商业银行土地抵押贷款(全文)

商业银行土地抵押贷款

一、以土地抵押发放的房地产开发贷款

目前银行与开发商合作的理想模式大多是，开发商取得

土地证，将土地抵押给银行取得贷款，房屋销售时银行发放按揭

并逐步收回贷款。这一模式看似合理，其实银行也存在着较大风

险。一是作为抵押物的国有土地使用权，在没有开发前是有实在

价值的，但一旦开发以后，则其价值事实上已随售房行为逐步转

移到房价之中。二是已开发土地在实践中是无法执行与拍卖的，

实际担保价值基本丧失。一旦开发商恶意不还贷款，银行就土地

担保其实是无法变现的。银行在发放贷款后，应操纵住开发商的

资金回笼，在销售达到一定比率（如30%）后应逐步收贷款，

在销售过大半时（如70%）应收清贷款。在操控上，银行可在

土地抵押后，先发放部分贷款，待开工逐步追加在建工程抵押，

再陆续放款。这样一来，开发商每买一套房屋，都必须先取得银

行同意，方可在房管部门备案销售，银行可完全操纵住销售回笼，

也幸免了已开发土地难以变现的弊端。

涉及划拨土地抵押的规定比较多。1997年GJ土地治

二、划拨土地抵押应注意的问题

理局《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》中第二部分第

2款规定“以划拨方式取得的国有土地使用权，由抵押人托付具

有土地估价资格的中介机构进行地价评估，经土地治理部门确认，

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并批准抵押，核定出让金数额后，由抵押人和抵押权人签订抵押

合同。”20XX年《城市房地产抵押治理办法》第45条规定“以

划拨方式取得的土地使用权连同地上建筑物设定的房地产抵押

进行处分时，应当从处分所得的价款中缴纳相当于应当缴纳的土

地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿”。

20XX年1月15日国土资源部《关于划拨国有土地使用权

抵押登记有关问题的通知》明确了“以国有划拨土地使用权为标

的物设定抵押，土地行政治理部门依法办理抵押登记手续，即视

同已经具有审批权限的土地行政治理部门批准，不必再另行办理

土地使用权抵押的审批手续。”

从上述有关文件的变化过程中可以看出，划拨土地使用权可

以抵押，但要实现抵押权，将抵押物拍卖后必须先缴纳土地出让

金，还要支付金额不菲的过户费用。因此在办理涉及划拨土地的

房地产抵押时，银行应充分考虑处置抵押物的费用，适当降低贷

款成数，以操纵风险。

商业银行在发放房地产抵押贷款前，普遍采纳评估的方

三、关于房地产抵押估价治理应注意的问题

式确定房地产抵押价值。这一点，在20XX年1月13日建设部、

RM银行、银监会等三部委联合公布的《关于规范与银行信贷业

务相关的房地产抵押估价治理有关问题的通知》（以下简称《通

知》）中被进一步规范。《通知》指出:房地产抵押估价原则上由

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商业银行托付，但商业银行与借款人另有约定的，从其约定。估

价费用由托付人承担。房地产估价机构的选用，由商业银行内信

贷决策以外的部门，按照公正、公开、透明的原则，择优决定。

商业银行内部对房地产抵押价值进行审核的人员，应当具备房地

产估价专业知识和技能，不得参与信贷决策。

以往商业银行一般不承担评估费用，由借款人作为托付

人来承担。今后商业银行必须就评估一事与借款人签订协议，明

确哪一方作为托付人，即付费方。另外在银行内部决策部门和审

核人员上也应调整，即不能由信贷决策部门选用评估机构，按《通

知》要求，审核人员还应当是具备房地估价专业知识和技能的专

业资格人员，并不得参与信贷决策。形成两股相对独立、相互制

约的机构。

于20XX年8月1日生效的最高RM法院《关于审理

四、对土地使用权出让合同的审查

涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中的部

分条款对金融机构的债权有较大影响。

一是开发区治理委员会作为出让方与受让方订立的土

地使用权出让合同无效。但起诉前开发区治理委员会作为出让方

与受让方订立的土地使用权出让合同，经市、县RM政府土地治

理部门追认的，可以认定合同有效。鉴于此，金融机构在办理土

地使用权抵押贷款时，必须要做好主体审查，对以前有以开发区

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管委会作为出让方出让土地使用权的出让合同，应采取有力措施，

尽快督促借款人、抵押人将这部分合同得到市、县RM政府土地

治理部门的追认。

二是经市、县RM政府批准同意以协议方式出让的土地

使用权，出让金低于订立合同时当地政府按照GJ规定确定的最

低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。鉴

于此，金融机构办理土地使用权抵押时，应审查土地出让金的实

际缴纳情况，以及出让金是否低于GJ规定的最低价，是否已及

时足额缴纳。

三是受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地

用途，出让方请求解除合同的，应予支持。鉴于此，金融机构应

注意关注土地使用权人是否按土地使用权出让合同约定的用途、

容积率、绿化率等条件进行开发。若有改变，是否经有权部门批

准，也要防范“超过合同约定动工开发日期二年后未动工开发的

土地，政府可以无偿收回”的法律风险。

商业银行普遍认为土地储备机构风险较低。但从法律上

1、土地收购资金过分依赖银行贷款。目前各地的土地

五、土地储备贷款的法律风险

分析，土地储备贷款也存在一定风险，主要表现在：

收购储备机构在资金筹措上大部分依赖银行贷款，很多地区达

80-90%左右。一旦经济形势或GJ有关政策变化，土地市场不

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活跃，储备的土地供不出去，土地储备机构无法还款时，即使银

行抵押了大量土地，亦难以处置。过高的贷款比例也给土地储备

中心带来了沉重的利息负担，其进展前景将受到影响。

2、土地收购储备机构不是严格意义上的市场主体。土

地收购储备机构是由政府组建的不以营利为目的的特别机构，按

政府托付或授权行使一些特定的职能，形式上主要有事业单位、

土地开发公司两种，但它们都不具有严格意义上的市场主体地位，

只是地方政府经营城市的一个代理机构。因此，在法律上尚未解

决土地储备机构在市场经济条件下的市场定位问题。

3、土地储备机构只具有有限的民事行为能力。土地储

备机构名义上都是独立法人，但是否有偿还能力，其储备的土地

是否就是它的财产，是否有权处分等都还不确定，其能够独立支

配的财产也是有限的。如果以储备的土地使用权抵押贷款，就等

于储备中心有权处置土地使用权，这从当前的有关规定来看是没

有法律依据的。

4、现有的土地储备制度缺乏足够的法律支持和保障。

虽然很多地方政府已建立了土地储备制度并制定了相关规定，但

基本停留在“地方规章”的层次，没有上升到地方法规的高度，

且目前没有法律、行政法规及全国统一的部门规章来规范。《土

地治理法》、《土地治理法实施条例》都没有明确土地收购储备机

构的职能定位、收购范围等，导致土地收购储备制度缺乏法律依

据，当事人的合法权益得不到有效保障。

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5、抵押贷款中的法律问题。土地储备机构一般是将收

购、收回的土地先办证到自己名下，再到银行办理抵押贷款。但

作为抵押物的土地使用权到底是一种什么性质的土地使用权，目

前在法律上尚无定论。土地储备机构将土地通过征用、征购、收

回等方式储备后，原土地使用权被注销，在其被重新出让、划拨

及出租前，土地使用权处于虚置状态，只有经过法定程序以出让、

出租及划拨等方式才能重新设置土地使用权。但土地储备机构并

不是实质上的土地使用者，只是代行政府部分职权的代理机构，

因而对其储备的土地也就谈不上拥有使用权。当前GJ对国有土

地的治理主要是通过对国有土地使用权设定、处置等环节来实现，

而国有土地使用权的设定、处置是规划、土地治理、计划等政府

职能部门的法定职权，是通过《土地治理法》、《城市规划法》等

相关法律来确定的。目前尚无法律法规对土地储备机构授权，因

此从职权法定认定，土地储备机构代GJ行使土地使用权还没有

法律依据。银行抵押的地块，将来的用途、建筑密度、容积率等

规划指标会与收购前会有较大差异。可见，土地收购储备机构以

收购具体地块抵押贷款时，其土地使用权的性质和价值都是不确

定的。

综上所述，金融机构在办理以土地使用权抵押担保方式

的贷款过程中，应留意GJ相关政策变化，制定切实可行的贷后

治理方案，防范金融风险。商业银行应优先选择经济进展前景好、

土地市场活跃的地区开展土地储备贷款并通过城市规划等有关

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信息尽可能确定抵押地块的未来价值，选择升值潜力大或预期收

益高的地块作抵押。

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