一份处罚书-能依据两部法律吗？

一份处罚书，能依据两部法律吗？

行政相对人的某行为同时违反了《矿产资源法》和

《土地管理法》——

一份处罚书，能依据两部法律吗？

陶桃/绘

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发起人：广西蒙山县国土资源局韦金雨

2011年12月，陆某未办理任何手续，就占用河道及水

田挖砂采金。至县打击非法采矿专项行动联合执法工作组

检查时，陆某已采得黄金160克，尚未出售。经测，陆某

挖砂面积2000平方米，其中，实挖耕地250平方米、河道

400平方米、堆土占用耕地1350平方米。

如何下发处罚决定，县国土资源局产生了两种意见：

第一种意见认为，陆某的行为违反了《矿产资源法》

的规定，构成无证采矿。根据《矿产资源法》第三十九条

和《广西壮族自治区矿产资源管理条例》第四十一条的规

定，应没收其采出的矿产品黄金160克，并处以人民

币10万元整。另外，鉴于其非法采矿行为对耕地造成了破

坏，根据县政府《关于打击XX镇非法采矿专项行动案件处

理会的会议纪要》，还应当责令其缴纳恢复土地原状押金10

万元。对于这两项内容，应在同一份告知书内一并告知处

罚内容。

第二种意见认为，如果没有政府部门的会议纪要，仅

依靠矿产资源法律法规的相关规定，是无法要求陆某复垦

的。对于其非法占地的行为，应根据《土地管理法》的相

关规定进行处理。此时，因适用了两部不同的法律，故不

宜一并作出行政处罚，而应下发一份处罚告知书对当事人

的无证采矿行为进行处罚，同时下发一份通知书，根据县

政府会议纪要的要求，以通知的形式责令当事人缴纳恢复

土地原状押金。

笔者认为，陆某的行为同时触犯了《矿产资源法》和

《土地管理法》。虽然行政法上对此类竞合问题没有明确规

定。但根据相关法理，只要分项写清处罚依据，可以同时

依据这两部法律，下发一份行政处罚通知书。

网友热议

正方

安徽省地矿局物化探院袁远：一并处罚维护法律权

威。

按照《行政处罚法》第二十四条关于“对当事人的同一

违法行为，不得给予两次以上的行政处罚”的规定，案

例中A县国土资源局应下发一份行政处罚决定书。理由有

三：一是维护法律权威性和公正性。行政处罚具有代表国

家法律行使职权的严肃性，对于同一违法行为，如果作出

两份以上的处罚决定，会让当事人产生不必要的误解，同

时也是为了有效防止行政处罚部门利用两份处罚徇私舞

弊，谋取不正当利益。二是下发两份处罚决定或通知书，

原则上会加重行政相对人的不必要负担。就像法官宣判一

样，如果一个人同时违反多项法规条款，虽是数罪并罚，

但不是刑期简单相加，而是综合考虑。虽然本案没有类似

处罚决定叠加情况，但也应作相关考虑。行政处罚的目的

是为了让当事人及时改正错误做法，恢复原状，进行赔偿

和相对适当的，而不是最终目的，只是一个手

段。三是从工作程序考虑，同一个执法部门就同一事件处

罚同一责任人下发两份处罚决定，有悖于常理，有浪费工

作资源和重复处罚嫌疑，不利于工作的开展，对达到预期

目的会起到相反作用。

山东省淄博市国土资源局周村分局杨佃珠：参照《刑

法》一并处罚。

《刑法》第六十九条规定，判决宣告以前，一人犯数

罪的，除判处死刑和无期徒刑的以外，应当在总和刑期以

下、数刑中最高刑期以上，酌情决定执行的刑期，但是管

制最高不能超过三年，拘役最高不能超过一年，有期徒刑

最高不能超过二十年。也就是说对同一人犯数罪的可以一

并判决。虽然我国的《行政处罚法》对此没有明确规定，

但在行政执法过程中也可借鉴这一做法，对同一当事人的

多种违法行为一并给予行政处罚。同时，分别载明适用法

律条款、处罚依据、处罚内容、当事人履行义务方式、救

济途径等，避免引起行政诉讼，造成行政败诉。

新疆乌鲁木齐市国土资源执法监察支队杨文炽：分项

列清处罚内容。

在一张行政处罚决定书中，应列明其因非法开采矿产

资源所引发的“非法采矿”、“破坏耕地”和“非法占用耕地”三

种具体违法行为及其应受到的行政处罚。具体应当包括以

下内容：一是其行为违反了《矿产资源法》第三条和《矿

产资源管理条例》第十八条之规定，构成无证采矿行为。

根据《矿产资源法》第三十九条和《广西壮族自治区矿产

资源管理条例》第四十一条之规定，应没收其采出的矿产

品。二是其非法开采矿产资源毁挖耕地250平方米的行

为，违反了《土地管理法》第三十六条第二款的规定，根

据《土地管理法》第四十二条、第七十四条之规定，应责

令限期复垦或缴纳土地复垦费，并处耕地开垦费的２倍以

下。三是其未经批准非法占用耕地1350平方米堆土的

行为，违反了《土地管理法》第三条规定，根据《土地管

理法》第七十六条之规定，应责令其退还非法占用的土

地，恢复土地原状。

辽宁省锦州市国土资源局太和分局胡昊：复垦押金不

属处罚。

本案因无证采矿违反了《矿产资源法》第三十九条和

《广西壮族自治区矿产资源管理条例》第五条、第十八条

的规定，同时因采矿涉及耕地，所以违反了《土地管理

法》第三十六条二款禁止擅自在耕地上挖砂、采石、采

矿、取土等规定，且采得黄金尚未出售，无违法所得，所

以行政处罚时可以仅依据《矿产资源法》第三十九条、《土

地管理法》第七十四条和《广西壮族自治区矿产资源管理

条例》第四十一条的规定予以处罚，不再适用《矿产资源

法实施细则》第四十二条处罚。

在《行政处罚决定书》下达的同时应当依据《土地管

理法》第七十四条的规定责令限期治理，对于依据县政府

会议纪要要求责令当事人缴纳恢复土地原状押金这种行为

不可取，如果陆某拒不履行土地复垦义务，才可以依据

《土地管理法》第七十五条规定，责令限期改正；逾期不

改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以

。

反方

山东省莘县国土资源局郑立宁：分别处罚较妥。

本案当事人的非法采矿行为同时触犯了两部法律。根

据两部法律的规定，同时分别应当受到不同性质的行政处

罚是没有任何异议的。毕竟，法律对这种竞合的情况如何

处罚没有具体的规定。如果被处罚人收到处罚决定书后，

对处罚的形式、幅度提出异议，而国土资源管理部门又无

法提供具体的法律依据，则容易陷入被动。在这种情况

下，分别下发处罚较为妥当。

江苏省滨海县国土资源局王海东：不能以会议纪要为

依据。

本案中的“会议纪要”是否符合法律的相关规定，是否具

有法律效力，不是我们讨论的范围。如果“会议纪要”具有法

律效力，对陆某的行为触犯了《矿产资源法》和《土地管

理法》就可以下达同一份处罚文书。如果“会议纪要”不具有

法律效力，应该对陆某的行为分开处理。对触犯法律行为

的下发行政处罚文书，对违反了“会议纪要”内容的，则应下

发通知书，责令其改正违法行为。

湖南流水无情：“分”与“不分”看自己。

本案更多的涉及处罚技术问题。从节约行政成本来

讲，我主张可以下达一份处罚决定书。但是，考虑到一份

处罚决定书涉及两部法律，法律与违法行为之间如何对应

的问题，也就是《矿产资源法》要与非法采矿相对应，《土

地管理法》要与破坏耕地相对应。如果对应的好，可以下

达一份决定书；如果对应不好而引起歧义，则应当分别下

达。

湖南省武冈市国土资源局周维标：分别处罚合并执

行。

陆某的行为，已构成了擅自在耕地上挖砂采矿和非法

采矿的违法事实，应依照《土地管理法》第七十四条、《土

地管理法实施条例》第四十条、《矿产资源法》第三十九条

第一款、《矿产资源法实施细则》第四十二条第（一）项的

规定对其给予行政处罚。擅自占用耕地挖砂采矿和无证开

采，是同一主体实施的两种截然不同的违法行为，在执法

实践中，为将行政处罚决定的事实、理由及依据更加清

晰、直接地告知当事人，对同一主体实施的两种不同的违

法行为，一般按照分别处罚、合并执行的原则进行。

在土地复垦问题上，按照《土地复垦条例》第十条第

（一）、（三）项的规定，应由陆某对挖损和堆占的土地负

责复垦。若其不复垦或者复垦验收中经整改仍不合格，应

当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复

垦。拒不缴纳土地复垦费的，根据《土地复垦条例》第四

十二条的规定处罚，土地复垦义务人依照本条例规定应当

缴纳土地复垦费而不缴纳的，由县级以上地方人民政府国

土资源主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，处应缴纳

土地复垦费1倍以上2倍以下的，土地复垦义务人为

矿山企业的，由颁发采矿许可证的机关吊销采矿许可证。

江苏省东台市国土资源局韩志军：分别处罚利于定

性。

此案出现部门内不同法律竞合情况，也就是违法行为

发生竞合触犯的是同一部门所适用的法律、法规、规章。

陆某未办理采矿许可手续就占用河道和水田挖沙采金，并

在实施该违法行为时又压占耕地。陆某实施的违法行为，

看似一个违法行为，实际上是同时发生了多个违法行为，

侵犯了不同的法律法规。对于这种连续实施的数个行为，

不应作“一事”来处理，而应分别处罚。现行法律没有对部门

内不同法律的竞合一并作出行政处罚有禁止性规定，只要

定性准确，分项写清处罚依据，可以同时依据这两部法律

下发行政处罚。

但因为涉及定性问题，应综合考虑整个案情来确定违

法行为竞合的法律适用。为规范执法行为，提高办案质

量，做到一案一卷，对陆某的行为应依照《矿产资源法》

和《土地管理法》分别给予行政处罚。对陆某原则上只能

给予一次处罚。

专家点评

福建省国土资源厅杨玉章：

在下发行政处罚时，应当综合考虑几个因素：

一是行政违法行为的性质。根据不同标准，行政违法

行为有不同的分类。当事人既违反《矿产资源法》，又违反

土地管理法律法规，这种行为虽然属于触犯不同行政法律

法规，导致了法律竞合，但仍属于同一个违法行为或同一

类违法行为。考虑到处罚的追溯时效、非法所得、情节轻

重等因素，在下达处罚决定时应当采取“合并同类项”的方

式，在同一份告知书或决定书中载明对同一个违法行为或

同一类违法行为进行行政处罚，这是符合《行政处罚法》

有关规定的。

二是行政执法行为的类别。行政执法行为可分为行政

处罚、行政许可、行政强制等类别。行政管理相对人的违

法行为不管是同一个行为或者是同一类行为的多个行为，

也不管违法行为是处于连续状态或者继续状态，只要构成

违法行为，依法应当给予行政处罚，没有必要也不应割裂

同一事项的整体性，通过多份执法文书决定处罚或处理同

一个或同一类行为。

三是行政行为作出机关的权限。国土资源主管部门既

是矿产资源法律法规的主执行机关，也是土地管理法律法

规的主执行机关，不同级别的国土资源主管部门有着不同

的管理权限，撇开行文格式、行文规则不说，同一机关自

然有权就其管理权限范围内的事项一并作出行政处罚（处

理）决定。

结合本案，陆某无证采矿的同时破坏了耕地，在县国

土资源局处罚权限内，应当“一箭双雕”地作出行政执法文

书，不应分别行文处理。不过，押金是对履行义务的担

保，性质属于预防性而不是弥补性或惩罚性，缴纳押金不

是行政处罚，是履约行为。因此，本案中事后责令当事人

缴纳恢复土地原状押金10万元的做法值得商榷，应根据

《土地管理法》第七十四条和《土地复垦条例》（国务院令

第592号）的相关规定进行处理。