依法治国与依法行政

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依法治国与依法行政

摘要：依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，为依法行政创造

了前提条件。依法行政是依法治国的基本内容和重要组成部分，是依

法治国的关键。政府的权力来自法律的授权，政府的一切行为必须遵

守宪法和法律，要求行政机关和国家公务人员牢固树立依法行政的观

念，在宪法和法律规定的范围内正确行使行政权力，从而保证依法治

国方略的顺利实施。

关键词：依法治国依法行政

一、依法治国与依法行政的内涵

“依法治国，建设社会主义法治国家”，是党的十五大明确提出的基本

方略。九届全国人大二次会议把“依法治国、建设社会主义法制国家”

写进了宪法。这是以同志为核心的第三代中央领导集体对邓小

平理论的继承与重大发展。同志在十五大报告中深刻地揭示了

依法治国的科学含义，明确指出：“依法治国就是广大人民众在党的

领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，

管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，

逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”这是新时期党的治国方式

和领导方式的重大转变，标志着我国社会主义民主法制建设进入了一

个崭新的阶段。

依法治国是一个系统工程，涉及到社会各个领域，各个方面，各个环

节。其中，依法行政，严格执法是依法治国的关键。依法行政的根本

含义，就是行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须有法律的授

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权并且依据法律。法律是行政机关活动的准绳，也是对行政行为进行

监督和评价的依据。首先，依法行政是对行政机关提出的要求。在法

治国家里，政府和公民都要遵守法律，但首先是要求政府守法，依法

行政。国务院1999年在全国依法行政工作会议上强调，依法行政主要

是“依法治官，依法治权”。第二，依法行政的内容是，行政机关行使

行政权力，管理公务事务，一要有法律授权，二要依据法律的具体规

定。同时，必须加强对行政权的监督。而对行政机关进行监督的标准

是法律，监督的机制、手段也是由法律规定。第三，依法行政的最终

目的是保护公民的权益。党的十五大报告指出，“一切政府机关都必须

依法行政，切实保障公民权利”。第四，依法行政的机关，包括各级政

府及其工作部门，也包括经法律、法规授权行使权力的组织。

二、依法治国与依法行政的关系

依法治国基本方略，是依法治理国家的思想、原则和制度的总称，涵

盖了政治、经济、社会生活各个方面，是全方位的。依法治国，建设

社会主义法制国家这一系统工程，主要包括立法、司法、行政、监督、

普法、依法治理以及基层民主建设等几个组成部分，只有全面规划、

整体推进、各司其职，协调配合、相互促进，才能发挥出最佳的整体

效应。依法治国是通过各部门、各行业、各地方实践依法治国基本方

略的依法治理来实现的。依法行政是以各级、各类国家机关为主导，

公民广泛有序地参与，在党的领导下，依据国家宪法和国家法律的规

定来治理国家、管理社会事务的法制实践活动，使经济、政治、文化、

社会生活等各项事务，在法制的调整、规范、引导下健康有序地发展，

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推进依法治国的进程。

依法行政是在实施依法治国方略，建设社会主义法治国家过程中对行

政机关提出的要求。依法治国方略的确定，为实现依法行政开辟了道

路，创造了前提条件。依法行政不是孤立的，它需要权力机关加强立

法和必要的授权，需要司法机关的保障，需要全国人民有良好的法律

素养以及来自各方面的监督，等等。没有依法治国的大环境，就谈不

上依法行政。

依法行政是依法治国的基本内容。党的十五大报告在论述“依法治国，

建设社会主义法治国家”的要求时，明确指出，各级政府依法行政是

其最重要的内容之一。“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要环

节。”依法治国，对政府机关和政府工作人员来说，最基本的要求就是

要依法行政、依法办事。

依法行政是依法治国的关键和核心。目前，在中国努力建设社会主义

法治国家的历程中，由于传统的党政不分，政府包揽一切的思维合理

模式不会在一夜之间销声匿迹，行政权的过分强大仍然是不容回避的

事实。首先，代表人民意志所制定的法律，80%以上是依靠行政机关执

行的，行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务。其次，

行政权力具有运用资源的最大力量，具有积极主动干预人们的社会活

动和私人活动的特性。在国家的所有权力中，行政权总是最庞大、最

直接影响国家和社会的和发展、影响最广大人民众的利益和自

由的力量。没有依法行政，依法治国就失去了最主要的支柱。其次，

依法治国要求全体公民和国家机关都奉行“法律至上”的信念，以法

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律为行动的准则。但从某种意义上，政府守法比老百姓守法还重要。

因为，老百姓违法只是搞混了一摊水，而政府如果违法，则把水的源

头也弄脏了。

依法行政也是依法治国的难点所在。首先，在任何国家、任何时代，

行政权都具有自我扩张的特性。历史经验告诉我们，“一切有权力的人

都会充分地使用权力，直到遇到它的边界方才罢休”；“一切有权力的

人都容易滥用权力。”这既道出了依法行政的重要，也暗示了依法行政

的艰难。其次，行政机关先例行政权力的特点之一是首长负责制，是

权力的相对集中和命令与服务。行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行

政机关必须强调行政效率，为此，赋予政府人员行政优先权和行政用

益权，承认他们的行为在一般情况下具有公定力、拘束力和执行力，

并给了行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。这些特点使行政

人员习惯了按个人意志办事，忽视按照法律规定行使行政权力。再次，

在法治过程中，公民守法和行政机关依法行政是一对矛盾，而矛盾的

主要方面在行政机关。行政机关不依法行政，就无法要求被管理者守

法。公民的守法并不难，难的是行政机关工作人员严格依法办事。

我国当前推行依法行政的艰难还因为我们正处在一个社会转型的特殊

时期，面临一些特殊困难。长期以来，在计划经济体制下，人们生活

在一个行政权无处不在、无所不能的社会。过多的行政权窒息了企业

的活力，侵犯了个人的自由，以致我们的改革开放可以说是从“简政

放权”开始，以行政权部分地退出社会为标志的。然而，我们处在一

个从计划经济到市场经济、从封闭到开放的社会转型时期，我们还面

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临着“致富奔小康”、“赶超世界”的发展的压力。这要求政府积极引

导，乃至主动干预。而转型时期积累起来的社会问题又迫使政府不得

不面对“社会稳定”的严峻考验。所有这一切，决定了当代社会行政

权仍然强大，也决定了行政权的行使在相当长时期内还不可能完全有

序化、规则化。即使已经制定的法律规范，也可能因为自身无法应付

过于复杂的社会现实以及执法者的玩忽和怠懈而被虚置。正因为这样，

滥用行政权而侵犯个人权利、损害社会利益的现象，也触目惊心，不

易控制；也正因为这样，实现依法行政，规范行政权力行使，控制权

力滥用，才显得那样的重要和迫切。

三、依法行政的基本要求

根据依法行政的自身特点，我们可以把依法行政的基本要求归纳为“有

限政府、守法政府和责任政府”，即行政机关的权力来自法律，行政行

为应当遵守法律，行政违法同样应当承担责任。在这三项基本要求之

下，还有一系列的法律原则和具体制度，共同构筑起我国行政法的体

系。

（一）行政机关的权力来自法律

依照民主和法治的理念，政府的权力来自人民的授权，而人民的意志

又集中体现为法律。因此，政府的权力必须来自法律的授权。“无法律

即无行政”，这一经典的法治理论在今天仍有现实意义；至少在涉及人

民权利的领域，没有法律的相应授权，行政机关不能作出任何可能损

害公民权利的行为。这就是“职权法定原则”。

政府的职权与公民的权利是不同的。对公民而言，公民的权利是无限

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的，除非法律禁止；对政府而言，恰恰相反，除非法律授权，否则就

无任何权力。

现实中，一些行政人员乃至领导干部缺乏“职权法定”的意识，以为

自己只要是“为公家的”，就什么都可以干。当前一些恣意妄为、触目

惊心的事件往往与此相关。在依法行政的过程中，行政人员第一个考

虑的就应当是：“这件事法律有规定吗？”

在现代社会，立法权呈现分散化，法的形式呈现多样化。在我国宪法

所确立的人民代表大会制度下，人民是国家的主人，依法选举产生的

全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，地方人民代表大

会以及其常委会可以制定地方性法规在该地方实施，民族自治地方的

人民代表大会可以制定自治条例和单行条例在该民族自治地方施行。

但是，由于社会事务的广泛性和复杂性，单靠立法机关已经无法胜任

立法任务。为此，作为国家根本法的宪法授权作为最高国家行政机关

的国务院制定行政法规，授权国务院的各部委以及一定层级的地方政

府制定行政规章。此外，各级人民政府都可以制定具有普遍约束力的

规范性文件，规定行政措施。

（二）行政行为必须遵守法律

由于政府掌握着巨大而广泛的行政权力，它与公民在实力上是不平等

的，但政府同样应当遵守法律，政府的一切行为应当服从法律。我国

宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业

事业组织都必须遵守宪法和法律……任何组织或者个人都不得有超越

宪法和法律的特权。”换句话说，依法行政就是“法律高于政府”。

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关于政府守法，有两个方面：一是行政行为合法的条件；二是如何对

待行政机关的自由裁量。

行政合法的要件：①主体合格。通常情况下，作出行政行为的行政机

关必须是依法成立的享有行政管理权的行政机关，其中主要是由人民

代表大会产生或者列入国务院编制序列的行政机关。某些情况下，经

过法律、法规授权，一些事业单位或者其他组织也取得行政管理职权。

在法律、法规允许的情况下，经行政机关委托，一些非行政机关也可

以以委托的行政机关的名义行使职权。除此之外，其他的组织和个人

都不是实施行政行为的合格主体。例如，临时机构、行政机关的内部

科室，都不能以自己的名义行使行政职权。②具有职权。作出行政行

为的行政机关，必须享有相应的职权。不在该机关的法定职权范围以

内的行政行为，就是“超越职权”，构成违法。超越职权既可能是平级

部门之间的职权跨越，也可能是下级对上级的僭越。③内容合法。指

行政机关实施具体行政行为，必须符合法律、法规、规章和其他规范

性文件关于行为内容的要求；制定行政规范，必须符合高层级法律规

范的规定和精神。④程序合法。行政行为不但要求内容合法，还要求

实施行政行为的过程符合法律规定的方式方法、步骤顺序和时限，做

到程序合法。

程序违法往往导致结果的错误。《行政诉讼法》第54条明确规定，“违

反法定程序”是一种独立的违法情形，应当予以撤销。据此，一个行

政行为只要违反了法律规定的程序，不问行为者动机是否善良，不论

其是否可能影响结果的公正，也不管其结果是否“正确”，都属于违法，

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应当予以撤销。

行政自由裁量行为的准则：①行政行为需出于正当的行政目的，不能

考虑法律上无关的因素。这一条是从主观上反对假公济私，打击报复，

或者掺杂私心杂念。②讲求诚实信用。在民事交往中，诚实信用是一

条基本原则，并被我国民法奉为基本原则。在行政行为中，诚实信用

也是起码要求。如果允许政府诓骗百姓，或者出尔反尔，即使一时得

逞，最终必将损害政府声誉，导致政府行为丧失公信力。③遵循正当

程序。由于我国行政程序制度还很不健全，法律对许多行政行为没有

明确、具体的程序规定。在此情况下，出于对程序公正的期望，行政

机关应当自觉奉行公认的或者起码的程序准则。④平等对待。同类情

形同样处理。涉及双方争执或者多方竞争的，应当公平对待。⑤行为

适度。所采取的行政措施、处理决定应当与想要达到的行政目的相称，

公共利益与私人利益兼顾。（三）行政违法必须承担责任

行政机关对于自己的违法行为，应当承担责任。行政机关工作人员、

内设机构以及受行政机关委托的组织和个人行使行政职权的行为，从

法律后果上归属于该行政机关；行政机关应当对后者违法行使职权的

后果承担责任。行政机关发现自己的行为违法，应当自动纠正。如果

行政机关拒不纠正，后者对是否违法有争议，可以通过行政复议、行

政诉讼等法定途径解决。行政机关承担责任的方式有：撤销违法的行

政行为，必要时可以重新作出或者责令重新作出行政行为；对于行政

机关拒不履行法定义务的违法（法律上称为“不作为违法”），可以

限期履行；某些情况下，撤销或者限期履行已经没有实际意义，则可

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以采用“确认违法”的形式宣告该行政行为违法；如果行政机关的违

法行为给公民、法人或者其他组织造成损害，行政机关则应当根据《国

家赔偿法》予以赔偿。

对于经过行政复议或者行政诉讼，确定行政机关应当向公民、法人或

者其他组织承担侵权责任，而行政机关不履行的，当事人可以向人民

法院申请强制执行。

四、牢固树立依法行政的新观念

依法行政的关键在于各级领导干部依照宪法和法律的规定来治理国

家，管理社会事务，保障人民众的合法权益。要有效提高国家机关

和公职人员依法行政和依法办事的自觉性，必须牢固树立依法行政的

新观念。

一是宪法至上的观念。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，

一切机关、组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则，负有维护宪

法尊严、保证宪法实施的职责；在宪法、法律、行政法规、地方性法

规、规章等各种层次法律规范构成的我国法律体系中，宪法居于最高

地位，其他一切法律规范都必须以宪法为依据，凡与宪法抵触的则无

效。行政公务人员应做遵守宪法、实施宪法、维护宪法的模范。

二是尊重人权的观念。我国现行宪法第4次修改将“国家尊重和保障

人权”载入宪法，突出地强调了保障公民权利、规范国家和权力这一

现代宪法的核心价值理念，突出地宣示了我国宪法的人权关怀。这就

要求行政公务人员增强人权观念，在行政管理过程中自觉尊重和依法

保护公民的基本权利，避免发生行政机关随意侵害公民平等权、财产

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权、人身权的事件。

三是行政权限的观念。行政权力是一种能够支配大量社会资源的公权

力，具有无限扩张、易于滥用的特性。这就要求行政公务人员必须具

备权力界限的意识，依法行使行政职权，注意上下左右不越界。一些

地方政府首长责令当地人民法院采取不予立案、强迫原告撤诉等措施

来配合政府搞土地开发、，这些做法就摆错了行政机关与立

法机关、司法机关的位置，严重侵害了公民权益，大大损害了政府形

象，这是缺乏法治主义观念特别是权力界限意识的表现。

四是行政民主的观念。行政民主是一种世界性潮流，它呼唤行政机关

与行政相对人之间的良性互动，要求为行政相对人参与行政管理过程

提供更多机会。在我国行政管理和行政法制诸环节已出现了越来越多

的行政民主的要求和规范。例如，行政立法过程中的座谈会、论证会，

行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由，行政相对人

评议行政机关与行政首长，采取具有协商性和可选择性的行政合同、

行政指导等柔性灵活的方式实施行政管理，等等。行政公务人员对此

应当充分了解并积极推行。

五是行政服务的观念。随着市场导向的经济体制改革不断深入，转变

政府职能、建设服务型政府，已成为完善行政管理、健全行政法制的

重大课题。行政公务人员应当树立服务意识、改进管理方式，由原来

的管理行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政，积极向

行政相对人提供信息、政策、专为技术等方面的指导帮助以及各种公

共服务。

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六是行政程序的观念。改革开放以来，我国在逐步克服法律虚无主义

之后，重实体法、轻程序法的问题逐渐凸现出来，行政程序违法的典

型案例很多，社会影响恶劣，教训非常深刻。因此，必须增强程序法

治意识，依照法定的方式、步骤、顺序、期限等方面的行政程序规定

来实施行政管理。行政管理、行政复议和行政诉讼都必须依靠证据链

条来支撑法律事实和权利主张。同时，行政信息以公开原则，增强行

政公开观念，尊重并保障行政相对人的知情权。

七是政府诚信的观念。政府应是最讲诚信的正式组织机构，政府机关

的行为应有连续性和可预期性，不能朝令夕改，即便出于重大公共利

益的考虑需要征用财产、调整政策、改变行为，例如，收回政府机关

颁发的许可证照，也应按照依赖利益保护原则，给予权益受到影响的

行政相对人公平补偿。因为行政相对人出于对政府机关的信任，按照

政府机关的意愿去行动，难免付出一定代价，而且会形成一种依赖利

益，这应当受到尊重和保护。

八是监督责任的观念。有效监督是防止权力腐败的关键；责任机制是

建设法治政府的关键。行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的顽强

倾向，必须加以有效监督和约束。行政机关和行政公务人员必须自觉

接受人大监督、民主监督、舆论监督、众监督等外部监督，以及上

级监督、监察以及审计监督等内部监督，通过监督来判明责任，包括

法律责任、政治责任和道义责任。不言而喻，行政机关和行政公务人

员还必须认真履行监管职责，依法纠正市场主体的违法行为，努力创

造良好的市场环境。

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九是权利救济的观念。行政管理工作难免对行政相对人造成损害，有

损害必有救济，这是现代法治的基本精神。行政相对人的合法权利受

到损害后的现有救济渠道，包括行政申告、行政复议、行政诉讼、行

政赔偿、行政补偿，在此基础上拓展和完善救济渠道、树立权利救济

和善待行政原告的观念，具有重要的现实意义。目前，我国的社会救

助机构仍然存在不容忽视的缺陷和实施不到位的问题，行政公务人员

对此应有正确认识和积极态度。

参考文献：

1、《行政法与行政诉讼法》。作者：方世荣。中国政法大学出版社1999。

2、《行政法的新理念》。作者：张明杰等。中国人民公安大学出版社

1997。

3、《社会主义法制理论读本》。作者：张福森、刘一杰。人民出版社，

2002。

4、《法治系统工程参考资料》。作者：常远。中国政法大学学报，2001。

5、《中国宪法教程》。作者：廉希圣。中国政法大学出版社，1999。

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