政策性银行的法律地位

政策性银行的法律地位

1、政策性银行的产生与发展

所谓政策性银行，是指那些由政府创立、参股或予以保证，不以营利为主要目的，专

门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内直接或间接的从事政策性

融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步，进行宏观经济管理工具的金融机构[1]。

政策性银行，是社会经济发展到一定阶段的产物，是在特定的条件下产生并发展变化

着的特殊金融机构，因此，回溯政策性银行产生与发展的历史，观察政策性银行的历史原

貌，无疑会有助于我们从源头上回政策性银行法律地位的本来面目。

历史上最早的政策性银行出现于法国，其背景是，人类社会进入到蒸汽时代后，新的、

高效率的运输方式得到迅速普及，大大密切了西方各个国家市场之间的沟通，这当然也就

促进了欧美农业市场的国际化趋势;与此同时，工业的快速发展吸引了大量资金，在相当

程度上造成了农业资金融通的不顺畅，这在给原本相对封闭的农业市场注入活力的同时也

给原本安逸的农民带来了残酷的竞争和挑战，因此，各个国家的农民纷纷要求政府对农业

的资金融通予以保障。到了1894年，法国通过法令成立了一批农业信贷地方互助金库，

这被认为是历史上最早的政策性金融机构[2]。

但是，真正使政策性银行足以载入人类发展史的，却是在二战前后的全球资本主义经

济危机和战后重建中出现的以国际复兴开发银行即世界银行、德国复兴信贷银行和日本开

发银行为代表的一大批政策性金融机构。历史证明，这些政策性银行弥补了遭到严重破坏

的民间资本和市场力量的不足，对于世界各国从全球经济危机和世界大战的阴霾中走出来，

实现经济复苏，起到了重要而积极的作用。

随着西方主要资本主义国家逐渐实现了经济复苏，特别是进入上世纪60年代后，发

达资本主义国家的经济状况可谓繁荣，这样一来，成熟的市场带来的巨量资本使政策性银

行的作用在发达国家日渐减弱，而与此相映，政策性银行在那些刚刚开始发展市场经济、

甚至刚刚取得民族独立的发展中国家却迅速发展起来。

在我国，1994年十四届三中全会明确了我国经济体制改革的目标要求和行动规划后，

基于将政策性金融业务和商业性金融业务分离开来的考虑，相继设立了国家开发银行、中

国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行[3]，以弥补商业银行的不足，从而更

好的实现政府的经济发展战略目标。

从政策性银行产生和发展的历史中，我们发现，政策性银行的理论支撑实际上是“凯

恩斯主义”的宏观经济理论——即仅仅依靠市场力量将无法避免自由竞争的缺陷给宏观经

济造成的伤害，我们需要国家宏观调控，才能克服纯粹自由市场的弊端，实现经济的健康

发展，并藉此保障人类的长期福利——政策性银行就是国家宏观调控的重要工具之一。因

此，作为金融机构，政策性银行需要尊重经济规律，尊重市场自身的力量和作用;而作为

政府经济政策的实现手段，政策性银行又需要以国家宏观经济战略为根本出发点，弥补市

场力量与民间资本的不足。换句话说，政策性银行既需要充分保障和发挥人们意思自治的

理性市场力量，又需要能够以社会整体经济利益为本旨，营造健康的市场环境和可持续的

经济发展态势。

2、政策性银行的特征

从各国的现有经验出发，一般认为，政策性银行具有下列特征：

1依法设立的法人

政策性银行一般需要根据专门的法律而设立，例如依据《德国复兴开发银行法》设立

的德国复兴信贷银行、根据《日本开发银行法》设立的日本开发银行等。这里，之所以强

调政策性银行要依法设立，主要是考虑到，政策性银行因其政策性经营活动而产生的经济

关系，兼具财产价值因素和组织管理因素，将传统的公权力意志的影响渗透进传统的私法

自治领域，也就是说，政策性银行会因为社会公共利益的需要对私利益造成必要的、基于

人类社会全局利益和长远目标的一种挤压和抑制，那么，由法律决定政策性银行的设立并

由法律加以规制，既要确保政策目标的实现，也要防止对私利益被过度侵占，从而实现各

方利益的协调平衡，就显得很有必要了。但是，在我国，直到三家政策性银行已经成立并

开展业务达14年之久的今天，国家仍没有出台专门的法律对政策性银行加以规制。笔者

认为，这种专门法律规范的缺乏，无疑是一种不正常的现象，但是，这一弊端之所以长期

得不到纠正，其问题核心在于，学界对于尚不能达成一个精细而准确的共识。

虽然如此，必须承认，政策性银行还是一类独立的法人，只不过既不同于传统的“私

法人”，也不同于传统的“公法人”，而是一种“特殊企业”形式的新的法人类型。这在

下文关于我国的论述部分，笔者还将予以详细阐释。

2政策性

政策性银行之所以能够产生和存在，最根本的是缘于国家对社会经济的主动参与和调

控，其意义在于及时应对经济生活的变化，以趋利避害，促使经济快速而平稳的发展，并

提高国家的综合国力。而这些诉求，在外观上，就表现为国家经济政策和国家整体发展战

略的政策性要求，因此，政策性银行具有显着的政策性特征。

3政府主导性

政策性银行是国家干预经济、通过宏观调控主动介入并影响社会经济运行的工具。因

此，它必须体现政府的意志，要从根本上顺从国家经济管理的需要，要与政府行政密切联

系起来。这样一来，政府往往需要通过强制的、或者授权的方式，或者经由法律规制，从

而直接的或间接的实现其主导作用，确保政策性银行真正为国家所控，为社会所用，真正

体现政府意志及其行政目标，真正利于社会经济的健康和发展。

换个角度来看，政策性银行作为一类特殊的企业，首先，其创设由政府具体实施，且

其融资途径主要是由政府财政拨付款项，也可以向社会募集，但仍是以政府财政资金作为

信用担保;其次，其组织结构、人员构成均由政府决定并加以管理;再次，其经营活动不能

以盈利为目的，必须符合政府公权力之意旨并受到政府监管。由此可见，政策性银行无论

从设立本旨上看，从运行本质上看，还是从企业经营上看，都具有鲜明的政府主导性。

4专业性

政策性银行不能向所有业务对象开放提供融资，而一般只能向特定区域、特定产业、

特定对象或特定紧急事件提供融资，或者说，政策性银行的经营业务对象范围往往十分确

定而富有政策针对性，从而也就具有了明显的专业性——只在其特定的经营业务对象范围

内提供专门的服务。

3、政策性银行的职能

政策性银行是一类特殊的金融机构，与商业银行不同，它主要将注意力集中在具有政

策倾向性的财政资金分配上，而并不关注促进社会闲置资金的融通或流转;它直接与国家

产业政策或区域发展战略对接，而并不致力于通过完善结算来影响社会再生产并进而间接

影响产业经济或区域经济的发展;它本质上就是国家宏观调控的工具和手段，而不必通过

执行央行货币政策以实现国家宏观调控政策意图的传导。因此，政策性银行具有其特殊的

职能：

1指导

政策性银行可以通过直接投放资金或者间接影响商业金融机构更多的从事符合政策意

图的业务，以实现对社会经济运行的政策性指导。例如，政策性银行可以决定对特定行业

注入资金，并藉此表明和强化国家政策对该产业部门的扶持倾向，体现国家未来一段时间

内的经济发展战略方针，从而增强投资者的信心，并进而降低该特定产业部门的投资风险。

这样，政策性银行就可能对社会资金的流向形成指导性影响。

2补充

商业性金融机构或者市场经济力量往往会依据利润作为导向来开展业务，这样一来，

那些因为利润微薄或者没有利润而导致商业性金融机构不愿涉及的业务领域，或者仅凭市

场基础性资源配置功能将无法顾及的对国民经济具备关键意义的重要产业部门可能无法获

得足够的融资。因此，以重点培育和发展上述特定的业务领域，稳定和加固上述特定的关

键产业部门的融资渠道为经营业务之主体的政策性银行，无疑是作对商业性金融机构和市

场经济力量的一种重要的和必要的补充。

3专业咨询或顾问

由于政策性银行在一定时期内，一般会相对固定的针对特定产业部门从事特定的经营

业务，这使得政策性银行往往可以在这些熟悉和专长的领域内，积累大量的相关经验，并

储备大量的相关专业人才。那么，当投资者试图进入这些领域的时候，或者在投资者已经

进入这些领域但尚不熟悉该领域的时候，政策性银行就可以向投资者提供专业性强、极富

参考价值的咨询意见。同时，另一方面，在政府制定涉及这些领域的方针、政策、战略等

的时候，政策性银行也可以向政府提供宝贵的专业顾问意见，以增强政府的方针、政策、

战略等的科学性和可操作性。

4、我国政策性银行的法律定位

恰如前文涉及的，笔者认为，我国应当是“特殊企业”形式的独立法人，或称为特殊

企业法人，也就是说，我国应当是一种接近于企业法人，但是又不同于企业法人，也不同

于其他形式的法人组织的新的独立法人类型，原因如下：

1我国政策性银行是独立法人

虽然我国没有通过专门立法确定政策性银行的准确法律地位，但是，在1993年《国

务院关于金融体制改革的决定》中，已经明确规定，中国农业发展银行和中国进出口银行

是独立法人。而关于国家开发银行的独立法人地位，虽然在该《决定》中并未被提及，但

是笔者认为应当得到肯定，因为根据《民法通则》第37条之规定，法人应当具备下列条

件：依法成立;有必要的财产或者经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民

事责任。而在《国家开发银行章程》中的第3条这样规定：国家开发银行办理政策性金融

业务，实行独立核算，自主、保本经营，责权利相统一，建立投资约束和风险责任机制。

可见，实际上，我国三家政策性银行的独立法人资格都已通过非法律方式，或明示或暗示

的表达出来了。

2我国政策性银行既不是“私法人”，也不是“公法人”

众所周知，“公法人”和“私法人”的分类是建立在罗马法学家关于公私法的划分这

一基础上而产生的，其得以获得普遍认同的历史条件是，在当时及此后的很长一段时间内，

公法领域与私法领域可以被截然的分开，并且它们能够包含并不丰富也因此并不繁芜的社

会经济生活的全部内容。但是，随着国家自觉干预社会经济运行的宏观调控经济理论在世

界范围内得到了绝大多数国家的认可和实践，简单的公私法划分方式已经不能涵盖整个社

会经济生活，在此基础上，以经济社会法为代表的“第三法域”的出现和兴起，说明了传

统公私法的划分方法已经在很大程度上丧失了其原有的意义。那么，我们不难得到这样的

结论，即在现代社会经济条件下，政策性银行并非只能是“私法人”或者“公法人”中的

一种。

首先，我国政策性银行不是“私法人”。政策性银行以政策目标的实现为宗旨，而不

以盈利为目的;它是在政府主导下的政策性金融机构，是国家宏观调控的政策工具，而不

是依据民事法律成立的商业组织;它必须时刻坚持以社会为本位，关注社会公共利益，服

从国家发展战略的大局，而不能以权利为本位，聚焦于个体利益的得失。因此，我国政策

性银行不应属于“私法人”。

其次，我国政策性银行也不是“公法人”。因为，我国政策性银行可以通过发行债券

满足融资需要，而并不是仅仅依靠政府财政注资，这样，政策性银行本身也将大量的参与

到地位平等的“私法”关系中去。而且，政策性银行只是通过金融方法，经由经济活动规

律本身的作用促成政策目标的实现，其本身并不制定政策，也不具有直接指向相对人的、

带有鲜明的单方、强制彩的“公法人”式的职能。所以说，我国政策性银行亦不是“公

法人”。

既然我国的政策性银行既不属于传统的“公法人”，也不属于传统的“私法人”，那

么，它的法律定位显然应当是从现代社会经济环境中生发出的新的法人类型。

3我国政策性银行既不是企业法人，也不是我国《民法通则》中规定的其他法人组织

从另一个角度来看，政策性银行也不是囿于传统公私法划分理论的《民法通则》中规

定的法人类型中的任何一种。

政策性银行虽然具有企业式的组织结构，但是，它并不以盈利为目的，也不参与普通

商业性活动，相反，它甚至可能不惜以适度亏损为代价，以利于政策目标的实现，追求社

会公共利益的满足。

另外，政策性银行本身不是政府机关的组成部分，不是基于民间某种共同的利益诉求

而成立的社会团体，也不是以非经济领域为主要事务范围的事业单位。

可见，政策性银行不是企业法人，不是事业单位法人或社会团体法人，更不是行政机

关法人，它不能符合我国《民法通则》中规定的任何一种具体法人类型的要求。

4我国政策性银行的法律定位——作为经济法主体的特殊企业法人

既然政策性银行不能被归入上述法人类型中的任何一种，那么，我们有必要为其到

一个适合现代社会经济发展状况的准确定位。这里，笔者参照史济春教授的观点，将政策

性银行视为经济法主体性质的特殊企业法人。

首先，从性质上讲，政策性银行是经济法主体。结合前文所述的政策性银行的历史、

特征和职能，政策性银行既需要以社会为本位，从社会整体利益出发规划经营活动，也需

要在具体的经济活动中顾及个体权利，平衡协调好社会公共利益与个体私利益的关系;既

需要遵从政府的主导，致力于政策目标的实现，充当国家经济管理的工具，也需要切实参

与到现实的经济活动中去，在一定层面上与相对方平等交涉;既具有公法的权力管理因素，

也具有私法的平等自治因素。因此，不能被“公法人”或“私法人”单一容纳的政策性银

行，恰恰应当被定性为以纵横统一、公私交融为特，以社会本位、平衡协调为原则的经

济法主体。

其次，从具体类型上讲，政策性银行是特殊企业法人。政策新银行具备企业式的组织

结构，并从事一定的经营性活动，所以，它应当被归入企业的范畴。另一方面，正如前文

所述，政策性银行符合法人资格的要求，应当是独立法人。但是，由于政策性银行不以盈

利为目的，显着区别于一般的企业法人，所以只能将之赋予一种新的企业类型定位——特

殊企业法人——相对于公司、合伙、一般国有企业、合作制或集体所有制企业等普通企业

形态而言的，依据特别法、专门法或行政命令设立并运作的，以社会为本位，负担一定的

社会、经济、政治的特殊职能的企业。

感谢您的阅读，祝您生活愉快。