浅谈新形势下我国档案信息法律法规体系建设

浅谈新形势下我国档案信息法律法规体系建设

摘要：概述了当前我国档案信息法理法规现状，认为档案信息虽然

是信息的一部分，但档案信息具有特殊性，档案法律法规和政策的配

套建设工作，关键在于平衡好、处理好档案信息公开和安全的关系，

档案立法要在其特殊性与信息立法的普适性之间准最正确切合点，

制定配套的档案法律法规和政策。

关键词：信息立法；档案法规体系；建设

1.背景

随着信息技术的发展，信息以前所未有的速度和广度被开发利

用和传播，它改变了人们传统的生产方式和思维模式，也深刻地影响

着档案工作。档案部门肩负着服务经济社会发展、服务民生的历史使

命，开放档案信息、提供档案利用是其最重要的服务手段之一。完善

档案信息立法，运用法律手段促进档案信息共享，保障档案信息安全，

对推动我国档案信息化建设，促进经济社会健康可持续发展具有重要

的现实意义。

我国有关信息立法研究始于上世纪80年代中期，经过十多年的

努力，我国的信息立法工作已然取得一定进展，纵观近年来全国人大

国务院及所属部门和国务院及所属部门和最高人民法

院最高人民检察院所颁布的法律法规和规章，内容涵盖了信息安全、

信息公布、政府信息、信息法学、知情权、信息法律预测、个人信息

安全等方面。

然而档案信息立法不同于普而遍之的信息产业法律，档案信息

具有特殊性，档案信息虽是信息的一部分，但档案信息有其特殊性。

如，“政府信息公开≠档案信息公开”，承载政府公开信息的文件与

其内容相同的馆藏档案，二者既有联系，又有区别。档案信息立法应

该表达政府信息公开及保密的协调平衡，要在其特殊性与信息立法的

普适性中间准最正确切合点。

2.当前我国档案信息立法现状及立法原则

目前，我国尚未开展专门的档案信息立法，与档案信息相关的规

定见诸有关法律法规条款之中。如《保密法》、《中华人民共和国行

政处罚法》等。档案法律法规及标准性文件方面，如《中华人民共和

国档案法》、《中华人民共和国档案法实施方法》《档案馆工作通则》

《各级国家档案馆开放档案方法》、《各级国家档案馆馆藏档案

解密和划分控制使用范围的暂行规定》等。

2011年6月，国家档案局颁布的《国家档案法规体系方案》，对

新时期档案法规体系的建设进行了重新谋划，国家档案法规体系分为

五个层次，每个层次中都有包含档案信息立法方面的内容，系统的勾

画了档案法规建设的新蓝图。

2.2档案信息立法原则

2.21最大限度开放原则。公民对档案信息的权是一项基本人

权，必须以在法定范围内最大限度地开放为原则，确保公民的知情权、

信息权等。

2.22政务公开原则。档案机构应积极促进政务公开，确保公

民对政务信息获取的权利，以进一步强化档案公共服务职。

2.23禁止泄露原则。档案部门要严格界定档案信息解密范围，

确保国家秘密、商业秘密和个人隐私不受侵害。

2.24保护知识产权原则。在确保劳动者对其智力成果依法享

有的知识产权不被侵犯的前提下，尽可能满足人民众合法的利用需

求。

2.25程序便捷原则。档案部门应建立便捷的利用程序，实现

手续最简化、费用最低化，确保档案信息利用者得到迅速而公正的答

复。

2.26网络安全原则。网络信息要确保存储安全、传输安全，

防止档案信息被非法传输、泄露和滥用。

2.27法律救济原则。利用者可以就档案信息利用失败提请行

政复议或行政诉讼。

3.新时期我国档案信息立法工作理念转变

当前档案信息工作面临三个主要问题：一个基本矛盾，即新时期

信息公开与保密的矛盾；一种新倾向，即商业秘密、个人隐私档案信

息工作亟待加强；一个新挑战，即如何确保新时期网络信息安全。三

个问题中，解决好信息公开与保密的问题是关键。政府信息公开和保

守国家秘密都是党和国家的重要工作，信息公开的目的是促进社会信

息资源共享，保障公众知情权，保密是为了维护国家的安全和利益。

在处理二者的关系问题时，必须强调二者的利益平衡，即该保密的信

息要保密，该公开的信息要公开。2008年以来，政府信息公开理念被

循序渐进地予以确认和推进，成为推动我国法治政府建设进程的重要

力量，显然对《保密法》的修改产生了重要影响。为适应形势，全国

人大常委会于2010年4月29日修订通过了新《保密法》。新《保密

法》明确了国家秘密的标准；增加了定密责任人制度；大大缩小了国

家秘密的定密主体。《保密法》、《档案法》与《条例》的关系最为

紧密，也最微妙。新形势下，档案部门和档案法律法规体系要解决档

案信息公开与保密的问题，首先要完成档案工作理念的转变，使档案

工作回归“本位”。

《档案法》第八条规定：“各级各类档案馆，是集中管理档

案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管

范围内的档案”。这是档案馆的“本来职权”。根据《条例》授权，

国家档案馆取得了公开政府信息的法定职权。但是，档案馆从事定解

密工作并无法律依据。新《保密法》第十九条规定：“提前解密或者

延长保密期限的，由原定密机关、单位决定，也可以由其上级机关决

定。”根据《立法法》第七十二条，涉及两个以上国务院部门职权范

围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合

制定规章。档案馆既非原定密单位，也未与有关部门联合制定规章，

不具备定密、解密的法定权利和义务。部分档案法律法规和标准性文

件为档案馆设置了解密和延长保密期限的职权，与新《保密法》的规

定相悖。

在《保密法》占主角的时期，档案法律法规体系及相关政策

明显以“保密”为重，有些规定较《保密法》有过之而无不及。首先，

档案部门应保持中立态度，做好运发动，不参与裁判规则的制定。《条

例》和《保密法》两部法律标准所调整之关系看似矛盾，实则不可别

离，解决的就是该公开的信息放得开，该保密的信息保得住的问题。

政府信息是否应该公开或保密、以及应在何种程度上公开或保密，应

由《条例》和《保密法》具体规定，档案部门与其他政府部门一样是

规定的执行者，对于法定的政府信息公开和保密条件，无扩大解释的

权利。其次，根据新《保密法》的规定，档案部门没有对所接收档案

解密的权利和义务。可见，除自行解密的馆藏档案外，档案部门并没

有提前解密所接收档案或者延长其保密期限的权利和义务。在档案接

收前，应由立档单位对密级文件进行清理，尽可能减少进入档案馆的

涉密文件数量。

3.3档案部门不再制定相关保密、解密条件或标准

新《保密法》规定：“国家保密行政管理部门主管全国的县级以

上地方各级保密行政管部门主管本行政区域的保密工作。”定密、提

前解密或者延长保密期限的，由《保密法》确定的机关、单

位决定。除对本单位工作中形成文档的定密、解密外，档案部门

没有参与此项工作的法定职权和义务。目前，档案法律法规和标准性

文件中有不少突破了《保密法》的规定。如《档案法》第十九条规定：

某些不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由

国家档案行政管理部门制定，报国务院批准施行；国家档案局联合国

家保密局制定的《解密和划分控制使用范围的暂行规定》，针对部分

已解密档案和未定密级档案进一步列出了应控制使用的种情况；《开

放档案方法》提出，涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利

益的档案，可自形成之日起满20年开放，等等。这使得档案法律法规

和政策体系在《保密法》体系之外，又增加了一道类似“解密”的程

序，外表上为馆藏档案上了“双保险”，实际上为档案开放工作设置

了人为障碍，不符合当前政府信息公开的大趋势，也使得档案工作的

专业化受到质疑。国家档案馆既非立档单位，也非保密行政管理部门，

对于文档是否应该解密不容易把握。混淆立档单位、保密部门和档案

部门的解密责任，容易陷入解密不及时、应解密文档不能解密等工作

窘境。

4.新形势下档案法律法规和政策配套建设要求

制定新形势下配套的档案法律法规和政策的原则。其原则就是在

不违背信息立法整体原则的大前提下，不能把档案信息看成是一般的

信息，对配套的档案法律法规和政策，要针对档案信息的特殊性，制

定相应的配套档案法律法规和政策。

4.1重点解决信息开放与保密问题的档案法律法规与政策建设

问题。

4.11《档案法》的修改应与《条例》和新《保密法》做好衔接。

当前政府信息公开和保密工作都已“有法可依”，我们更应发挥“后

发优势”，将《条例》和新《保密法》精神贯彻到《档案法》修改始

终，做好衔接。首先，应将《档案法》中有关档案利用和公布的条文

与政府信息公开的精神统一起来，目前我国除涉及国家秘密的文件

外，各级政府机关制定的文件在制发之时，已经做到以各种形式向社

会各界开放。这意味着而《档案法》第十九条的规定已明显不适应当

今形势，已经向社会开放的文件，进入档案馆后没有必要继续封存30

年。其次，将《档案法》中有关档案利用和公布工作的条文与《保密

法》精神统一起来，档案部门不再参与文件的定密、解密工作。

4.12适应新形势要求，修改相关法律法规。修改《解密和划

分控制使用范围的暂行规定》及《开放档案方法》等，其实际上是对

国家相应法律法规的的贯彻、实施和进一步完善。修改现行法律法规

应结合政府信息公开、新《保密法》颁布实施以及档案工作的新特点

进行整体修改。

4.2涉及商业秘密、公民个人利益问题的档案法律法规与政策

建设

我国《民法通则》及其司法解释中确立了商业秘密和个人隐

私的概念。在1991修改颁布的《民事诉讼法》中，首次将商业秘密、

个人隐私与国家秘密的概念三者并列提出。根据相关解释，商业秘密

指生产秘密、技术秘密、商业情报等当事人不愿公开，能为当事人带

来利益的工商业信息；个人隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开

知悉的秘密。原《解密和划分控制使用范围的暂行规定》虽部分涉及

商业秘密和个人隐私问题，但因为年代久远，时代彩较为浓厚。随

着市场经济的不断完善、“以人为本”理念的提出以及档案馆公共服

务职能的突出，社会各方面对于商业秘密和个人隐私的关注、理解和

重视的程度都在不断加强。两者已经不是国家秘密的附属品，它们同

等重要，有必要制定各自专门的档案管理方法。因此未来在对《国家

档案馆条例》的展望该条例在立法宗旨上，应强更多的强调涉及商业

秘密、公民个人利益问题的档案信息管理，同时遵循档案信息资源是

公共资源要实现信息共享，明确档案信息的管理原则、开放原则，在

尊重档案信息所有者权益的前提下，鼓励组织或个人将档案信息向社

会开放，最大限度发挥档案信息资源的作用。