行为人的一种宣告，要求违法行为人终止违法

行为。而实现行政决定，则需要根据法律和客观实际采取相应的行

政检查、行政强制和行政处罚等措施。

(三)取缔公告的法律属性

根据2012年12月1日起施行的《卫生行政执法文书规范》第二

十三条规定：“公告，是指卫生行政机关为制止违法行为或者防止

危害后果扩大，对当事人的违法行为依法采取执法行为并需要公众

知晓或者配合时使用的文书”。

由于制式上《取缔公告》需要填抬头，形式上还是以违法行为人

为送达对象，因此可以认为是行政决定的一种表现形式。

三、存在的问题和思考

(一)作为一线执法人员，没有必要纠结于“取缔”到底是什么，

因为实际执行的例如证据先行登记保存、行政控制、查封、扣押都

是行政强制措施，必须按照《行政强制法》和相关法律规定的程序

予以执行。

(二)对于《取缔公告》的制作和张贴，在目前的法律实施环境下，

最好按照行政强制措施的实施程序予以实施。或者，对取缔公告的

内容和形式进行改动，使之可以规避程序违法的风险。

(三)国家卫生计生委应该出台更具体的执法指引文件。例如，

《卫生行政执法文书规范》(2012年版)中关于控制场所和财务的文

书有三类：

1、第十七条规定的《卫生行政控制决定书》，是卫生行政机关

发现当事人生产经营的产品或者场所已经或者可能对人体健康产生

危害，需要对物品或者场所采取控制措施时发出的文书。

2、第十九条规定的《查封、扣押决定书》，是卫生行政机关为

制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大，依

法对涉案的场所、设施或者财物采取查封、扣押措施时发出的文书。

3、第三十条规定的《证据先行登记保存决定书》，是要求当事

人对需要保全的证据在登记造册后进行保管的文书。

那么，在目前的卫生法律规范里面，可以引用哪个条款使用何种

文书，国家卫计委没有给出更详细的指引。

例如在证据保全上，《查封、扣押决定书》也有防止证据毁损的

目的，什么情况该用《证据先行登记保存决定书》，什么情况该用

《查封、扣押决定书》?

又例如在避免危害发生、控制危险扩大方面，什么情况该用《卫

生行政控制决定书》，什么情况该用《查封、扣押决定书》?

具体到查处无证行医，到底依据什么法律法规的哪个条款进行查

封和扣押有关的场所和财物呢?

(四)在查处非法行医，特别是无证行医的过程中，能不能采取查

封、扣押的方式，法律依据在哪里?

例如，采取证据先行登记保存的运用是有明确法律依据的。因为

《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款有明确规定，

“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能

灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先

行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事

人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。几乎所有行政机关在查

处行政处罚案件的过程中，都可以引用该条款。

但是，查处无证行医主要依据《执业医师法》和《医疗机构管理

条例》，在这2部法律和法规里面，没有查到任何有关查封、扣押、

行政控制等的规定。

再看回卫生部《关于〈医疗机构管理条例〉执行中有关问题的批

复》(卫法监发[1998]第15号，1998年12月5日印发)，全文如下：

根据《执业医师法》和《医疗机构管理条例》的规定，开办医疗

机构必须经卫生行政部门批准，取得执业许可证方可行医。

《执业医师法》第39条规定：“未经批准擅自开办医疗机构行

医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取

缔”。《医疗机构管理条例》第44条规定：“未取得《医疗机构执

业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其

停止执业活动”。这里的“责令其停止执业活动”，应视同为“取

缔”。

卫生行政部门对未经批准开办医疗机构行医或者非医师行医的违

法行为进行取缔，是一种行政强制措施，不是行政处罚，不适用

《行政处罚法》第42条关于听证程序的规定。

《食品卫生法》及其他卫生法律、法规中涉及非法生产经营等予

以取缔的，请参照本批复执行。

此复。卫生部。一九九八年十二月八日。”

该批复只是将“取缔”认定为行政强制措施，并没有进一步解释

“取缔”包括了查封场所、扣押财物和张贴公告。这个批复也不是

立法解释和司法解释，本来其效力是比较低的。

在《行政强制法》出台后，任何行政强制措施都必须经法律或者

法规设定。

卫生部的批复一方面说“取缔”是行政强制措施，而另一方面实

际执行的确实《行政强制法》有明确规定的查封、扣押，也就是说

实际上“取缔”就是“查封、扣押”，显然不合理。此外，行政强

制措施还有一个十分典型的特点，就是“临时性”。而从法律条文

本身看，“取缔”或者“责令其停止执业活动”都不是临时性的，

而是长效性的。

国家卫计委有责任将有关法律问题、逻辑关系彻底搞清楚，应该

提请全国人大会或者国务院进行修订或者解释的，至少也应该报请

最高院(检)出台司法解释。

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