第六章 经济法的实施

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经济法的实施

【教学目标】

l 1.掌握经济法实施的涵义和特征

l 2.了解我国经济法实施中存在的问题

【重 点】

l 1. 经济法实施的特征

l 2. 我国经济法实施中存在的问题

l 3.完善我国经济法实施的对策

【难 点】

l 1. 经济法实施的特征

l 经济法实施中存在的问题与改善对策

【教学时间】

l 2学时

【思考题】

l 1. 试述经济法实施的特征

l 2. 试述我国经济法实施中存在的问题及改善对策





【教学内容】（用多媒体演示讲授要点）

第一节 经济法实施概述



一、经济法实施的概念

经济法实施是一定主体依照有关程序将经济法规范贯彻落实到社会现实中,启动经济法规范的社会调整功能,实现经济法的预期目标。这一概念包含以下内涵:

第一,经济法实施依靠一定主体。徒法不足以自行,经济法实施依靠一定的外在主体去推动,这些主体的地位独立与否、素质较高与否、构成合理与否、分工科学与否,都直接影响经济法实施,只有地位独立、素质较高、构成合理、分工科学的主体才能有效地进行经济法实施;

第二,经济法实施必须依照有关程序进行,是一种程序性很强的活动;

第三,经济法实施是将经济法规范贯彻落实到社会现实中,将静态经济法规范转化为动态经济法规范,启动经济法规范的社会调整功能,规范人们的行为,调整特定的社会经济关系,以期实现预定的经济法目标,即克服市场经济的盲目性,促使市场经济协调有序地发展,反对市场经济的垄断性,促进市场经济自由竞争。



二、经济法实施的特征

(一)、经济法实施具有明显的综合性。

经济法调整的社会关系涉及方方面面,关系国计民生,因此经济法实施就要多方策应,多管齐下,综合治理。具体说来,经济法实施依靠经济法守法、经济法执法和经济法司法三条途径来完成。经济法守法,这是经济法实施的最终目的,如果人们都能切实遵守经济法,那么就不必有经济法执法、经济法司法了,但这一最高境界的实现还遥遥无期,因为总有人不遵守经济法,为了强制那些不遵守经济法的人

守法,经济法执法、经济法司法就成为必要。经济法执法,是国家行政机关的重要职能,一方面是国家行政机关在依法管理社会经济时即在进行经济法实施,一方面是通过对违反经济法的行为的制止和纠正,保证经济法实施。经济法司法是国家司法机关通过对违反经济法的行为进行检举、起诉、审判、追究法律责任,进行经济法实施。经济法守法、经济法执法和经济法司法并非彼此孤立,而是相互配合、相互作用。经济法守法是经济法执法、经济法司法的基础条件,只有绝大多数人遵守经济法,经济法执法、经济法司法才有现实基础,如果没有人遵守经济法,那么经济法执法、经济法司法就会压力巨大、困难重重、甚至不可能。而经济法执法、经济法司法是经济法守法的保证,如果没有经济法执法、经济法司法,就没有了经济法实施的强制力量,最终就不会有经济法守法。经济法执法与经济法司法互有分工、互相制约,经济法执法搞好了,就可以减少经济法司法的压力,经济法司法是经济法执法的制约,没有经济法司法,难以保证有较好的经济法执法。总之,经济法实施是经济法守法、经济法执法和经济法司法的总和,具有明显的综合性。



(二)、经济法实施具有独特的行政性。

由于国家行政机关是管理国民经济的重要部门,经济法是国家行政机关管理国民经济之法,因此国家行政机关的经济法执法在经济法实施中就具有十分重要的地位,经济法实施具有行政性特征。不过,国家行政机关的经济法执法不是一般的行政干预,而是具有独特性。这种独特性表现在经济法执法机关相对于行政机关来说具有很大的独立性。如反垄断法的实施机构,在美国有两个,一个是司法部的反托拉斯局,一个是联邦贸易委员会,前者类似于检察机关,负责调查违反反托拉斯法规定的事件,确定适当的诉讼目标,并提起诉讼;后者是一个独立于政府的行政机关,它的工作直接受国会监督,它有权独立处理违反反托拉斯法的案件。在德国,负责实施反限制竞争法的联邦卡特尔局,尽管从属于联邦经济部,是一个行政机关,但其设置与结构不同于一般的行政机关,具有完全的独立性,它“如同一个法院,可以独立地且不受外界影响对卡特尔案件作出裁决。这些裁决是在决议处作出的,决议处类似法院的法庭,不管是经济部长还是我本人都不得对具体案件发布指令。联邦卡特尔局裁决的独立性基本上可以不受政策且由此可以不受利益集团间争执的影响。”

“·欧肯曾经说过这样一句话,反垄断机构的独立性至少和最高法院的独立性同样重要”。在中国,反垄断法的

实施机构的独立性尤其要强调,因为在中国,行政垄断根深蒂固,只有独立于行政机关的反垄断机构才有可能反行政垄断。



(三)、经济法实施具有高度的专业性。

经济法是一种高度专业性、技术性、知识性的法律部门,因此,经济法实施就具有高度的专业性,只有具有专业技术、专业知识的人员和机构才能从事经济法实施。如反垄断法的实施机构,美国联邦贸易委员会法规定,联邦贸易委员会下设竞争处和经济处,竞争处由法学家组成,经济处由经济学家组成;德国《反对限制竞争法》第24条第二款规定,德国的垄断委员会是一个专家鉴定机构,“它由五名成员组成,他们必须具有专门的国民经济学的,企业经济学的,社会政治学的,技术的或经济法方面的知识及经验”;日本《禁止私人垄断及确保公正交易的法律》第19条规定,日本的公正交易委员会由委员长和委员四人组成,“委员长和委员……从年龄在三十五岁以上并有关于法律或经济的学识经验的人中,予以任命”;综观许多国家的反垄断法执行机构,专家执法的特点很是明显。



(四)、经济法实施具有严格的程序性。

程序是法律正当实施的制度保证。由于经济法是国家(政府)干预社会经济之法,无论是宏观调控法的实施还是反垄断法的实施,都是国家(政府)权力的运用,为了使国家(政府)权力正当行使,必须依据严格的程序进行。如反垄断法的实施,在美国既有刑事诉讼程序,也有民事诉讼程序;在德国,既有罚金程序,也有民事诉讼程序,还有行政程序;在日本,对反垄断法的实施程序作了极为详尽的规定,从《禁止垄断法》的第45条一直到706条。





第二节 我国经济法实施问题

一、我国经济法实施中的障碍



改革开放以来,我国制定颁布了大量的经济法,基本上结束了我国社会经济生活长期无法可依的局面。但经济法实施并未与经济法立法同步,“有法不依”、“执法不严”的现象仍很突出,经济法实施的效果并不好。之所以如此,主要是因为经济法实施存在下列障碍:



(一)、经济法实施机构不独立

严格说来,我国目前尚未建立真正的经济法实施机构,还谈不上经济法实施机构的独立与否的问题。就目前现行的经济法实施机构来说,主要是行政机关,如实施计划法的国家发展计划委员会,实施反不正当竞争法的国家工商行政管理局,它们都隶属于国务院,在国务院直接领导下实施经济法。由于众所周知的原因,它们显然不能

象国外经济法执法机构那样具有很大的独立性,在经济法执法过程中不可能摆脱行政机关的干预,特别是在反行政垄断时尤其如此。作为经济法实施机构的法院,其独立性也不稳固,不能真正独立地进行经济法司法。没有独立的经济法实施机构,就不可能有较好的经济法实施。



(二)、经济法实施机构之间分工不科学。

首先最典型的例子是我国把反不正当竞争法和反垄断法由国家工商行政部门来实施。因为工商行政管理部门是各级行政机关的直属机构,受各级行政机关的直接领导,独立性远远不够,在中国现行体制下难以独立地执行反垄断法。包括由国有企业独立经营形成的经济垄断和由政府干预所导致的行政垄断，特别是行政垄断。因此,我国的反垄断首先要反行政垄断。显然它不能靠行政机关或隶属于行政机关的其他机关。尽管在西方发达资本主义国家,反垄断法的执行机关有的隶属于行政机关,但由于资本主义基本经济制度是私有制,行政主体并不直接介入企业经营管理,与企业没有直接利害关系,这种情况下,行政主体是能够有效地执行反垄断法,监督企业进行公平竞争的。

其次是司法权的缺失。我国没有真正的经济法法庭，即审理如计划、垄断等经济法问题的审判庭。这也是我国经济法实施存在的一个根本性缺陷。因为司法程序是法律实施的最后保障，缺少了司法救济，无疑是经济法实施的致使缺陷。



(三)、经济法实施缺乏完善的程序。

经济法实施是国家权力的贯彻和运用,应当严格依据程序进行,但目前我国的经济法实施缺乏完善的程序。没有完善的程序就没有真正的经济法实施。由于缺乏完善的程序,在经济法实施中,国家权力的贯彻和运用就不能按部就班地进行,国家权力缺乏节制、缓冲、控制,权力滥用强行现象较为普遍,经济法实施没有达到它旨求的使国家权力的贯彻运用沿经济法规定进行的目的;由于缺乏完善的程序,经济法实施就没能经过一道道精致严密的过滤,一道道不断祛除错误把握真理的过程,这就会严重地妨碍人们对所实施的经济法的正确认识和对经济法所实施对象的客观把握,从而就会影响经济法正确实施;由于缺乏完善的程序,经济法实施就会出现大量的不规范的现象,如“越俎代庖”、“先斩后奏”、鲁莽草率、等等,经济法实施无法达到它所旨求的经济法治的目标。缺乏完善的程序是经济法实施的重大障碍之一。



(四)、对经济法实施监督不力。

经济法实施是国家权力的运用和贯彻,任何

权力如果没有制约监督,就必然会滥用误用,其中经济法执法是国家行政机关进行经济法实施,是国家行政权力的运用和贯彻,行政权力具有广泛的自由裁量幅度,如果没有制约监督,很容易运作不当,与此同时,经济法执法受行政机关的牵制,如果没有制约监督,就难以保证经济法执法的独立性、合法性,就会蜕变为行政干预。经济法司法是国家司法权的运用,司法权也是一种纵向权力,也潜藏着消极的一面,“司法独立”的要求客观上又助长了这种消极面,如果没有制约监督,经济法司法也未必就公正。因此必须加强对经济法实施的监督。但目前我国对经济法实施监督不力,具体表现在:一是缺乏专门的监督机构;一是缺乏有效的监督措施;一是缺乏相应的监督程序。



二、完善我国经济法实施的基本思路

(一)、保证经济法实施机构的独立性

这是经济法实施的关键条件,也是实现法治的根本要求。主要包括:

1.保证经济法实施机构的预算独立,直接从国库划拨一定的资金作为经济法实施机构的物质保障独立。

2.保证经济法实施机构是一个专职机关,专司经济法实施,严禁染指其他事务。

3.保证隶属于行政机关的经济法实施机关的独立性,强调它们与一般行政机关的不同,不尽是行政机关。



(二)、建立科学的分工制度



经济法实施机构包括行政机关和司法机关,它们之间以及它们内部必须科学分工。行政机关通过依法管理国民经济实施经济法;而司法机关则主要通过对违反经济法的案件进行立案侦查起诉审判实施经济法。另外，行政机关内部各职能机关各负其责地实施经济法,如国家发展计划委员会负责计划法的实施,财政部门和税务部门负责财政法税法的实施,中国人民银行负责金融法银行法的实施,等等。而人民法院内部也应考虑设立真正意义上的经济法审判庭,专门负责审判经济法案件,实施经济法。



(三)、完善经济法实施程序

经济法是国家(政府)干预社会经济之法,经济法实施是国家权力的贯彻和运用。哪里有国家权力的贯彻和运用,哪里就应该有程序,程序的实质是要求国家权力的贯彻和运用依程序,按步骤分阶段进行,按预定的可控制的方式进行,因此程序能够节制权力、缓冲权力,程序是一种流水作业的过滤装置,是一种制度性的监控机制,程序使国家(政府)的管理和决定非人情化、非人治化,是对任性恣意的限制,是对法治的实现。





经济法

是一门比较抽象的法律部门,由此决定了经济法实施具有比较大的自由裁量空间。为了使经济法实施客观准确合法,必须在赋予经济法实施者自由裁量权的同时加以适当的限制,这种限制主要就是程序,程序规定了自由裁量权的范围、方式、步骤、条件。程序是法的生命,经过严格的程序对法才能有更深刻的认识,从而能更好地实施法律。



经济法实施的对象是纷繁复杂、千变万化的社会关系,正确的经济法实施依赖于对这种社会关系的正确认识,而要正确认识这种社会关系,必须依赖程序,程序创造了大众参与、根据证据材料进行自由对话、平等诘问、公开辩论的条件和氛围,在这种条件和氛围下,能够杜绝个人片面、主观任性、轻率妄为,同时能够集思广益、明辨是非、发现真理,程序是理性选择的保证,是正确认识客观事物真相的中介,只有正确认识了经济法所调整的社会关系,才能正确地实施经济法。



(四)、加强经济法实施的监督

第一,要确立必要的监督制度。一切问题只有从制度上着手才有可能从根本上解决,要加强经济法实施的监督,也应从制度上着手,确立必要的监督制度,制度确立了,对经济法实施的监督才能按制度办事,常抓不懈、习惯成自然,杜绝官僚主义,一阵风;



第二,要设立必要的监督体系,包括工商、税务、海关、审计、监察等部门的行政监督和公安、检察、法院等的司法监督以及行会、协会和会计、审计、律师事务所、大众传媒等的社会监督;

第三,要通过立法具体规定监督措施,使监督措施具有合法性,权威性;第四,要完善监督程序,使监督工作有序合法地进行。