警务信息法制的改善及设想

警务信息法制的改善及设想

作者：李淑华单位：中国人民公安大学

1999年6月，公安部下发《公安部关于在全国公安机关普遍实

行警务公开制度的通知》（以下简称《通知》），《通知》根据当时情况

下的公安工作实际，具体规定了警务公开的主要内容、形式和办法，

以及警务公开的组织领导、监督检查等，成为调整和规范公安机关警

务信息公开活动的主要法律依据。

警务信息公开法律制度的冲突

然而，随着社会主义法治建设的不断加快和公民民主意识的不断

增强，警务信息公开法律制度显现出一些问题，与相关法律形成矛盾

和冲突，其中与《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保

密法》）之间的冲突最为突出。这具体表现为：（一）警务信息公开法

律制度的法律位阶低警务信息公开所依据的法律制度有《政府信息公

开条例》、《人民警察内务条令》与《通知》等，而保守国家秘密所依

据的法律制度是《保密法》及相关部门规章。很明显，无论是《政府

信息公开条例》还是《内务条令》及《通知》，在法律位阶上都比《保

密法》低。《保密法》是由全国人民代表大会常务委员会制定的法律，

是上位法；而《政府信息公开条例》是由国务院颁布的行政法规，《内

务条令》、《通知》则分别属于部门规章、部门内的规范性文件，是下

位法。因此，当信息公开与保密要求发生冲突时，相关部门就可以援

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引“上位法优于下位法”这一法律原则，理所当然地选择不公开警务

信息。更何况，在思想和观念上公安机关及人民警察一贯强调公安工

作的保密性，总是借“保密需要”为由拒绝公开警务信息。正如一位

学者所说，基本上任何一个政府都有一个天然的倾向——尽可能少地

公开信息，因为信息的公开容易给民众批评制造依据。（二）不予公

开的信息范围存在不确定性信息公开法律制度的最大特点是以公开

为原则、以保密为例外。关于不予公开的信息范围，现行法律制度是

以排除法来规范的。例如，《政府信息公开条例》第八条规定：“行

政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社

会稳定。”意指行政机关对危及国家安全、公共安全、经济安全和社

会稳定的信息不得予以公开，这是对政府信息公开的一个原则性限制

条件。然而，如何界定“国家安全”、“公共安全”、“经济安全”

和“社会稳定”的确切涵义，是具有很强的模糊性和主观性的问题，

因为在不同的社会环境下，针对不同的对象，同样的命题可能会得出

截然不同的结论，这种模糊的术语和规定恰好为规避信息公开提供了

便利和借口。《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的

通知》中规定：“公安机关的执法办案和行政管理工作，除法律法规

规定不能公开的事项外，都要予以公开。”这里所指的法律法规仍然

是《保密法》及部门规章。在我国的《保密法》中，国家秘密是指“关

系到国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定

范围的人员知悉的事项”。《保密法》虽列举了7类国家秘密事项的

范围，但实际上包括公安机关在内的国家机关的一切活动，国家机关

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产生、获得以及保存的一切信息，都直接或间接地关系着国家的安全

和利益，都可以称之为“国家秘密”。因此，信息公开法律规范以排

除法界定不予公开的信息范围，显得过于宽泛、笼统，缺乏确定性。

（三）秘密事项范围的确定任意扩大化与不予公开的信息范围的不确

定性紧密相联，秘密事项的确定也存在着任意扩大化问题。按照《保

密法》的规定，国家秘密分为“绝密”、“机密”、“秘密”三个等

级，而确定秘密事项的自由裁量权掌握在行政机关自己手中。长期以

来，公安机关习惯性地认为公安工作应当保持神秘彩，否则会失去

权威性，因此在确定秘密事项的问题上总是遵循“宁高勿低”、“宁

宽勿窄”的原则，将秘密事项任意扩大化。特别是对于一些正在侦办

的大案要案及影响较大的社会治安要情，公安机关往往不加选择地作

为秘密事项全盘封锁信息，从而导致严重的后果。如在“杨新海系列

杀人案”、“浙江千岛湖事件”、“湖北石首体性事件”等案（事）

件中，都因没有及时公开信息而错失防范和打击犯罪、澄清事实真相、

引导正确舆论的良机，使公安工作陷入被动。事实上，秘密事项任意

扩大化的问题不仅存在于公安机关内，根据有关报告，国家机关在确

定秘密事项的问题上都不同程度地存在着任意扩大化的问题。1995

年国家科技部实行国家科技秘密项目审批制度后，各地各部门的科技

部门向国家科委申报的几千项科技秘密事项，经过科技保密专家评审

后，能被确定为国家科技秘密事项的仅为5%左右。据对某省党委办

公室系统定密情况分析，该系统一年内所定的国家秘密，依照相关保

密范围判断，确定国家秘密的准确率只有30%左右。（四）警务信息

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公开问责制度的缺失警务信息公开的法定性之所以没有受到足够重

视，在很大程度上归咎于问责制度的缺失。对于信息公开的问责，《政

府信息公开条例》第三十五条规定：“行政机关的特定行为违反信息

公开的规定，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，

对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；

构成犯罪的，依法追究刑事责任。”而《公安部关于在全国公安机关

普遍实行警务公开制度的通知》中对警务信息公开的问责制度是这样

规定的：“各级公安机关纪检、监察、督察、政工、法制等职能部门，

对警务公开的情况，要定期进行督促检查，发现问题及时解决，对违

反警务公开有关规定，情节严重的，要依照有关规定严肃处理。”然

而，究竟什么样的行为属“情节严重”，如何才算“严肃处理”，是

给予纪律处分还是行政处罚甚至是刑事处罚，《通知》并没有给出明

确答案。应该说，问责制度的缺失是警务信息公开法律制度的一大弊

病，它使警务信息公开更多的是流于形式，成为宣传口号和纸面规范，

从而失去该制度应有的法律生命力。

完善警务信息公开法律制度的设想

警务信息公开的目的是保障公众对警务信息的知情权，而保密的

目的是维护国家安全和利益，二者并不矛盾，本质上体现的都是社会

公众的根本利益。因此，在制定和完善警务信息公开法律制度时应遵

循政府信息公开的原则精神，同时注意平衡协调与保密法之间的关系，

形成符合公安机关和警务工作实际的制度设计。（一）制定《警务信

息公开实施细则》《政府信息公开条例》已经颁布实施，尽管目前该

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条例还只是一部由国务院颁布的行政法规，与美国、英国、瑞典等法

治国家的《信息自由法》相比还有一定的差距，但依照国外经验，该

条例经过司法实践的充分检验必将上升为国家法律，这也是社会主义

民主与法制建设的必然趋势。在这样的背景下，警务信息公开应当由

规范的部门规章来约束，而不仅仅是以《通知》的形式下发文件。因

此，完善警务信息公开法律制度首先要制定规范的《警务信息公开实

施细则》，切实贯彻《政府信息公开条例》的立法精神和意图，紧密

结合公安机关工作实际，合理设置警务信息公开应当遵循的原则、程

序、内容和方法。这是构建警务信息公开法律制度框架、完善警务信

息公开法律制度体系的前提和基础。（二）明确警务信息公开和不公

开的范围警务信息公开的对象是警务信息，而警务信息所包含的内容

至少包括五个方面：一是公安机关制定和颁布的各项规章、制度、规

定；二是行政执法和刑事司法活动信息及相关法律依据、程序、警务

工作纪律等；三是公共管理与服务工作中的办事条件、操作规程、服

务承诺等；四是日常工作形成的报告、通知、总结、决定、会议纪要

等文件、资料；五是队伍建设情况、社会治安形势的现状和未来趋势，

重大案（事）件及灾害事故等有关情况的专门信息。这些信息根据其

属性特征，可分为必须公开的信息、可以公开的信息、不宜公开的信

息和禁止公开的信息，警务信息公开是针对必须公开和可以公开的信

息而言的。按照现行《通知》的规定，警务信息公开的范围包括：执

法办案和行政管理工作中的执法依据和制度、程序；刑事执法中的公

安机关管辖刑事案件的范围、执法职权、办案程序和立案标准，犯罪

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嫌疑人、被害人、证人、鉴定人、翻译人员依法享有的权利和义务，

律师在侦查阶段参与刑事诉讼的权利、义务；行政执法中公安机关行

政执法的范围和职权，办理户口、居民身份证、车辆牌证和机动车驾

驶证、边境通行证和出入境证件等有关制度、程序、时限、收费依据、

收费标准、投诉方式，治安处罚、交通违章处罚、交通事故处理、消

防监督管理中当事人依法享有的权利，公安机关依法适用公开听证的

程序、要求；警务工作的一般纪律等。对于不予公开的信息，我国信

息公开法律制度均采用排除法予以限定，即规定信息公开的范围后，

不属此范围的默认为不予公开的信息。而参照美国的《信息自由法》，

在明确信息公开概括性规定的同时，可用列举法罗列九类免于公开的

信息和三类不受该法案约束、由行政机关自由裁定的信息。因此，我

国在完善警务信息公开法律制度中应该借鉴这些经验，在规定信息公

开范围的同时也明确列举免于公开的信息范围和种类，这样立法的好

处在于使法律规范更加清晰、精确，减少和避免因区划不清引起的争

议。（三）建立警务信息保密审查制度按照国外的惯例，当信息公开

与保密要求发生争议时，通常由独立的第三方裁定。如美国的《阳光

下的政府法》规定，当公民申请公开信息与政府发生争议时，由法院

进行裁决；日本的法律也规定，信息公开申请人或利害关系人对行政

机关的有关处理决定不服时，可以提出不服申请，由法律规定的行政

机关重新进行审查作出处理，在作出处理决定前应当向信息公开审查

会咨询，即信息公开审查会制度和信息公开不服审查制度。在我国，

警务信息公开在实践中最棘手的问题并不是应该公开什么，而是哪些

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不应当设定为秘密文件。尽管相关法律规范中已经提及信息公开与保

密的范围，但只是抽象的原则性规定，而对信息不公开或者保密是否

正当，唯一可行的办法是建立保密审查制度来解决。在我国现行司法

体制下，保密审查尚不具备交由法院或检察院的条件，但可以在公安

机关内部设立保密审查机构，这个机构可以单独设立，也可以挂靠在

法制或监察等部门，作为这些部门的一项业务。（四）规范警务信息

公开的问责制度警务信息公开不是一项权宜性的措施，是法律法规赋

予公安机关和人民警察必须履行的重要职责和义务，所以必须规范问

责制度，强化法律法规的权威性和严肃性，避免随意性或无所作为。

警务信息公开应由各级公安机关的纪检、监察、督察、政工、法制等

部门负责监督检查，对于应主动公开信息而没有公开或不符合保密审

查规定的违规行为，情节轻微且没有造成恶劣影响的，给予批评教育

并责令改正；如情节严重且造成恶劣社会影响的，应对主管信息公开

的负责人和其他责任人给予记过、降级、辞退等行政处分；如情节特

别严重、造成公共财产或国家和人民利益遭受重大损失的，应以渎职

罪追究刑事责任。对于依申请而公开的警务信息，应以完善行政救济

的手段完善问责制度。即公民、法人或其他组织认为因公安机关不批

准其信息公开申请而侵犯合法权益的，可依照《行政复议法》申请行

政复议，或依照《行政诉讼法》提起行政诉讼。

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