调查报告：充分发挥司法行政职能的一些思考_调查报

调查报告：充分发挥司法行政职能的一些思

考_调查报告

司法行政工作职能性质、目的意义及其内容、形式方法

都凸现战略性，无论普法依法治理、基层人民调解(安置帮教)、

监改监教，还是法律服务、法律援助职能发挥的结果、过程及其

方式方法都具有战略性。因此，我们在思考如何充分发挥司法行

政职能时，必须从战略的高度和角度来思考，着眼长远，统揽全

局，创新思维，创新作为，卓有成效地发挥司法行政职能，从而

推动司法行政事业的发展，推动社会主义民主与法治化进程，推

动依法治国方略的全面贯彻落实。一、坚持党的“xx大”精神

为指导，创新思想理念。司法行政系统内外存在着两种思想倾

向，一是系统内：许多同志认为司法行政工作管理职能弱，职权

太小，工作推动难，事倍功半;领导不重视，吃苦不讨好，有苦

劳没功劳;从中央到地方都提出要加强民主与法制建设，实行依

法治国，但实际要全面贯彻落实依法治国方略任重道远，依法行

政仍脱离不了“依权”行政的束缚等。二是系统外：大多数众

不知道司法行政工作是什么，政府部门包括政法系统其它部门及

社会组织许多都不知道司法行政部门具体做什么，表现出的思想

倾向：司法行政系统没有什么具体职能、任务，这种系统可有可

无，有的甚至提出撤、并、转等。这两种思想倾向严重阻碍司法

行政事业的发展，制约司法行政职能的充分发挥。针对这两种思

想倾向，只有坚持“xx大”报告中关于加强民主与法制建设，

推进民主与法治，实行依法治国的理论为指导，创新思想理念。

(一)充分认识司法行政职能作用。·司法行政职能主要涵括普法

依法治理、基层人民调解、监改监教、法律服务、法律援助等主

要职能。普及法律宣传，旨在普遍提高法人和自然人的法律意识

和法律素质，提高法人和自然人学法、守法、用法的自觉性，推

动社会法制化进程，推进民主与法治。依法治理是依法治国方略

全面贯彻落实理论与实践的要求，是推进民主与法治的战略举

措。人民调解工作规范规定了人民调解的性质、组织形式、组织

网络、调解人员的性质、调解程序、调解协议书的法律效力及履

行等，它在形式上是发挥化解社会矛盾，维护社会稳定的作用，

其实质人民调解是社会民主的重要内容，充分体现了人民众自

选、自主、自治的民主与法治精神，体现了党和国家政权的本质

特征。监改监教从形式上表现为国家强制力对违法犯罪人员的强

制改造教育，实质仍是法制精神的反映。法律服务不仅是直接的

具体的完善的法制教育形式，而且是依法治理重要的载体，推动

普法依法治理的贯彻落实。法律援助为社会弱势体及法定的受

援人提供社会性法律帮助，体现法律面前人人平等的法制精神和

民主精神。只有充分理解认识到司法行政系统职能的作用，我们

才能从根本上消除司法行政工作面临的两种错误思想倾向，确立

司法行政工作是促进民主与法治，全面贯彻落实依法治国方略的

主要推动力量这样一种新的思想理念。·(二)充分认识履行司法

行政职能主体地位。司法行政系统是履行司法行政职能的主体，

司法行政每个同志都是履行司法行政职能的个体。履行司法行政

职能，充分发挥司法行政职能的作用是司法行政系统及每个系统

成员义不容辞的责任。这不仅是民主与法制建设的需要、依法治

国战略的需要，也是司法行政工作赋予每个同志的职责要求。司

法行政系统内存在的那种思想倾向源于自身存在的忽视履行司

法行政职能的主体观、职责观。我们要消除那种消极被动的、无

所作为的观念，必须牢固树立履行司法行政职能的主体观念、职

责观念，创新理念，并结合司法行政职责、职能及面临的实际工

作现状，创新作为，努力从困难中、困惑中寻发挥司法行政各

项职能的突破点、突破口，探索新亮点、新天地，到司法行政

工作的新起点、新平台，这样才能创造新业绩，创造司法行政事

业发展的新环境。司法行政工作只有这样不断地锲而不舍地去开

拓，才能够充分地发挥司法行政职能，积极地为民主与法制建设

服务，为依法治国方略全面贯彻落实服务。只有这样才能从根本

上消除系统内外存在的两种错误的思想倾向，最终取得党委、政

府及社会的广泛认同和理解，才能形成履行职能的良好环境，司

法行政职能才能得到最大程度的发挥。·(三)充分认识司法行

政职能的社会性。·从我们司法行政工作的职责职能、目的意

义看，司法行政工作具有广泛的社会性，这一性质决定了司法行

政工作的内容、方式方法必然也具有广泛的社会性。这就要求司

法行政工作必须在各级党委、政府领导下，充分发挥司法行政组

织、协调政府各部门、社会各体共同参与，推动司法行政工作

开展，推动民主与法治，推动依法治国方略贯彻落实的功能作用，

也就是说必须充分地组织、协调社会各体的广泛参与，共同推

动民主与法治，推动依法治国方略的全面贯彻落实，只有这样司

法行政职能才能够得到充分发挥，凸现司法行政职能的社会性。

因此我们要摒弃那种就司法行政而言司法行政的思想倾向，把司

法行政系统孤立起来，断隔与外系统的联系，忽视外系统对本系

统履行司法行政职能的推动促进作用。这是系统外部对司法行政

工作产生错误思想倾向的根源。因此，我们要充分认识司法行政

职能的社会性，这是指导司法行政工作理论要求，也是加强民主

与法制建设的实践要求。因此可见，要思考如何充分发挥司法

行政的职能，首要的是解决认知问题。只有消除认知障碍，我们

才能在坚持“xx大”精神指导下创新思维，为司法行政职能充

分发挥根植思想基础，创造动力源。·二、根据民主与法治、

依法治国的实践要求，创新发挥司法行政职能轨迹。·加强民

主与法制建设，推进民主与法治，实施依法治国，这既是司法行

政工作的理论根据，也是司法行政的实践目标。司法行政机关必

须创新发挥司法行政职能轨迹，实现这一实践目标。(一)围绕目

标，创新司法行政工作内容，促进司法行政职能充分发挥。党

的“xx大”为司法行政工作指明了方向，提出了新的更高要求，

我们要有效发挥司法行政部门职能作用，完成时代赋予司法行政

工作新目标，当前应紧紧依靠党委，并结合司法行政工作的实际

重点解决好六个方面的问题。·1、大力开展普法宣传教育。

这是发挥司法行政职能的基础。围绕“四五”普法“两个提高，

两个转变”目标，认真组织“四五”普法规划的实施，着力提高

公职人员的法律素质和公民的法律意识。重点突出四个方面：一

是采用普发法律常识读本、媒体宣传、法律讲座、法律咨询、以

案释法等丰富多彩的形式多样的为众喜闻乐见的方式广泛深

入地开展法律宣传活动。(1)结合农村民主与法制模范村的创建活

动，把村(居)民学法、法律考试纳入创建范围，组织村(居)民学

法活动，以对村(居)民学法情况考试的形式推动村(居)民学法活

动;(2)在广播、电视台、报纸等媒体上开设“法治园地”，系统性

地、有针对性开展法制宣传;(3)组织重点普法对象开设法律讲座

课堂，邀请法学专家授课;(4)举办法律“148”广场咨询活动;(5)

建立律师、法律服务者、公证员担任各执法单位、市场主体的法

律顾问制度，使其在为各主体单位作有偿服务的过程中以案释法

的形式开展法律宣讲活动。二是推动建立采用学法考试与公务

员评定、执法资格确认、职务任免相结合的制度。公职人员必须

系统了解中国法律基本常识，熟悉掌握执法活动的所涉及的实体

法知识。每年度系统组织一次学法考试，考试成绩与公务员绩效

评定、执法资格确认、职务任免相挂钩。考试成绩不及格不得评

定为称职公务员，不能获得执法资格，不得提拔任免，实行一票

否决制。以此推动公务员学法，提高公职人员的法律素质和执法

水平。同时，在青年后备干部培养过程中开展法律知识培训活动。

三是在中学教育中增设法律常识课。订制法律常识课教材读本、

每周开设二至三课时法制课，并组织学法考试，成绩纳入学生考

评中。以此培养学生的法制观念，加强对中学生的法制教育，提

高学生的法制意识。四是充分发挥政府对市场主体宏观调控、

政策指导的职能。依法对市场主体的经营活动合法性开展监督检

查，以此开展对企业经营业主及其内部管理人员、生产工人的普

法宣传教育活动。2、努力推动依法行政。这是政府行政部门对

社会各领域，各体依法实施行政管理的重要特征，也是司法行

政职能能否充分发挥的关键。积极促进政府及各行政执法部门增

强法律意识和提高法律素质，严格按照“有法可依、有法必依、

执法必严、违法必究”的原则，严格依法办事，依法行政。重点

抓住四个环节：一是协调组织对执法单位的执法活动开展执法监

督检查。推动人大、政协、新闻、社会对行政执法的监督。二是

协调组织对执法单位公职人员适用专业法律知识考试。考试不及

格的取消其执法资格，离岗培训。对执法单位执法人员法律知识

考试40%以上不及格的暂停其执法活动，进行适用法律知识培

训，督促其提高。三是推动实行执法首长负责制、执法过错责任

追究制。对执法单位发生严重执法过错的，单位主要负责人承担

过错连带责任;对执法过错直接责任人视情节予以责任追究。四

是推动建立行政过错责任庭审制、人民法院庭审与行政执法活动

联系制度。人民法院对行政执法对象投诉的，必须依法受理并依

法开展庭审活动依法作出裁定或判决，执法单位必须依法执行人

民法院的裁定和判决。3、维护公正司法。这是发挥司法行政职

能的重要一环。司法公正是民主与法制精神的重要标志。法律从

业人员要积极参与司法机关的司法活动，维护司法机关独立的公

正司法权力，以维护法律的权威和统一，充分发挥司法行政系统

的法律服务参与司法诉讼的功能，推动司法机关严格依法办案，

秉公办案，防止徇私舞弊，执法犯法，维护司法公正。4、法律

维权和法律援助。这是法人和自然人依法维护自身合法权益的根

本要求，也是发挥司法行政职能的具体实践，体现了民主与法制

的本质精神。法律面前人人平等，无论是任何组织、法人还是公

民个人都具有法律赋予的权利和义务，并依照法律维护其自身的

合法权利。为体现法律面前人人平等的精神，切实维护法人和自

然人的合法权利不受侵害，司法行政机关应积极发挥法律维权和

法律援助的职能，建立统一完善的法律维权中介机构，受理法人

和公民的维权请求，指派法律从业人员为申请人提供法律服务或

法律援助，以法律切实维护法人和公民的合法权益不受侵害。同

时对老、少、困、病、残等社会弱势体及军人开展法律援助，

使他们同样能够获得法律的保护，合法权益依法得到维护。同时，

加大对法律援助工作的宣传，增加对法律援助工作的经费投入，

使法律援助成为法律维权的重要渠道，成为党和政府维护弱势

体及军人合法权益的重要窗口。5、法律服务。这不仅是直接的

普法形式，而且是维护经济秩序，保证经济良性发展，推进依法

治理的重要载体，同时也是司法行政职能重要体现。法律服务市

场繁荣与否，能够突出反映一个地区经济发展水平和经济运行质

量，更显示地区的法制秩序和法制化水平。它是经济建设软环境

的一个重要组成部分，是对外经济活动的法制文明的窗口。因此，

建立完善的充满活力的法律服务市场，是加强司法行政职能，凸

现司法行政功能的重要手段。因此应充分发挥法律服务队伍在发

挥司法行政职能中的积极作用。一是推选律师担任政府及各行政

执法管理部门的法律顾问，引导其参与政府及各行政部门重大的

行政、经济决策活动，发挥其法律专业知识在政府及其行政执法

部门行政决策、经济活动中的积极作用。二是推动法律服务渗入

市场主体的经营活动中，这是市场主体合法经营、正常进行经济

活动的法律保证。在为市场主体提供法律服务的过程中，通过法

制宣传，提高经营决策者的法制意识，引导市场主体提高依法经

营和依法维权的意识，促使法律服务渗入市场主体的经营活动

中，以此来提高市场主体经营活动规范化、法制化。三是广泛开

展依法公证活动。合法公证是审查确认经济活动和其他社会活动

合法性和支持诉讼活动的有效法律手段，是提高法人和自然人法

制意识和维权意识，推动依法治理的有效方法。四是推动法律服

务成为依法治理的有效载体。6、基层民主与法制建设。这是依

法治理的实质内容，也是加强和充分发挥司法行政职能的主阵

地。今年初，司法部、民政部联合下发了在全国广泛开展“民主

与法制模范村”创建活动的意见，我们应按照8项标准：(1)创建

活动组织网络健全;(2)坚持依法建章立制;(3)普法教育取得成

效;(4)民主管理规范有序;(5)村级经济发展壮大;(6)矛盾调解得力

有效;(7)社会治安环境优良;(8)村干部团结廉洁。十项制度：(1)

依法治村制度;(2)民主选举制度;(3)村委会工作制度;(4)村民代表

会议制度;(5)村务公开制度;(6)民主评议村干部制度;(7)村干部勤

政廉政制度;(8)民主理财制度;(9)村干部年度及离任审计制度;(10)

普法教育有制度，全面推动基层民主与法制建设的开展。同时加

强基层人民调解工作。人民调解是一项社会主义法律制度，我国

《宪法》、《民事诉讼法》和《人民调解委员会组织条例》确立了

其法律地位。它在化解民间纠纷，消除不稳定因素和社会矛盾，

维护社会稳定中发挥着重要作用，也是依法治理、实现众自治

及基层民主政治建设的重要内容。因此，要积极探索适应形势要

求科学的人民调解新机制，从配齐配强司法所及基层人民调解委

员会人员，加强人民调解员素质培训，运用激励政策激发司法干

警及人民调解员工作热情，加强司法所规范化、现代化建设等方

面来推动人民调解工作向规范化、科学化、法制化发展。通过民

主与法制模范村的创建活动和人民调解工作的加强，凸现和充分

发挥司法行政的职能作用。·综上所述，司法行政职能是包含

着以上6个方面有机组成的系统工程。只要我们紧扣这6个系统

环节，创新司法行政工作内容，就能有力地促进司法行政职能的

充分发挥。(二)围绕目标，创新司法行政工作方式方法，促进司

法行政职能的充分发挥。当今时代，科学知识广泛运用于社会

实践中，我们欲有效发挥司法行政职能作用，实现既定目标，必

须积极引用现代科学知识，创新思维、创新作为，只有这样才能

取得事半功倍的效果。司法行政工作就其职能而言是一项长远

的、渐进的社会性系统工作，只有通过充分发挥司法行政组织协

调的功能，广泛组织协调社会各系统、各体的广泛参与，保持

与各社会系统的广泛联系，相互促进，才能产生事半功倍的积极

效果。1、系统内部各部门的相互联系和促进，是发挥司法行政

职能整体功能的内在要求。普法工作是司法行政工作的基本职

能，法律知识的普及宣传为其它各项职能发挥创造法律素质源体;

依法治理不仅促进治理对象法律素质的提高，而且为其它职能的

发挥提供物质动力资源;人民调解职能的发挥为其它职能发挥提

供生命源泉;监改监教为其它职能发挥提供重要辅助;法律援助为

其它职能提供民主与法治的精神力量。由此可见，司法行政系统

内各职能部门紧密联系、相辅相成、互为促进，结合成一个有机

整体。因此必须加强系统内各职能部门紧密协作、相互贯通，发

挥司法行政系统的整体功能。同时，司法行政系统各职能部门还

必须与其它社会系统部门保持密切联系。如法律援助工作必须与

妇联、法院、民政等部门保持密切联系;又如，公证工作与社会

各个系统密不可分等。2、司法行政系统与社会各系统紧密联系，

相辅相成。无论是普法宣传、依法治理、人民调解，还是法律

服务、法律援助、监改监教，都与社会各个部门有着密切联系，

相辅相成。由此可见，司法行政系统由其职能社会性所决定，

与其它各社会系统相互联系、相互促进，因此，司法行政职能的

发挥应积极运用系统理论知识和其它相关理论知识，创新工作理

念和方式方法，广泛有效地组织社会各部门的积极参与，才能使

司法行政职能得以充分发挥，整体功能才能够凸现。三、运用

现代管理知识，创新司法行政队伍建设和司法行政保障功能，促

进司法行政职能的充分发挥。当前，司法行政队伍人员、思想

素质、技能结构千差万异，包括管理体制、运行机制也各不相同，

人员紧缺，经费紧缺，装备落后状况普遍，要保障司法行政职能

的充分发挥，必须紧密结合实际，坚持实事求是、一切从实际出

发的原则，积极利用现有条件，引用现代管理科学知识，建立系

统的目标考核管理奖惩机制和严格的制度管理机制，不断改善人

员、装备、经费保障状况，研究党的“xx大”精神贯彻落实过

程中产生的新机遇、新挑战。探索适应时代要求的司法行政新的

体制和运行机制，来保证司法行政职能的充分发挥，保证司法行

政机关更好地为“三个文明”协调发展服务。