新《食品安全法》详解 —— 食品企业的必修课

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新《食品安全法》详解——食品企业的必修课

一、食品安全法出台背景

与中国很多的法律法规的出台相似，2009年2月出台的《食品安

全法》从一开始即承载着特定的背景和期望。2008年三聚氰胺事件给

中国食品监管体系敲响了警钟，作为众多措施之一，《食品安全法》

在事件发生后半年内迅速出台。实施了近四年后，随着公众对健康和

安全需求的不断提升，政府能不能在食品安全上给老百姓一个满意的

交代这也是对党和政府执政能力的一个重大考验；从食品产业（企业）

本身来讲近年来的的增速出现收窄，结构调整和转型升级势在必行，

但安全性是基础；再有《食品安全法》实施后，监管体制，产业发展、

科技进步等方面的的变化，需要在法治建设上应对这些变化。因此《食

品安全法》于2014年进入全面修订。历经三次审议，全国人大常委

于今年4月24日颁布了新修订的《食品安全法》。如此短时间内对一

部上位法律进行重大修订，反映了中国复杂食品安全状况，也凸显了

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中央政府强化食品监管的强烈意志。

作为食品安全领域的上位法，《食品安全法》全局性统领食品监

管法律体系。对于该领域的各个主体，包括监管机构、中介机构、市

场主体（包括食品生产者、销售方、运输方、和其他食品相关方），

新法都将带来重大的影响。因此这次《食品安全法》出台也被称为最

为周到具体、最高的处罚力度、最广泛的追责，史上最严的的一步法

律。

下面从食品行业市场主体的角度，为企业理解和应对新《食品安

全法》提供思路和策略上的建议，同时，根据新《食品安全法》对于

企业影响程度，为企业梳理新法带来的实质性变化。

二、企业应如何看待新《食品安全法》？

新《食品安全法》对原法90%以上的条文进行了修改，条款数量

增加了50%。如此多的变化，企业应如何去繁取要，采取有效应对措

施，建议可从以下几个方面着手。

1.分清变化和继承。新法条文的改动甚多，但实际上，新法一方

面有突破，另一方面是大量继承和吸纳已有的制度和规定（比如对新

食品原料申请、剧毒农药不得使用、转基因食品标签说明等等），并

在继承中进行调整。因此，企业需要透过大量条文更改的背后，了解

哪些修订是实质性变化，哪些修订是继承性吸纳。对于实质性变化，

企业要根据就其带来的新义务、新要求采取新措施；而对于继承性条

文修订，尽管没有产生新的义务要求，但由于新法采取了更严的法律

责任体系，企业需要评估继承性条文是否带来责任的变化。

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2.史上最严和风险评估。史上最严是对新法的一个标签式形容。

新法大幅度加重了违法责任，无论是民事赔偿责任还是行政处罚责

任，均体现了惩罚性的立法思路。对于整个食品行业企业而言，直接

的影响是违法成本大大提高，尤其对于大型食品经营企业，有必要在

加重责任的大背景下，系统对企业进行风险再评估。

3.更新企业防火墙。在上述两点的基础上，企业应根据自身从事

的具体业务，更新企业的食品安全防火墙，防火墙更新应突出两个方

面，一是新法中实质性变化而带来的新要求，如食品经营企业自查义

务、保健食品注册和备案要求、经营者索证和记录保存新要求等等，

另一方面是由于责任加重带来的风险领域。

4.关注持续的新变化。《食品安全法》作为上位法，在引入很多

变化和突破时，很多采用原则性规定，新法给予5个月左右的时间作

为生效时间，一方面是为食品行业主体提供适应和准备期，另一方面

也在等待新的执行性条例的调整和到位，比如保健食品的备案制度等

等。企业应当在准备的过程中，持续关注食品安全领域的新变化。

三、新《食品安全法》的实质变化解读

1.大幅加重法律责任，健全责任机制

提高违法成本、严厉法律责任、重罚治乱是《食品安全法》修改的一

个重要思路，也是新法的一个重要特征。加重法律责任突出表现在三

个方面：完善民事赔偿机制、加大行政处罚力度、与刑事责任的衔接。

除此之外，新法在严厉执法的同时还新增食品经营者豁免条款。

（1）完善民事赔偿机制

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A新增首付责任制

B第三方连带责任

C完善赔偿标准

A:新增首付责任制：新法规定民事赔偿实行首付责任制，在尊重消费

者选择赔偿主体的基础上，突出规定先接到消费者赔偿请求的生产者

或经营者应当承担先行赔付责任，不得推诿；首付责任制度是对《消

费者权益保护法》及《产品质量法》中相关规定的深化。以上两法中

均规定，消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，

可以向销售者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。《食品安全法》

则在此基础上，在明确保护消费者索赔选择权利的基础上，从被索赔

对象的角度规定了先行赔偿的责任，避免生产经营者以其他方过错为

由加重消费者索赔难度。

第三方连带责任：第三方主体如明知食品经营者从事严重违法行

为、仍为其提供生产场所或者其他条件的，将与生产经营者共同对消

费者承担连带责任。另外，网络食品交易第三方平台未依法对入网食

品经营者进行实名登记、审查许可证而使消费者的合法权益受到损害

的，应当与食品经营者共同承担连带责任。

完善赔偿标准：新法规定了法定情形下，消费者十倍价款或者三

倍损失的惩罚性赔偿金制度。新法规定，生产不符合食品安全标准的

食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿

损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者三倍损失

的赔偿金，增加的赔偿金额不足一千元的，为一千元。价款十倍的赔

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偿金在原法中已有规定，但三倍损失以及增加的赔偿金额不足一千元

按一千元计则是基于食品的特性而做出的新规定，这在产品价款较低

但造成的损失较高时更能体现惩罚力度。

（2）加大行政处罚力度

A大幅提高处罚金额

B食品相关方责任

C人身处罚和资格限制

A:大幅提高处罚金额：新法大幅度提高了原有的处罚金额，将处罚金

额上调了数倍，最高可达货值的三十倍。低违法成本将成为历史，重

罚将成为今后食品违法处罚的明显趋势。新法之下，如严格执法，国

内企业的违法成本必将提高。

B:食品相关方责任：新法增加了对明知从事严重违法行为、仍为

其提供生产场所或者其他条件的主体的处罚，最高处罚金额可达二十

万元。

C:人身处罚和资格限制：除了增加公司违法的处罚金额外，新法

强化了对食品从业人员的管理，在违法情况下，对违法个人施加人身

性质或资格的处罚，包括：1）终身禁入制度，食品安全犯罪被判处

有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作、以及担

任食品安全管理人员；同时，严禁食品经营主体聘用上述人员；2）

对于严重违法的直接负责主管或其他责任人，可直接予以行政拘留；

3）限制从业制度，被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、

直接负责的主管人员和其他直接责任人员五年内不得申请食品生产

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经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业

食品安全管理人员。

（3）与刑事责任的衔接

新法增加了规定：行政部门发现涉嫌构成食品安全犯罪的，应当依法

移送公安机关立案侦查并追究其刑事责任，同时公安机关对于不构成

犯罪但是应当追究行政责任的案件也应当及时移送行政部门。这一条

款主要是将《食品安全法》中规定的行政责任的追究与《刑法》第一

百四十一、一百四十三、一百四十四条等规定的食品安全犯罪刑事责

任的追究相衔接，也是加强行政部门和公安机关在打击食品安全违法

活动中的协作。

（4）新增食品经营者豁免条款

新法在严峻责任的同时，对于已尽合理注意义务的不知情食品经营者

规定了豁免条款。直接规定豁免条款，在食品安全监管立法中还是比

较少见的，考虑到了中国复杂的食品安全环境。豁免条款的要点为：

1）仅适用于食品经营者（即销售者和餐饮服务提供者），不适用于生

产者；2）需履行了法定的进货检查义务；3）需举证不知晓，证据要

求必须充分；4）需如实说明进货来源；5）仅免除行政处罚，不符合

食品安全标准的产品仍需没收，且仍应承担民事赔偿。该条款具有较

高的实用价值。

2.整合食品安全监管体制

新法将多部门分段监管食品安全的体制转变为由食品药品监管部门

（简称“食药监”）统一负责食品生产、流通和餐饮服务监管的相对

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集中的体制。实际上，这一变化是将2013年国务院对食品药品监督

管理体制的改革落实并细化在法律层面，而食药监职能的整合在2014

年已经在全国范围内基本完成。

新法下，多部门分段监管将成为历史，食药监“一揽子”主导监管，

其他部门包括卫生部门、工商部门、质监部门则发挥辅助监管作用。

3.实施全过程和全方位监管

全过程监管强调从食品原料阶段至消费者购入之间各个环节的无缝

管理，新法突出改动表现为：源头阶段首次延伸至食用农产品、新增

食品贮存和运输管理、渠道上增加网上销售的管理规则、生产和流通

提出更多监管要求、以及将食品添加剂全面纳入《食品安全法》管辖

范畴。

（1）源头阶段延伸至食用农产品。新法首次明确将食用农产品

的销售纳入《食品安全法》的管辖，同时规定了一系列与食用农产品

相关的要求，包括食用农产品检验制度、进货查验记录制度、投入品

记录制度等等。新法特别指出，食用农产品的销售无需申请食品流通

许可证。新法还规定，食用农产品的质量安全管理仍然适用《农产品

质量安全法》，尽管《食品安全法》原则上规定了新法在销售等方面

优先适用，但是由于两部法律存在许多交叉之处，如何进一步协调管

理仍有待观察。

（2）食品贮存和运输直接纳入监管环节。新法明确将贮存、运

输、装卸作为六大适用经营行为之一，尽管修订前，《食品安全法》

也涉及了食品的运输和贮存环节，但新法的规定更加全面和细致，并

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首次规定了从事食品贮存、运输和装卸的非食品生产经营者的义务

（第三十三条规定了非食品生产经营者应当与食品生产经营者遵守

同样的贮存、运输和装卸的安全要求）和责任（第一百三十二条规定，

未按要求进行食品贮存、运输和装卸的由相关部门责令改正、责令停

产停业并处一万元以上五万元以下，情节严重的可吊销许可证）。

（3）生产、流通环节的新要求。新法在生产和流通环节增加更

多的要求，包括投料、半成品及成品检验等关键事项的控制要求、批

发企业的销售记录制度、生产经营者索证索票以及进货查验记录等制

度。尽管大部分上述要求在修订前早有规定，如2009年的《食品安

全法》和《食品安全法实施条例》已经规定了投料、半成品以及成品

检验的要求、食品进货查验制度、食品出厂检验记录制度以及记录要

求和保留进货或者销售票据的要求，但新法在原有规定的基础上，作

出细化或提出了更严格的要求。值得注意的新要求包括：

新法第四十七条新设食品生产经营者食品安全自查制度，要求食品生

产经营者定期对食品安全状况进行检查和评价；

对于原有批发企业的销售记录制度，《食品安全法实施条例》的

原规定是在建立记录和保留凭证两项中选择其一即可，但是，新法第

五十三条则规定应当建立相关记录并保存凭证。

对于原有生产经营者的索证索票、进货查验记录制度，新法更加

详细具体地规定记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个

月；没有明确保质期的，保存期限不得少于二年。使得相关记录和凭

证的保存期限不局限于原来的硬性规定二年。

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（4）增加第三方平台网络食品交易规定。流通环节中的第三方

平台网络食品交易是本次修订新增的内容，实际上是吸纳了2014年

颁布的《网络交易管理办法》和2013年《消费者权益保护法》关于

网络交易的相关规定。在吸纳已有制度的同时，新法规定了食品经营

者在第三方网络交易平台的实名登记制度和第三方平台审查经营者

许可证的义务，并规定了第三方平台提供者未遵守该制度的连带责

任。该新增义务加重了第三方平台的审查义务，体现了在食品流通过

程中更严格的经营者自我审查要求。新法还规定，未履行审查许可证

义务使消费者受到损害的，第三方交易平台应当与食品经营者承担连

带责任，使得该项义务在实践中更具执行力。

（5）全面强化食品添加剂的管理。新法在很多涉及食品的规定

中加强了对于食品添加剂的管理，显示了对食品添加剂全面监管的特

征，体现了对食品添加剂安全问题的重视，相当程度上，将食品管理

规范类推至食品添加剂范畴。

新法第二十六条规定食品安全标准应包含食品添加剂中危害人

体健康物质的相关限量规定。

第三十四条明确列出了禁止生产经营的食品添加剂，包括：危害

人体健康物质含量超过食品安全限量的食品添加剂，用超过保质期的

原料生产的食品添加剂、腐败变质污秽不洁的食品添加剂，标注虚假

生产日期、保质期或者超过保质期的食品添加剂，无标签的食品添加

剂。

第一百二十四条增加了违法生产和经营第三十四条禁止的食品

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添加剂的处罚。除没收违法生产经营的食品添加剂及生产经营的工

具、设备原料外，并处五万元至货值金额二十倍的。之前有关食

品添加剂的违法行为的处罚是根据《食品添加剂生产监督管理规定》

依照《食品安全法》、《产品质量法》、《工业产品生产许可证管理条例》

等进行处罚。现在新法将违法生产和使用食品添加剂的处罚直接在新

法中列明，使得今后对食品添加剂的相关违法行为的处罚更加有据。

客观讲，大量新增的规定更多体现了系统整合食品添加剂的现有

规定，是对《食品添加剂生产监督管理规定》、《食品添加剂生产管理

办法》、《食品添加剂新品种管理办法》等法律法规中重要条款的重申

或细化。

（6）餐饮服务环节。新法增设了餐饮服务提供者的原料控制义

务以及学校等集中用餐单位的食品安全管理规范。在新法出台之前，

这一领域主要通过《餐饮服务食品安全监督管理办法》和《学校食堂

与学生集体用餐卫生管理规定》来进行规范。从增设义务的角度来看，

新法中的规范并没有在上述两个规定的基础上有显著性的突破，而更

多的是从立法角度，以《食品安全法》全程监管、统一监管。但从责

任角度来看，对餐饮服务提供者未按规定制定、实施生产经营过程控

制的责任有所加重。新法明确规定，该种违法情形由相关部门责令改

正，给予警告，拒不改正的，处五千元以上五万元以下。另一方

面，在新法中对餐饮服务环节进行规范也是对全过程监管这一理念的

贯彻，体现了从“菜篮子”到“餐桌”的监管。

4.对特殊食品的监管

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与修订前相比，新《食品安全法》专门设立了特殊食品一节，集

中规定包括保健食品、婴幼儿食品、以及特殊医学用途配方食品的特

殊法律要求，在吸纳该领域的已有很多规定的同时，也引入了一些变

化和突破，如保健食品的注册和备案相结合制度、扩展婴幼儿配方食

品的监管范围等。

（1）保健食品

新法吸收了《保健食品管理办法》和《广告法》中的规定，在此

基础上，新的变化包括：区分保健食品的产品注册和备案制度、明确

保健食品广告审批制度，新增保健功能目录和保健食品原料目录这三

个方面。

保健食品的注册和备案制度。新法将现有的保健食品统一注册制

度改变为注册与备案相结合的制度（向国家食药监注册）。根据新法，

注册制适用于使用保健食品原料目录以外原料的保健食品以及首次

进口的保健食品，而备案则适用于属于补充维生素、矿物质等营养物

质的初次进口的保健食品（向国家食药监备案）以及其他保健食品（省

级食药监备案）。

保健食品注册以及备案在行业内早已争论多年，新《食品安全法》

就此终于做出了重大修订。鉴于现有保健食品注册程序冗长、文件要

求繁多，实行相对简化的备案制会对整个保健食品行业带来重大影

响。从现有的原则性规定来看，相比注册制，备案制无需技术审批环

节，文件要求也有所精简。

由于新法目前仅作原则性规定，可以预期的是，1996年的《保健

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食品管理办法》以及实行了近十年的《保健食品注册管理办法(试行)》

将在近期内予以修改，以更加明确注册制和备案制各自适用的范围和

程序。

保健食品广告审批制度。新法明确规定保健食品的广告内容应当

经生产企业所在地省、自治区、直辖市人民政府食药监管理部门审查

批准，并取得保健食品广告批准文件。这是对新修订的《广告法》第

四十六条“发布保健食品广告应当在发布前由有关部门对广告内容

进行审查”的呼应和进一步明确。违法的保健食品广告仍然依照《广

告法》的规定由工商管理部门处罚。

新法中也增加了对保健食品广告的要求，如不得宣传疾病预防、

功能，并且必须声明“不得替代药物”。不得宣传疾病预防、治

疗功能的要求在《保健食品管理办法》中已有规定。必须声明“不得

替代药物”是新的规定，与新修订的《广告法》的规定相呼应。

保健功能目录和保健食品原料目录。新法中规定，由国务院食药

监会同其他部门制定保健食品原料目录和允许保健食品声称的保健

功能目录。保健食品原料目录应当包括原料名称、用量及其对应的功

效。更详细的两个目录将有助于规范保健食品市场，也是保健食品的

生产经营者应当关注的动态。

现阶段，保健食品原料使用的主要依据是2002年《卫生部关于

进一步规范保健食品原料管理的通知》中发布的可用于保健食品的物

品名单和保健食品禁用物品名单，这两个名单中只列举了物品名称，

并没有规定其对应的功能。而可声称的保健功能主要依据2000年《卫

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生部关于调整保健食品功能受理和审批范围的通知》。

我们预计相关部门会在上述通知的基础上，尽快出台详细的目

录清单，以便操作。

（2）婴幼儿配方食品及婴幼儿配方乳粉

新法在条文上增加了婴幼儿配方食品的备案和出厂逐批检验等义务，

并将婴幼儿配方乳粉产品的配方由备案制改为注册制，且重申不得以

分装方式生产婴幼儿配方乳粉。

上述规定实际上呼应和深化了近年来对于婴幼儿配方乳粉的一

系列新规定，包括食品药品监督总局于2013年底颁布的《关于禁止

以委托、贴牌、分装等方式生产婴幼儿配方乳粉的公告》、《关于进一

步加强婴幼儿配方乳粉销售监督管理工作的通知》以及2014年颁布

的《婴幼儿配方乳粉生产许可审查要求》中的相关规定。婴幼儿乳粉

的配方在上述文件中实行的是备案制，现在新法将这一制度变更为注

册制，意味着食品药品监督管理部门将会对企业提交的乳粉配方进行

审查，且企业在申请注册时必须提交能够表明配方的科学性、安全性

的相关材料。这表明国家对婴幼儿乳粉的配方将采取更为严格的管

控，企业在设计配方时也应当对其科学性和安全性更加注意。另外值

得注意的是，新法中只规定了“不得以分装方式生产婴幼儿配方乳

粉”，而没有明确规定不得“委托、贴牌”生产。实际上，不得以“委

托、贴牌”方式生产婴幼儿乳粉的规定在实践中被很多企业认为是不

合理，因为这种生产方式其实是国际上比较通行的作法。现在新法没

有明确禁止“委托、贴牌”生产，是否意味着这一生产方式将会放开，

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还有待相关部门进一步明确。

新法的另一个新变化是将配方备案和出厂逐批检验制度扩展到

了所有婴幼儿配方食品，而不再局限于婴幼儿乳粉制品。

（3）进出口食品管理制度

新法对进出口食品管理制度的修改主要是通过吸收《进出口食

品安全管理办法》和对其他相关规定（包括《进口食品进出口商备案

管理规定》及《食品进口记录和销售记录管理规定》）中的条款（如

进口商备案、进口食品收货人的进口记录和销售记录要求等）进行细

化，并增加了一些新的内容，其中比较突出的包括：

尚无食品安全国家标准的进口食品可由出口商提交所执行的相

关国家（地区）的标准或者国际标准，以替代原法规定的相关安全性

评估材料。

该规定具有一定的实用价值。当地国家标准或国际标准，显然比

提供安全性评估资料更加简便，也更方便操作，从而能够加快缺乏国

内食品标准的产品取得许可的过程，也能够为卫生部门制定新的标准

提供参考。

规定进口商应当建立出口商、生产企业审核制度。

此条规定要求了进口商建立审核体系，着重审核进口食品、食品

添加剂、食品产品符合《食品安全法》、食品安全国家标准，以及标

签和说明书的合规性。如何审核上述内容，对于食品进口企业提出新

要求。

5.关于继承性修订

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除了上述带有实质性变化的修订外，新《食品安全法》用大量的

修订篇幅吸纳已有的分布在其他下位法律、条例或相关性法规中的内

容，引起较大关注的有以下几个方面。这些修改基本没有增加太多的

法律义务，但相应的法律责任则或有调整，或显示出监管层面的关注。

（1）剧毒农药的使用

新法明确规定了禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和

中草药材等国家规定的农作物。但是该规定在2001年颁布的《农药

管理条例》第二十七条中已有完全相同的规定。新法中增加了违反该

规定情况下可对相关负责人处以行政拘留。

（2）转基因食品标识

新法第六十九条新增了转基因食品标识的要求，但该要求非常概

括，仅规定“生产经营转基因食品应当按照规定显著标识”。实际上，

转基因生物的标识早在2001年颁布的《农业转基因生物安全管理条

例》中就有规定，2002年颁布的《农业转基因生物标识管理办法》对

应当如何标识也做了非常详细的规定。《食品标识管理规定(2009修

订)》第十六条也规定“属于转基因食品或者含法定转基因原料的应

当在其标识上标注中文说明”。本次新法则强调了转基因食品的标识

应当“显著”。

（3）食用农产品进货查验记录制度

新法还加入了食用农产品销售者的进货查验记录制度、食用农产

品批发市场的检验要求，虽然该制度和要求在《农产品质量安全法》

中已有完全相同的规定，但在新法中写入该条体现了建立食品和食用

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农产品全程追溯协作机制的理念。

（4）进口食品进口商备案

新法新增了进口食品进口商的备案，是对2012年由质检总局颁布的

《进口食品进出口商备案管理规定》中的进口商备案制度以及备案信

息公布制度的提炼和重申。

结语

食以安为先。《食品安全法》的修改和颁布是中央政府誓言建立

最严食品监管体系的第一步，对于大量的食品企业而言，更严厉的法

律机制和执行体系，虽然意味着更多的合规性要求和压力，但从另一

方面，也赋予了食品行业走向良性竞争和优胜劣汰的更好平台，从这

个角度，理解新《食品安全法》既是要求，也是机遇。

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