从行政诉讼案件看推进依法行政的措施

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从行政诉讼案件看推进依法行政的措施

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如意！

行政执法，是指行政主体按照法律、法规赋予的

职能，对行政相对人采取的具体的直接影响其权利义

务，或者对行政相对人权利的行使和义务履行情况进

行监督检查的具体行政行为。行政执法的状况如何，

关系到依法治国、建设社会主义法治国家方略的贯彻

实施，关系到社会管理、经济宏观调控等政策职能的

转变，关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。

行政执法的核心要求是依法行政，即行政机关行使行

政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规

定。依法行政是推进依法治国进程的关键所在，是加

强社会主义民主法制建设的基础性工作，是维护广大

人民众合法权益，营造良好发展环境的有效手段，

因此，行政机关能否做到依法行政作为一个重大课题

摆到我们面前，我们以2003年-2005年黑河市两级法

院审理的行政诉讼案件作为着眼点，通过对这些案件

进行深入分析，客观评价我市行政执法取得的成绩、

查存在的问题，并对问题产生原因进行分析，进而

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提出推进依法行政的建议，以供领导和有关部门参考。

一、我市行政执法工作取得了新的进展

随着我国民主法制建设的不断完善和依法治市工

作的有序推进，我市行政执法整体状况明显改观，队

伍素质和执法水平进一步提高，执法作风进一步转变，

执法效率和质量明显提高。2003年-2005年全市两级

法院共受理行政诉讼案件341件，审结341件，结案

率100%（无一起超审限案件，无一起违法违纪问题

出现）。其中，2003年受理122件，行政机关胜诉44

件，胜诉率为%；2004年受理111件，政机关胜诉45

件，胜诉率为%，同比上升个百分点；2005年受理108

件，行政机关胜诉39件，胜诉率为%.

从以上数字分析可以看出，法院受理的行政诉讼

案件逐年下降，行政机关胜诉率呈上升趋势，虽然

2005年胜诉率比上年下降了个百分点，有所波动，但

整体趋势趋于稳定。这些都表明了我市行政机关依法

行政能力有了提高，依法行政取得了新的长足的进展，

主要表现在以下四个方面：

一是行政机关依法治国观念增强。过去行政机关

在行使行政职能的过程中，往往以非法律性质的规范

性文件作为执法依据，把法律和政府意识、领导指示

混为一谈，作为执法依据进行执法，造成行政行为的

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执法依据上的混乱，出现滥用职权，违法行政的现象，

严重影响了行政机关的执法形象。近年来，黑河市委、

市政府加强依法治市工作，通过组织领导统一学习、

执法机关业务培训、开展法律知识竞赛、纳入机关考

核评比等多种方式，提高认识，加强监督，使执法水

平不断提高。行政机关普遍遵从依法行政，依据国家

法律、行政法规和部门规章行使职权，在实施行为上

走上了法制化的轨道。体现在数据上，表现为连续三

年“民告官”案件呈下降趋势，年下降幅度分别为9%和

3%.

二是行政机关依法办事意识增强。行政机关实施

的具体行政行为，是一种行政法律行为，必须履行严

格的法律程序，没有这种程序的保障，就会影响行政

行为的合法性。如有些行政机关既不履行告知义务，

也不作必要的调查取证。“我认定你违法，你就是违

法”，这样的行政处罚一旦被行政管理相对人提起诉

讼，其结果都是以行政机关败诉而告终。近几年来，

行政机关依法办事意识提高,重视执法程序,保证了具

体行政行为的合法性。《行政处罚法》、《行政许可法》

等法律的实施，客观上起到了促进行政机关重视行政

程序的作用，为提高执法水平奠定了基础。全市行政

机关在对行政管理相对人作出具体行政行为之前，都

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能够按照行政处罚法和相关法律规定，严格履行立案

手续，并依法向待处对象送达“行政处罚告知书”、“行

政处罚听证（权利）告知书”，告知相对人依法享有的

权利，并启动听证程序，给被处罚对象提供申辩场所

和机会，使行政处罚应具合法性和合理性，体现了以

人为本的行政理念。

三是行政机关证据意识增强。在行政法律关系中，

作为行政主体的行政机关处理管理者地位，它依法拥

有管理权、强制权、制裁权等权力，而作为相对人的

另一方处于被管理地位，只拥有申辩、质证以及事后

请求救济等防卫性的权利。因此，在行政诉讼中为了

保护处于弱势地位的相对人的合法权益，对诉讼证明

实行的是举证责任倒置原则，即由作为被告的行政机

关承担举证责任。在过去的行政案件中，有的行政机

关在作出具体行政行为之前不注重证据的搜集，认为

只要被处罚对象有违法事实就行；有的是诉讼开始后

再仓促取证，甚至不惜违反法律程序对相对人采取强

制措施搜集证据；还有的采取消极的态度不依法举证，

不敢出庭应诉，导致的后果是，行政机关承担败诉的

风险。近年来，行政机关认真学习行政法律法规，深

刻理解行政诉讼中举证责任倒置原则，注意执法中做

出具体行政行为时证据的收集，使执法行为走上规范、

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法治、民主的科学轨道。特别是《关于

执行的司法解释》出台后，人民法院对被告不举证或

者不及时举证的，应当认定被告的该具体行政行为没

有证据，法院据此直接判决被告败诉。这一规定促使

作为行政诉讼被告行政机关注重了证据的搜集和举

证。现在，行政机关不但在行政行为作出前全面搜集

证明相对人存在违法行为的证据，而且提供其作出行

政行为的法律、法规依据，便于人民法院依法审判，

化解诉争。

四是行政执法人员素质有了提高。近年来，全国

范围内“三讲”、“保持共产党员先进性”教育、“八荣八

耻”等一系列活动的开展，促进了执法队伍思想政治水

平的提高。行政机关实行严格的执法资格审查制，特

别是公务员逢进必考制度的实施，改变了进人上的“暗

箱”操作，一大批德才兼备的优秀人才被录用，使行政

执法队伍的素质大幅度提高，为公正执法奠定了坚实

的基础。与此同时，一系列便民措施，如一站式服务、

首问责任制、领导接待日等措施的实施，方便了众，

加强了监督，执法水平有所提高，工作作风有所转变，

体现了为人民服务的意识，树立了行政机关的良好形

象。

二、当前行政执法存在的问题及原因分析

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（一）存在的问题

在近三年来受理的行政诉讼案件中，涉及行政管

理部门20多个，主要集中在土地、房产、拆迁、治安

管理等领域，约占受理案件数的80%.通过数字分析并

查阅卷宗，行政执法中存在的突出问题主要有以下几

个方面。

一是行政机关作出具体行政行为认定事实不清，

证据不足。行政机关作出具体行政行为前，要有充足

的证据来证实所作出的行政行为是合法的。如果不善

于去搜集证据，往往导致认定事实不清而导致行政机

关败诉。例如我院审理梁锡友不服嫩江县人民政府为

第三人梁丽丽颁发房产证一案，被告嫩江县人民政府

为第三人梁丽丽颁发房屋所有权证之前，没有对该房

屋所有权的主体进行认真审查。新胜村村委会出具证

明证实张玉平将房卖给苗俊德后，由于梁丽丽奉养转

给其继承，这一证实与事实相悖。买房时梁丽丽13

岁，不具备奉养的条件，也没有证据证实有继承关系。

故被告嫩江县人民政府为梁丽丽颁发房屋所有权证的

具体行政行为属认定事实不清，证据不足，房产部门

在颁发房屋所有权证之前没有认真审查，法院依法予

以撤销。

二是程序违法。行政执法人员在执法过程中，不

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严格按照法律法规规定的程序去执法，如法律文书的

送达、作出行政处罚前要告之当事人处罚的事实根据

和法律依据，告之其有陈述和申辩的权利等程序上的

要求，这些往往容易被行政执法人员忽视而导致行政

机关败诉。例如我院审理孙德山不服某县财政局行政

处罚一案，财政局以原告孙德山违反财经纪律，对孙

德山作出、没收违法所得具体行政行为，但未向

原告孙德山履行告知程序，也未向其送达任何书面通

知、处罚决定。财政局所作的具体行政行为违反了《行

政处罚法》第三十一条、四十二条及财政部财法字

（1998）18号《财政部门行政处罚听证程序实施办法》

第五条（六）项，第六条的规定，在作出、没收

违法所得具体行政行为前履行告知程序。法院依法作

出撤销财政局具体行政行为的判决。

三是适用法律不当。行政机关的行政行为必须依

据国家法律、法规的规定进行。从法律层面上讲，适

用法律不当，既包括行政机关在作出具体行政行为时

所依据的法规或规章不适当，超出了宪法和国家法律

的授权，或与宪法、现行国家法律相抵触，也包括行

政机关作出具体行政行为所依据的法律、法规及规章

所调解的法律关系不适当，还包括行政机关在行政时

适用了未生效的法律法规或已经失效的法律法规。例

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如我院审理逊克县邮政局不服社保局作出工伤认定决

定一案，逊克县邮政局职工王某2003年9月26日上

午10时左右感到头痛，中午王某到县医院入院被诊断

为脑出血，经抢救无效于2003年9月27日8时死亡。

后其所在单位和死者家属因工伤认定问题意见不一

致，2004年8月16日逊克县劳动和社会保障局提出

工伤认定申请，作出了劳社伤险认决字（2004）001

号《工伤认定决定书》，单位不服诉至法院。经审查，

王某因脑溢血死亡时间是2003年9月27日，而国务

院颁布的《工伤保险条例》于2004年1月1日实施。

应当适用劳动部发布的《企业职工工伤保险试行办

法》，逊克县劳动和社会保障局依据《工伤保险条例》

作出工伤认定属适用法律不当。

四是不履行法定职责。有权颁发证照的行政机关

或有法定职责义务的行政机关，没有合法理由拒不向

行政管理相对人颁发证照或履行职务上的义务，是一

种“不作为”的违法行政行为。“不作为”的违法行为一

旦成立，被告行政机关会被法院判决限期履行或确认

违法而败诉。如我院审理黑龙江省龙铁房地产开发有

限公司请求黑河市房产局履行法定职责一案，龙铁房

地产公司要求房产局履行法定职责，但房产局未予答

复。龙铁房地产开发有限公司诉至法院。虽然在诉讼

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过程中，房产局作出了书面答复，但法院仍判决房产

处不予答复的行为违法。

（二）产生问题的原因

产生上述问题的原因是多方面的，既有主观方面

的，也有客观方面的，既有内在因素，也有外在原因，

综合起来，主要包括以下几个方面：

一是特权思想还不同程度存在。个别领导放松党

的方针政策法律法规的学习，为人民服务观念淡薄，

官本为思想严重，有的不从大局出发，不依法行政，

而是唯我独尊，以行政长官身份发号施令，“我说怎么

办就怎么办”，有的甚至以“权”代法，以“言”代法，以

“令”压法，具体到行政行为上，直接导致程序违法，

认定事实不清，一旦产生诉讼，败诉可能非常大。

二是法律法规不完善，行政执法无“法”可依。近

年来尽管行政立法有了长足进展，但与形势的发展还

有一定差距，在实践中地方部门说了算，一个地方一

个说法，没有统一标准，没有统一原则，一旦行政管

理相对人提出异议，行政执法行为没有法律依据，极

易产生问题。

三是政府职能的转变相对滞后，行政执法不能依

法行政，而是受政府干预，领导电话指示或口头叮嘱，

使行政执法有法不依，盲从于领导意见，导致具体行

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政行为违法。

四是个别单位轻受利益驱动，为了多收钱，下任

务、定指标，置法律法规于不顾，随意提高收费标准，

片面追求地方、部门经济利益，以钱代罚，发生纠纷，

由于违法事实在先，导致诉讼中行政机关败诉。

五是个别执法人员执法随意性大，执法标准不统

一，因人而异，因事而异，同事不同人，同事不同罚，

该作为时不作为，不该作为时乱作为，有的甚至作风

粗暴，野蛮执法，激化执法人员与相对人的关系，被

当事人抓住“证据”，告到法院，造成败诉。

三、推进我市依法行政的建议

为了提高我市行政执法水平，推进依法行政，作

为司法机关提出如下建议：

一是牢固树立依法行政意识。深入贯彻依法治国

方略，按照科学发展观的要求，从构建社会主义和谐

社会的高度来认识和推进依法行政，统一思想，更新

观念，提高认识。坚持以人为本，树立“权为民所用、

得为民所谋、情为民所系”的观念，正确认识“为谁掌

权、为谁执法、为谁服务”，摒弃“人治”思想，以全心

全意为人民服务为宗旨，开展行政执法工作，提高行

政机关依法行政的自觉性和主动性，努力做到依法管

理国家政治、经济、文化和社会事务，维护和树立法

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律权威。

二是切实提高行政执法人员的素质。依法行政能

否顺利推进，执法者的素质是一个至关重要的因素。

因此，要加强对行政执法人员的政治和业务培训，通

过以制度约束、以考试促进、以学习强执法、以执法

树形象等措施，提高执法人员的政治业务素质。特别

是要提高行政执法人员准确适用法律的能力。去除在

执法过程中存在的重实体轻程序的错误观念，在注重

对案件事实调查的基础上，更加注重正确适用法律及

规范执法程序，确保行政执法行为实体公正和程序公

正。要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，深化

干部人事制度改革，形成“能者上、平者让、庸者下”

的用人机制，增强活力，为依法行政提供人才保证和

支持。

三是建立和完善行政执法监督机制。强化行政权

力监督，是依法行政的保证。要全面落实行政执法责

任制，健全有关责任追究制度和相应的操作办法，真

正做到“执法权限法定化，执法责任明晰化，执法程序

公开化，执法行为规范化，执法监督制度化”，保证执

法人员严格按照法律法规履行自己的职责。要大力推

行政务公开，通过多种途径将工作职责、执法程序、

执法时限、服务承诺、责任追究等各项制度公示于众，

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增强执法的透明度，自觉接受社会和人民众的监督，

坚决杜绝暗箱操作，真正做到阳光执法。

四是继续加强普法宣传。通过开展广泛深入的普

法活动，加大对法律法规的宣传，尤其是与人民众

密切相关的法律法规的宣传。提高人民众的法律意

识，增强人民众依法维护自身合法权益的能力，提

高人民众参与执法监督的积极性，为依法行政创造

良好社会环境。

五是不断规范执法行为。要经常性地开展调查研

究，及时总结执法经验，吸取教训，改进执法行为。

注意加强与司法机关的配合，通过行政诉讼败诉的个

案，从中发现自身存在的问题，提出解决措施和办法，

促进行政执法的规范化、科学化，使行政执法真正做

到公开、公平、公正。

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