重大事故应急救援法律法规体系建设完整版

编号：TQC/K243

重大事故应急救援法律法

规体系建设完整版

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【适用制定规则/统一目标/规范行为/增强沟通等场景】

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重大事故应急救援法律法规体系建

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设完整版

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际需要对其进行修改。

1引言

重大事故应急救援工作是当今我国安

全生产工作的重要方面z为提高我国安全生产

工作的整体水平,降低由于各种重大事故造成

的人员伤亡和经济损失,必'须加强重大事故

应急救援工作z并逐步使其规范化、法制化和

科学化。然而z目前我国有关重大事故应急救

援的法制基础薄弱,又未形成体系,应急救援

法律法规体系建

设尚处在起步阶段。通过构建重大事故应急救

援法律法规体系,提高国家应对突发事件和风

险的能力,来进一步明确各级政府在应急救援

工作中的责任,规范重大事故应急处置的相关

程序,为各级政府、各部门应急救援工作提供

必要法律依据。笔者将结合国内外重大事故应

急救援立法情况，分析我国应急救援立法存在

问题,提出我国重大事故应急救援法律法规体

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系建设构想,并就建立的应急救援工作的制度

体系进行描述。

2我国重大事故应急救援立法的现状及

加强其建设的紧迫性

当前我国的安全生产形势依然严峻,尤其

是各类重特大事故频发,导致安全生产伤亡事

故的人数居高不下,给国家和社会造成巨大的

损失。导致这种后果有诸多方面的原因,其中

一个重要原因就是重大事故应急救援的法律

法规体系不健全、不完善,其法制基础建设薄

弱。

我国已经颁布了一系列涉及应对突发事

件的法律、行政法规和部门规章,包括35件法

律、36件行政法规、55件部门规章,其中对

有关突发事件应急管理做出比较详细规定的,

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主要有《核电厂核事故应急管理条例》、《破

坏性地震应急条例》、《突发公共卫生事件应

急条例》这！部条例,作为我国应对突发事件

的高层次法律文件《紧急状态法》目前也正在

立法过程中,还没有颁布。

在重大事故应急救援工作方面,尽管

《安全生产法》对生产事故应急救援作出了

一些规定，但至今我国还没有一部统一的处置

各种重大事故的紧急状态立法,缺乏适用于各

类安全生产事故的紧急状态法律规范,这将在

一定程度上严重影响我国重大事故应急救援

各项工作有效开展。我国现行的重大事故应急

救援制度还不够完善,如应急预案编制、审核

和备案制度、报告与信息发布制度、应急救援

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的分级响应制度、应急救援演习制度、应急救

援的资金补偿制度等一系列急需要建立的制

度仍尚未通过法律法规形式确定下来。

在已经建立的重大事故应急法律制度中,

有的是由部门规章或者规范性文件确立的,其

规范性不强、效力有限。有的法律法规中,对

各级政府采取的应急措施规定得不具体,当前

的重大事故应急救援管理工作还存在许多问

题,也急需要用法律手段加以解决。因此,建立

健全重大事故应急救援的制度体系也十分紧

迫。

首先,是体制的问题,缺乏统一有效的协

调指挥机制。各种重大事故应急救援力量分散

于多个部门,各部门根据自身灾害特点建立了

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相对独立的应急体系,如矿山应急救援、危险

化学品应急抢救、海上搜救与打捞、航空搜救、

特种设备应急救援等,以及为旅游、人身意外

伤害等事故提供有偿应急救援服务的保险机

构和社会应急救援机构。有关的应急救援力量

在指挥和协调基本上仅局限于各自领域,没有

完全建立相互协调与统一指挥的工作机制,没

有全国统一的重大事故应急救援管理与协调

指挥机构,重大事故应急救援工作缺乏统一的

协调和指导。由于应急力量分散,当发生重特

大安全生产事故,尤其是发生涉及多种灾害或

跨地区、跨行业和跨国的重特大事故时,仅仅

依靠某一部门的应急力量和资源往往十分有

限；而临时组织应急救援力量,则往往存在职

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责不明、机制不顺、针对性不强等问题,难于协

同作战,发挥整体救援能力。因此,需要通过法

律或行政法规来确立安全生产应急救援工作

统一管理和协调的工作机制O

其次,应急救援职能交叉。多种专业的应

急救援力量参与应急救援,但往往在应急救援

过程中各种力量又难以整合。例如,我国危险

化学品事故的应急救援力量涉及了公安消防、

特勤消防、总参防化部队、化工企业消防力量、

环境清消和监测队伍、中毒抢救队伍等，这些

应急力量和资源还缺乏有效整合和统一协调

机制,也需要通过法律的手段来解决。

另外,重大事故应急救援的经费保障机制

欠缺。重大事故应急救援工作既是国家关于危

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机管理的一部分,也是重要的社会公益性事业,

关系到国家财产和人民生命安全。因此,应急

救援的资金保障应当实行国家、地方、企业和

社会保险共同承担的机制,应当具有相应的政

策和法律规定。但是目前”许多重大事故应急

救援在征用企业或个人的应急救援工具、设备

等过程中,缺乏相应的资金补偿制度。此外，

尤其是救援人员在应急救援过程中一旦发生

伤亡事故,对其救治和补偿的资金也没有相应

的规定。

随着各种重大事故应急救援工作愈来愈

受到人们的重视,必须制定和完善应急救援方

面的法律法规,加快重大事故灾难应急处理的

立法步伐，确立重大事故应急救援工作的权威

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性、稳定性和一致性,以法律法规形式明确各

级政府、有关部门、组织和人员在应急管理工

作中的职能、权限和义务,协调应急救援工作

中国家、企事业单位、社会团体及个人之间的

关系,规范有关应急准备、应急响应和应急恢

复的各项制度z逐步把应急救援工作纳入法制

的轨道。3国外重大事故应急救援法律法规

立法的现状

世界各国为了保护公众的生命和财

产,减少各种突发事件的发生,提高政府的应

急管理能力,都制定了各自相应的法律制度,

这些法律文件大都以突发事件应急管理形式

出现,即包括了自然灾害、技术性灾害和恐怖

事件等。目前世界上一些发达国家（如美国、

日本、俄罗斯等）的应急法制基础都比较健全,

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其范围涉及自然和人为灾害,如水灾、地震、

火山喷发、重大交通事故、安全生产事故、放

射性或有毒物质泄漏及其他危害公共安全的

事件和公共卫生事件。

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美国目前建立了较完备的应急救援的法

律法规体系,早在20世纪70年代初,美国政

府就组织有关部门、救援专家和专业人士,开

展了应急救援的立法工作,并于1992年出台

了《美国联邦应急救援法案》。它是一部具有

美国应急救援特的权威性法律,包括了自然

灾害、技术性灾害和恐怖事件的应急救援方面

的规定。这部法律规定了美国各种灾害事故应

急救援的基本原则、救助的范围和形式,政府

各部门、军队、社会组织、美国公民等在灾害

中的职责和义务,明确了美国政府与州、郡政

府的应急救援权限,同时对应急救援的资金和

物质保障作出了明确规定。

日本是世界上较早制定有关灾害应急救

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援管理法律法规的国家。20世纪50年代,

日本就进行了相关的立法工作。日本的重

大事故应急救援包含在灾害应急救援之

中/目前’日本制定的灾害应急方面的

法律有30多部,其中最重要的是1947年10

月制定的《灾害救助法》和1961年11月制

定的《灾害对策基本法》。《灾害救助法》主

要规定各级政府在灾害发生后进行应急救援

的任务和权限；规定各级政府在平时作好计划

z建立应急组织及政府在紧急状态时，对救助

物资的征用权限等;规定救助费用的来源、使

用、管理以及违反本法的法律后果等。《灾害

对策基本法》对有关防灾组织、防灾计划、灾

害预防、灾害应急对策、灾害恢复的财政金融

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措施、灾害紧急状态及其他事项作出了具体的

规

At.o

俄罗斯联邦立法机关于1994年通过了

联邦共同体应急管理法案,建立了俄罗斯联邦

预防和消除紧急情况的统一国家体系

(ESEPE),法案规定了应急基本原则,主

要任务和联邦、区域或地方政府的职责以及当

联邦和区域处于紧急状态下的相关援助程序。

到20xx年，俄罗斯联邦关于应急救援已经通

过了40个联邦法律和约100个联邦法规，俄

罗斯联邦政治实体的立法机构也通过了约

1000个行政区法氧其中

《俄罗斯民防、紧急情况和消除自然灾害后

果部工作条例》和《俄政府关于建立国家预防

和〉肖除紧急情况的统一国家体系条例》就重

大事故应急救援作出了详细规定。

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4我国重大事故应急救援法律法规体系

建设构想

我国重大事故应急救援管理法律法规,根

据立法机关的不同，可以分为不同的层次。根

据实际需要,我国重大事故应急救援管理的立

法应当包括法律、行政法规及部门规章、地方

性法规及规章3个层次的内容。

4.1法律

《紧急状态法》是直接指导重大事故应

急救援管理工作的国家法律,它主要规定当国

家突发公共事件,危及全国、省

（区、市）或者省（区、市）范围内部分地

区的人民生命财产安全、社会安全和秩序、国

家安全和制度时,用以控制和消除严重社会危

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害的特别应急法律措施。《紧急状态法》在突

发公共事件的报告和公布、应急处理的预备、

等级和阶段、紧急状态的决定和宣布、应急机

构和人员、应急立法措施、应急行政措施、司

法诉讼和国家补偿补贴等方面作出详细的规

定。

需要强调”公共事件”是指自然灾害、生

物灾害、安全生产事故或其他灾难性技术事

故、资源危机或金融信用危机和其他严重经济

失常、或和其他重大社会冲突

等。可见《紧急状态法》将重大事故应急救援

工作纳入法律范筹,其内容更宽、更广。因此,

《紧急状态法》将会从宏观上来指导和规范我

国重大事故应急救援工作。

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4.2行政法规及部门规章

由于我国目前尚未出台比较全面规定重

大事故应急救援工作的法规，因此”笔者认为,

应尽快制定《重大事故应急救援条例》。《条

例》应当根据国家机构设置情况,明确事故应

急管理过程中各项具体任务，明确应急指挥与

功能的分配。国家综合性应急救援工作管理部

门、各专业应急救援工作管理部门积极推动国

务院颁布有关突发性事故灾难应急的行政法

规,应急准备、应急响应和应急恢复阶段应贯

彻的具体制度和措施,包括联系会议制度，预

案编制、审核和备案制度,资格认定制

度,培训和演练制度,救援费用补偿制度,事故

指挥系统,多机构协调系统和公众动员系统

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等。部门规章是指国家综合性应急救援工作管

理部门、各专业应急救援工作管理部门根据有

关法律和行政法规在各自权限范围内制定有

关重大事故应急救援工作管理的规范性文件,

其内容应是对具体管理制度和措施的进一步

细化”说明详细的实施办法。4.3地方性法

规及

规童

地方性重大事故应急救援法规是执行国

家有关重大事故应急救援的法律、法规，以及

根据本行政区域的实际需要制定的规范性文

件。地方人大根据本地潜在事故灾难的风险性

质与种类,结合本地应急资源的实际情况,制

定相应的地方法规,对突发性事故应急准备、

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应急响应、应急恢复等各阶段的制度和措施提

出针对性的规定与要求。

地方政府规章是各省（区、市）人民政府、

省（区、市）人民政府所在地的市人民政府及

国务院批准的较大的市人民政府应根据有关

法律、行政法规、地方性法规和本地实际情况,

制定本地区关于重大事故应急管理制度和措

施的详细实施办法。

5确立重大事故应急救援工作制度

通过重大事故应急救援法律法规体系建

设,实现几项应急救援制度的确立，确保应急

救援工作的制度化。这些制度主要有：联席会

议制度、应急预案编制、审核和备案制度、报

告与信息发布制度、应急救援的分级响应制

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度、应急救援演习制度、应急救援的资金补偿

制度和应急救援的奖惩制度等。

5.1联席会议制度

规定各级重大事故应急救援主管部门定

期组织召开由各应急救援成员单位参加的联

席会议。联席会议制度旨在改进和加强各成员

单位之间的沟通、协调与合作,提高应急工作

的水平和能力。

联席会议主要职责和议题包括:传达、贯

彻上级政府关于重大应急工作的方针和政策,

根据应急工作中出现的新情况、新问题，协调

有关部门和机构及时硏究制定相关政策;督

促、检查和指导各本行政管辖范围内的应急救

援准备工作;通报最新情况;就有关问题进行

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协调并提出解决办法,重大问题向上级请示、

报告。

5.2应急预案编制、审核和备案制度重大

事故应急救援体系中的各级应急救援机构及

各有关部委均应编制本单位、本部门对应的重

大事故的应急预案,应急预案编制的要求将由

上一级的部门统一要求进行。应急预案的审核

由上一级应急救援机构组织有关专家和人员

进行评审,各级应急救援指挥机构应当明确预

案评审的具体要求'确保应急预案的可操作性

和科学性。

各级预案应当报送预案相关部门进行

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