工作研究：基层法律援助队伍建设的思考

工作研究：关于基层法律援助队伍建设的思考

怎样把基层法律援助队伍这支新兴力量培养成一支始终充满激情和活力、全身心

投入到法律援助事业中的高素质队伍，就显得十分关键。令人遗憾的是，自1996年

法律援助工作正式开展以来，还没有一份专门规范法律援助机构规模、队伍建设的文

件，更缺乏这种机制。大家较多的热衷于办理了多少起援助案件？有多少人获得法律

援助？创造出什么先进经验等等。基层法律援助工作人员这支队伍自身如何规范建设

则缺乏具体法律、法规的支持，机构编制、业务经费、工作职能等问题日益突出。

一、体制机制的保障

我国的法律援助制度是由地方自发推动，到国家立法这样一种建设进程。由于没

有统一的规范，我国法律援助的性质一直处于模棱两可的状况，从而导致机构性质、

人员编制等诸多体制、机制问题长期无法统一。纵观全国上下各级法律援助机构，无

论在机构性质、规格、人员编制、工资待遇等方面都有很大差异。目前，除了司法部

于2008年将法律援助机构分设法律援助司作为内设机构，法律援助中心作为直属行

政性局级事业单位外，省级均还只有一个机构。沿海省份像广东、江苏等地法律援助

机构是直属行政机构，其他省大多数是直属行政性事业单位。各省不同地区基层法律

援助机构之间的差距更大。

有的地市级法律援助机构是司法局直属副处级行政性事业单位，人员参照公务员

管理，但多数地市法律援助机构是正科级事业单位，人员有的是行政编制，有的是事

业编制；各区县法律援助机构有的是副科级事业单位，人员参照公务员管理，有的是

股级事业单位，人员是事业编制，还有的是人事机关派遣的聘用人员。这种机构的多

样性和设置的随意性导致基层法律援助队伍层次和人员素质千差万别，制约了法律援

助人员积极性的发挥和法律援助事业的发展。

当前，党中央、国务院和各级党委政府越来越重视保障和改善民生，多次强调要

把保障和改善民生放在更加突出的位置，法律援助在保障和改善民生中的独特作用越

来越受到各级领导重视。自法律援助制度确立以来，在全国上下各级司法行政机关的

不懈努力下，法律援助事业蓬勃发展，法律援助机构建设已跨过初创时期的艰难，绝

大多数地方已设立相关机构并顺利运行。我们必须因势利导，以积极和负有前瞻性的

态度去研究法律援助机构的机制和体制问题，努力争取国家组织和人事部门的理解和

支持，制定具有指导意义的文件。同时，要指导各地基层法律援助机构建设向纵深开

展，激发广大法律援助工作者的工作热情，使法律援助这项事业真正走向一条科学、

规范、可持续发展之路。

法律援助对象在基层，基层法律援助体制、机制的建设是整个法律援助机构建设

中最重要的一环。我们要本着充分调动法律援助工作者积极性，推动法律援助工作开

展的原则去认真谋划。依据《法律援助条例》的精神，基层法律援助机构的性质定位

一定要与其承担的职能想吻合。经过多年实践，地市、县级基层法律援助机构已在具

体工作到了适合自己的定位。他们既承担了管理、指导、监督等行政管理职责，还

承担了实施法律援助的义务。如果单纯考虑政、事分开的原则，将法律援助机构定性

为管理机构，实施法律援助的义务就只能交给律师、基层法律服务工作者等法律服务

人员。但是这些机构的管理职能已由律师管理、基层管理部门承担，根本没必要再重

复设立一个法律援助部门。如果单纯将法律援助机构定性为实施机构，那法律援助案

件的审批和管理又成了无源之水。因此，基层法律援助机构应该定性为行政性事业单

位。这样既符合基层法律援助工作的现实，还避免了机构的重复设置。

由于法律援助工作中既需要与公、检、法等部门协调，还需要工商、劳动、保险、

妇联、残联等职能部门支持，这种工作的社会性，决定了法律援助机构在规格上一定

要具有较高层次。规格低，则不利于对外联络，不利于工作的开展；规格低限制了工

作人员的上升空间，工作的积极性很难调动；规格低则各种政策待遇的争取力度不够

等等。从某方面来说，规格过低是制约法律援助工作开展的关键因素。对此，我们一

定要解放思想，上下齐心，借鉴政府设立各类经济开发区、司法行政机关设立基层公

证处的做法，花大气力，做大文章，联合组织、人事部门，出台对下级具有指导意义

的规范性文件，形成某种机制，为基层做些实实在在的事情，而不要下车伊始，只管

事，不关心人。俗话说：“人定胜天”，人的问题解决了则一切问题将迎刃而解。

二、经费待遇的保障

法律援助经费包括两部分，一是法律援助工作开展所需要的经费，二是法律援助

机构工作人员的待遇。关于第一部分，大多数地市级法律援助机构仅能满足最低需求，

而法律援助工作最为繁重的县级法律援助机构经费保障大都不尽人意。近年来，在司

法部的不懈努力下，中央逐渐加大了对贫困地区法律援助经费转移支付的投入，大多

数地方政府也已将法律援助经费纳入政府预算，可以说，县级法律援助经费短缺的问

题已经得到很大改善。但是，县级法律援助机构虽然是独立法人单位，却没有独立账

户，上级财政转移支付的款项都在司法行政机关账户上。在中央三令五申要将法律援

助经费单列的形势下，这一状况也并没有得到根本改善，各县级司法行政机关顶多是

在机关账户上另列，地方财政拨付的法律援助经费就更不用说了。各级司法行政机关

能够将法律援助经费专款专用，但从机制上来说，这是不科学或者不合法的。法人的

独立性是其最基本的特征，财务不独立怎能算法人？对于基层法律援助机构来说，争

取经费保障力度固然重要，同样重要的是要制定监督机制，在各级法律援助机构设立

独立账户是前提，要保障已有的资金真正落实到法律援助事业中。

关于第二部分，各地情况基本一致。虽然基层法律援助机构承担了管理和办案的

双重职能，绝大多数工作人员却和公务员或者事业单位人员享受同样的工资待遇，并

没有体现其应有的工作特性。这就出现了办案和不办案一样，办案的法律援助律师和

社会律师待遇完全不一样的现象。在政治前途上，囿于机构规格低，没有足够上升空

间，与司法行政机关干部不能交流使用；在经济待遇上，囿于参照公务员管理不能享

受职称待遇，还有的干脆是工人工资等等。这种现象的存在，严重挫伤了法律援助人

员的工作热情。法律援助工作者固然要讲无私奉献，但是，缺乏一种鼓励和激励机制，

片面的强调讲奉献终究不是长久之计。我们是否可以借鉴各级党校、学校等单位做法,

实行两种机制，赋予工作人员在职务和职称待遇上的选择权?同时，对法律援助机构

律师办理案件给予适当补助，激发其以更加积极的态度投身到法律援助工作中去。

三、业务水平的保障

基层法律援助机构承担着几乎全部法律援助案件的监督、办理任务，处在直接与

受援人、法律服务人员接触的第一线，其工作人员素质的提升就显得尤为重要。不可

否认，受体制和机制的双重制约，基层法律援助人员的素质参差不齐，政治、业务素

质和管理水平均需要不断提高。近几年来，司法部、省法律援助机构逐步加大了对基

层法律援助机构人员的培训力度，取得了良好的效果。我们要学习借鉴法院、检察院

的做法，充分发挥法律援助基金会的作用，依托司法部直属管理的各大法律院校，或

者建立专门的培训基地，定期培训基层法律援助机构人员，逐步提高其政治、业务素

质，让困难众真正享受到无偿、高质量的法律服务，真正体会到党和政府无微不至

的关怀，使法律援助大旗在祖国大地高高飘扬。

潮平两岸阔，风正一帆悬。党和政府着力保障和改善民生的政策，给充满阳光的

法律援助事业提供了扬帆起航的绝好平台。我们一定要抓住这一有利时机，采取两手

抓两手都要硬的战略，以一种长远的眼光、负责任的态度，把事关法律援助事业发展

的体制机制问题解决好，真正激发工作者的积极性。那种一味靠行政命令，只管工作

做得好，而不管马儿怎么跑的竭泽而渔的做法，不利于法律援助事业的长期发展。我

们在对广大经济困难众实施援助，播撒阳光的同时，也应该想想怎样让阳光使者维

持长久的热度，从而更好的服务困难众。