２０１１年１２月 中共山西省委党校学报
Ａｃａｄｅｍｉｃ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｈａｎｘｉ Ｐｒｏｖｉｎｃｉｌ ａＣｏｍｍｉｔｔｅｅ Ｐａｒｔｙ Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｃ．Ｐ．Ｃ
Ｄｅｃ．２０１１
Ｖｏ１．３４ Ｎｏ．６ 第３４卷第６期
政府信息公开法律制度的完善
邵明昭 ，张峰
（１．山东大学，山东济南２５０１００；２．济宁医学院，山东 日照２７６８００）
［摘要］２００８年《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布和实施，标志着我国政府信息公开法律制度基本
框架的初步形成。但从总体上来看还存在一些缺陷，如政府信息公开的立法位阶较低，政府信息公开条例本身不够完
善，监督救济机制不健全，配套法律制度缺失等。实践中，应将公民的知情权作为一项基本人权上升到宪法层面，给予
切实保护；适时制定政府信息公开法，提升公民知情权的法律保障水平；建立健全政府信息公开的救济制度，不断完
善政府信息公开的法律体系。
［关键词］政府信息公开；法律制度；公民知情权
［中图分类号］Ｄ６３０［文献标识码］Ａ［文章编号１１ｏｏ９—１２０３（２０１１）０６－００８８—０４
近年来，随着市场经济的发展和依法行政的推
进，我国政府信息公开法律制度建设已开始起步，特
别是２００８年《中华人民共和国政府信息公开条例》
的颁布和实施，标志着我国政府信息公开法律制度
基本框架的初步形成。但是，从总体上来看，我国的
政府信息公开还处于初始阶段，实践中，公民的知情
权还没有得到很好的保障，政府信息公开法律制度
也还存在一些缺陷及不足，需要我们在实践中进一
步完善。
＿－－
信息公开的一个普遍做法，是保障公民的知情权得
以实现的重要制度安排。政府信息公开法律制度主
要由以下几个要素构成：一是政府信息公开的主体。
政府信息公开主体是指依据法律规定在政府信息公
开过程中享有权利和负有义务的有关组织和个人，
包括信息公开权利主体、义务主体以及信息公开第
三人。政府信息公开的权利主体是指有权请求政府
信息公开的任何组织和个人；政府信息公开的义务
主体是指按照法律规定负有信息公开义务的组织和
机构；政府信息公开的第三人是指在信息公开的过
程中，有可能因该政府信息的公开而导致其利益受
损的组织和个人。二是政府信息公开的范围。政府信
息公开的范围是政府信息公开法律制度的核心内容
之一，是构成这一法律制度的关键。当今世界各国普
遍确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的基本
、政府信息公开法律制度
政府信息公开法律制度是立法机关为了保障公
民获取政府信息的权利，对政府信息公开的原则、范
围和公开的程序、方式以及法律责任和权利救济机
制等有关政府信息公开的具体问题而制定的各项法
律规范的总称。政府信息公开法律制度以人民主权
理论和公民的知情权理论为基础，是保障宪法赋予
公民的知情权、参与权和监督权的具体法律制度设
原则，大多数国家通过将政府信息中不予公开的内
容予以列举的方式来明确公民可以获取信息的范
计。通过立法建立和完善相应的法律制度体系，来保 围。三是公开的方式与程序。政府信息公开的方式主
证政府信息公开的有效实施，是当今世界各国政府 要有两种：主动公开和依申请公开。目前多数国家政
［收稿日期］２０１１—１０—２６
［作者简介］邵明昭（１９６９一），男，山东莒县人，山东大学政治与公共管理学院博士生，中共日照市委党校副教授、律师，研究方向
为行政法治、地方治理。
张 峰（１９７８－），男，山东菏泽人，济宁医学院临床学院讲师。
府信息公开都采取两种方式兼用的方式。政府信息
和相关机构自行确定。由于相关主体在确定“工作秘
公开的程序是指政府信息公开的义务主体在信息公 密”时的自由裁量权较大且缺少统一的程序，政府机
开的过程中按照法律规定所应遵循的方式、步骤、时 关可能会出于自身利益的考虑以“工作秘密”为理由
限以及顺序，包括主动公开的程序和依申请公开的
拒绝公开相关的政府信息。
程序。四是救济制度。通过设置责任机制以及权利保 （二）《政府信息公开条例》本身不够完善，还存
障和救济机制，使相关组织和公民的政府信息知情 在许多立法缺陷
权获得法律保障，这是政府信息公开法律制度的另
首先，《条例》没有明确规定公民的知情权。我国
一项核心内容。政府信息公开救济制度一般包括两 宪法中没有明确规定公民的知情权，但从宪法的相
种方式：行政救济和司法救济。行政救济一般包括向 关规定中可以引申出知情权应该是我国公民的一项
专门设立的机构申诉和行政复议两种；司法救济是 基本权利。国外大多数国家在相关政府信息公开立
更具权威性的救济方式，目前绝大多数国家都坚持
法中都明确规定了公民的知情权。我国《政府信息公
“司法最终审查”原则，设置了公民和相关组织政府 开条例》对公民的知情权没有明确作出规定，不能不
信息知情权的司法救济制度。 说是一大立法缺陷。其次，政府信息公开的范围规定
二、我国政府信息公开法律制度存在的主要问题
存在缺陷。目前，国外政府信息公开的立法通例都坚
（一）政府信息公开的立法位阶较低，实施过程 持“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，普遍采
中无法解决与其他法律的衔接和协调问题
取将豁免公开的信息予以列举的方式以明确政府信
《中华人民共和国政府信息公开条例》作为我国
息公开的范围。《政府信息公开条例》却没有明确规
现行的全国性政府信息公开方面的立法，是由国务 定这一原则，而是采取列举的方法对政府应当公开
院颁布的行政法规。由于其法律位阶和效力较低，在 的信息作出了明确的规定。从《政府信息公开条例》
政府信息公开实施中遇到与其他法律、法规的有关 第七条第二款、第八条及第十四条的规定可以看出。
规定相冲突时，就会出现与这些法律、法规无法衔接 我国政府信息豁免公开的主要有国家秘密、商业秘
和协调的问题，受到其他相关法律、法规的制约，处 密和个人隐私三类信息，这与世界各国的通行做法
境尴尬，不利于政府信息公开法律制度的全面实施。 相一致。但由于我国立法规定的国家秘密的范围较
具体表现为：一是与《保密法》不衔接。现行保密法存
为宽泛，而商业秘密和个人隐私方面的立法又不完
在着国家秘密的标准不清晰、保密范围列举的保密 善，这就大大限制了《政府信息公开条例》的实际可
事项规定不具体、国家秘密的范围较为宽泛等问题， 操作性。
加上保密法所规定的程序将定密的自由裁量权完全
（三）《政府信息公开条例》监督救济机制不完善
授予相关定密主体，这样定密主体就完全可以根据 在监督机制方面，《条例》第三条和第三十三条
自身的需要确定某些事项是否属于国家秘密，这与 规定，让和本级各政府机关同是本级政府内部组成
政府信息公开的原则不相适应。由于《政府信息公开
机构的政府办公厅（室）来监督本级政府机关的信息
条例》属于行政法规范畴，其位阶低于保密法，这样 公开工作，监督的权威性和实际效果会大打折扣。而
公民在根据《政府信息公开条例》申请公开相关政府 国外许多国家在相关政府信息公开立法中规定，通
信息的时候就可能和保密法相冲突。二是与《档案 过设立相关的专门委员会来对政府信息公开工作进
法》不衔接。虽然我国的《档案法》制定时间很长，但 行监督，以其具有的专业性和中立性保证监督的权
对于归档的信息范围规定不具体，对于如何公开档 威性。另外，《条例》对举报制度的规定也过于笼统，
案规定少，条件苛刻。这意味着政府信息一旦移交档
缺乏具体的操作细则，难以发挥监督政府信息公开
案工作机构以后，其使用和公布要按照档案法的有 的作用。在救济机制方面，根据《政府信息公开条例》
关规定执行，这就会成为有些行政机关逃避信息公 第三十三条的规定，目前我国公民获取政府信息权
开义务、限制公民获取政府信息权利的借口。三是与
利的救济方式主要有举报、行政复议、行政诉讼这三
《公务员法》不衔接。《公务员法》第十二条规定：“公 种方式。当前的立法只是笼统地规定了公民知悉政
务员应当保守工作秘密。”而“工作秘密”在《政府信 府信息的权利可以通过行政复议和行政诉讼的方式
息公开条例》中没有作出相关规定。我国现有的其他 获得救济，但对政府信息公开行为申请行政复议或
法律、法规对公务员应保守的工作秘密范围也没有 提起行政诉讼缺乏明确的可操作的具体规定。在政
作出明确规定，“工作秘密”的范围只能由行政机关
府信息公开实践中，一方面，由于信息公开行政复议
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机关的独立性和中立性难以保证，从而导致复议工
作的公正性受到当事人的质疑；另一方面，导致公民
项基本人权，应考虑在修宪的时候将其在宪法层面
予以确认，或者选择在以后制定《政府信息公开法》
时将其作为立法宗旨，作出明确规定。同时，要充分
考虑到与《保密法》、《档案法》、《公务员法》的相互衔
接和协调关系，只有这样，才能使政府信息公开法律
制度在实施过程中顺畅有序。
对不公开信息的行为提起诉讼很难被受理。如人民
法院根据《行政诉讼法》第十一条第一款的规定，认
为政府信息公开行为不是该条所列举的侵犯人身