论行政黑名单制度的法律属性及其可诉性——基于规范结构的实证分析

论行政黑名单制度的法律属性及其可诉性——基于规范结构的实证分

析

一、问题的提出

2014年，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》明

确表示“在现有行政处罚措施的基础上，健全失信惩戒制度，建立各行业黑名单制度和市

场退出机制”。近年来，在行政审批制度改革、建立诚信社会等背景下，起源于英国教育

领域惩罚不端行为学生的“黑名单”制度

众所周知，我国行政诉讼法划定了行政诉讼的受案范围，仅限定的行政行为方可受案。探

讨行政黑名单制度的可诉性问题，必须首先明确行政黑名单行为的性质。而关于行政黑名

单行为的性质，学界存在较大争论。总体看，现有关于行政黑名单性质的认识可以归纳为

单一性质说和复合性质说。单一性质说主要是直接将行政黑名单制度定性为某种单一的行

政机关行为性质。单一性质说的代表性观点是认为行政黑名单属于一种行政处罚措施

行政黑名单制度是一种制度创设，虽尚无法律层面的直接规定，但实践运行已有不少政府

规章、地方性法规作为指导。实证规范或是对实践的总结反映，表征着行政黑名单制度在

过去或当下的实践中是什么；或是对实践的指导完善，代表着行政黑名单制度在将来的实

践中会是什么。是以，本文认为要认识法律上真正的行政黑名单制度，必须从实证规范出

发，发掘行政黑名单制度所具有的规范结构。这些规范结构指向的是行政黑名单行为的实

践结构，据此，我们才能分辨实践中已经发生或将要发生的行政黑名单行为的真实样态，

进而分析判断其法律属性、可诉性问题。

二、行政黑名单制度的规范结构考察

（一）基于法规范内在表达结构的类型梳理

据以上，笔者在北大法宝以“黑名单”为关键词进行全文检索，得到行政法规1件、部门

规章21件、地方性法规29件、地方政府规章35件

1.单一黑名单型

本类规范结构通常表现为规范仅规定建立黑名单制度，以单一的列入黑名单行为作为对行

政相对人行为的记录或威慑，而不再施加其他任何惩戒措施。其规范表述往往是：将特定

行为的行政相对人列入黑名单。如《公路建设项目代建管理办法》第25条规定“对违法

违规、扰乱代建市场秩序或者违反本办法第20条规定的代建单位，列入黑名单”。《建

设项目职业病防护设施“三同时”监督管理办法》第30条规定，安全生产监督管理部门

应当对建设单位开展建设项目职业病防护设施“三同时”情况进行监督检查，“对违法行

为情节严重的，应当按照规定纳入安全生产不良记录‘黑名单’管理”。众所周知，黑名

单公开与否、公开的范围都与其惩处效力大小直接关联，列入黑名单行为并不直接关联公

开行为，在规范未有明确授权行政机关将黑名单公开的，意味着行政机关不得当然将黑名

单公开。

2.黑名单+公开型

这类规范结构在说明将特定行为的行政相对人列入黑名单之后，还明确规定行政机关应将

行政黑名单进行公开（公示、公告、抄送、通报或曝光等）。其规范结构表述为：将特定

行为的行政相对人，列入黑名单并进行公开等。如《黑河市市容和环境卫生管理条例》第

64条规定，“市容环境卫生主管部门应当将拒不改正违法行为、拒不履行行政处罚决定和

屡次实施违法行为的单位和个人列入黑名单，并向社会曝光”。《杭州市生态文明建设促

进条例》第47条规定，“将严重破坏生态环境的企业事业单位和其他生产经营者列入黑

名单并向社会公开”。前已述，黑名单公开的范围与其惩处效力直接关联，行政机关必须

按照规范规定的黑名单公开方式、范围予以公开行为选择。另外，必须明确的是，在规范

未有明确规定行政机关可以以黑名单为依据做出其他惩戒措施的情况下，意味着行政机关

无权根据黑名单直接对相对人进行后续惩戒。

3.黑名单+直接惩戒型

这类规范结构在规定将相关行为相对人列入黑名单之后，还明确规定行政黑名单直接触发

的现实法律效果。其规范结构一般表述为：将特定行为的行政相对人列入黑名单，并对其

（直接）给予某种惩罚。如《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》第33条

规定，“列入黑名单的食品小作坊、小经营店和小摊点负责人，3年内不得从事食品生产

经营活动”。《珠海经济特区政府投资项目管理条例》第42条规定，建设单位违法违规

“情节严重的，列入失信黑名单，禁止其3年内负责政府投资项目的管理工作”。《贵州

省大扶贫条例》第89条规定，相对人“弄虚作假，骗取扶贫政策待遇的，由有关部门列

入诚信黑名单进行管理并取消其受助资格”。根据黑名单所直接触发的惩罚行为的不同，

其一般又分为“黑名单+行为罚型”“黑名单+财产罚型”“黑名单+其他负担行为型”。

根据权益是否现实获得为标准，其又可以进一步提炼为“黑名单+已有权益剥夺型”“黑

名单+将来权益限制型”。

4.黑名单+间接惩戒型

这类规范结构在规定将相关行为相对人列入黑名单之后，还规定有关机关可依法对被列入

黑名单者在市场准入资格、市场等级资质、行政给付资格等方面进行限制或剥夺。其规范

表述往往是，将特定行为的行政相对人列入黑名单，并由有关单位在相关领域依法进行某

种权益限制或剥夺。如《海南省劳动保障监察若干规定》第32条规定，“对被列入拖欠

工资黑名单的用人单位，由有关部门在政府资金支持、政府采购、招投标、生产许可、履

约担保、资质审核、融资贷款、市场准入等方面依法予以限制”。《襄阳市防控和查处违

法建设办法》第13条规定，“建立‘黑名单’制度，对从事违法建设的建设、施工、设

计、监理等单位，纳入不良信用记录，在其参加各级政府及相关部门组织的评优评先时严

格把关，提出具体意见”。本类看似与前一规范构造未有明显区别，都规定了黑名单之后

的惩罚行为，但本质上二者并不相同。“黑名单+直接惩戒型”中列入黑名单的行为本身

即意味着一种必然而明确的惩罚行为的产生，而“黑名单+间接惩戒型”并没有规定列入

黑名单直接明确的法律效果，仅是规定行政机关可以依法对被列入黑名单者实施下一步的

权益限制或剥夺行为。由于黑名单本身并不是法律，这意味着下一步惩罚行为的最终法律

效果需要另有依据、另行判断并独立做出，而非由黑名单直接触发的法律效果。

5.黑名单+联合惩戒型

这类规范除规定将相关行为相对人列入黑名单外，还笼统规定由相关单位对黑名单对象进

行联合惩戒。其一般表述往往是，建立黑名单制度，对被列入黑名单者，由有关单位进行

联合惩戒。如《呼和浩特市道路旅客运输安全管理办法》第44条规定，“建立道路旅客

运输企业、客运站以及有关负责人‘黑名单’制度，通报新闻媒体、银行、铁路、航空、

住房等有关部门，开展联合惩戒”。《福州市公共信用信息管理暂行办法》第30条规定，

“对失信‘黑名单’的自然人、法人和其他组织，在市场监管和公共服务的市场准入、资

质认定、行政审批、政策扶持等方面实施信用分类管理，结合监管对象的失信类别和程度，

实施跨行业、跨部门、跨地区的联合惩戒措施”。本类型也在黑名单之外附加了其他后续

惩戒制度，但相对于前几类而言，本类型规定非常概括，其并没有规定行政机关依据黑名

单可以对行政相对人进行哪些方面、哪些领域的权益限制或剥夺。本质上，这导致黑名单

呈现出完全开源的效果，行政相对人但凡被列入黑名单，即可能面临各方面的权益限制或

剥夺。

6.黑名单+独立惩戒型

这类规范构造的特点在于，行政机关对相关行为人同时采取黑名单管理措施和其他惩罚措

施。其规范表述往往是，对特定行为的行政相对人进行惩罚并列入黑名单管理。此时，其

他惩罚措施并非直接也非间接依据黑名单做出，而是与黑名单行为完全独立。如《西藏自

治区生态环境保护监督管理办法》第28条规定，工矿企业“擅自拆除、闲置、不正常使

用环境污染治理设施的，由环境保护主管部门依法给予处罚并将其列入黑名单”。《电力

安全生产监督管理办法》第34条规定，“电力企业发生电力安全事件后，存在下列情况

之一的，国家能源局及其派出机构可以责令限期改正，逾期不改正的应当将其列入安全生

产不良信用记录和安全生产诚信‘黑名单’，并处以1万元以下的”。可见，此时处

罚行为只是与黑名单并列的惩处类型，与黑名单并无由其触发或做出的依据有关系。

（二）基于法规范外在效果实现结构的类型归纳

以上部分的梳理呈现了行政黑名单制度在法规范层面各种内在的制度构造，而其法属性为

何，则需进一步对这些构造类型进行规范效果层面的考察。如果不同构造类型对于行政相

对人的效果实现机制是相同的，则它们虽然事实表述不同，但在法律层面，其应属于同一

性质的行为。而如果表述雷同，但实现机制有异，则应属不同性质的行为。经过对规范外

在效果实现机制的分析，可以发现，以上六类行政黑名单规范结构存在着三种外在效果实

现机制。

1.基于黑名单行为本身的效果实现

基于黑名单行为本身的效果实现机制，即法律对违法违规、失信等负面行为的记录评价与

惩戒，只通过列入黑名单行为本身实现，而不再触发或附加它类惩罚行为。“黑名单+告

知相对人型”“黑名单+社会公示型”均属此类。

（1）“单一黑名单型”规范效果的实现机制。根据不公开的规范指向，“单一黑名单型”

可进一步被细化为“黑名单+机关内部记录型”“黑名单+单位共享型”。如果行政机关仅

将相关行为人列入黑名单，作为本机关内部信息使用或共享给相关机关作为内部信息使用，

完全不对外发布，此时行政黑名单是没有外部效果的。其时，列入黑名单的行为，仅具有

内部信息记录的作用。

（2）“黑名单+公开型”规范效果的实现机制。根据公开的范围不同，“黑名单+公开型”

可进一步被细化为“黑名单+告知相对人型”“黑名单+社会公示型”。对于前者，其将列

入黑名单行为告知相对人（且仅告知相对人），会对相对人产生道德压力或行为警告的作

用。这一作用是相关法规范制定此类行政黑名单制度所达成的效果，但规范仅规定列入黑

名单，并未规定要实行其他更严厉的惩戒，那么这（对相对人的警告）也将是此类黑名单

规范所达成的全部效果。对于“黑名单+社会公示型”结构而言，此时相对人因为违法违

规失信等“负面行为”被列入黑名单的事实被其他主体知晓。首先，这会给相对人带来外

界的舆论压力，这是公开所形成的外在效果之一。其次，虽然在此种模式下规范并未赋予

公权力主体根据黑名单的法律惩戒措施，按照依法行政原则，公权主体不存在惩戒权。但

与相对人“负面行为”存在利害关系的私主体，完全可能因为相对人被列入黑名单的行为

对其做出市场行为中“趋利避害”的理性选择。此时，黑名单由单纯的向相对人警告扩大

为向社会发出警示，这类似于德国的公共警告制度

2.基于黑名单与其触发的惩戒行为的效果实现

此类规范的效果不是以（或不是仅以）黑名单本身所形成的行为警告、警示约束等为实现

机制，而是将连带触发对被列入黑名单者警告、警示之外的其他惩戒措施。该类机制由前

文“黑名单+直接惩戒型”结构所具有。正如前例《珠海经济特区政府投资项目管理条例》

第42条“列入失信黑名单，禁止其3年内负责政府投资项目的管理工作”之规定，其规

范结构表明，只要一旦被列入黑名单，就必然直接触发黑名单警示之外的一种具体惩戒措

施。其间的规范实现机制在于黑名单本身既承载了警告、警示功能，又同时直接承载了所

列明的其他具体惩罚措施的惩戒功能。黑名单本身的做出即代表惩戒措施的确定，而无需

另外再行是否以及如何惩戒的判断。本质上，其外在效果是基于黑名单以及法律规定的黑

名单所触发的惩戒措施而实现的。

3.基于黑名单与其附加惩戒行为的效果实现

基于黑名单与其附加行为的法效果实现机制，意指在黑名单之外再规定依据黑名单的其他

惩戒措施，以更大程度地实现对相对人的威慑或约束。“黑名单+间接惩戒型”与“黑名

单+联合惩戒型”本质上均属于此类。

（1）“黑名单+间接惩戒型”规范效果的实现机制。“黑名单+间接惩戒型”制度结构虽

然规定了黑名单后续的惩戒，但因为并未明确规定具体惩戒措施，所以并不构成行政机关

直接惩戒的权力。依法行政原则下，后续的具体惩戒措施需由其他规范进行具体明确的授

权。此处“黑名单+间接惩戒型”规范中的后续惩戒措施并不属于黑名单本身包含的内容

与效果，黑名单只是作为后续惩戒措施的依据或判断要件之一。黑名单除了公开后的警告、

警示效果之外，其他法效果并非黑名单本身所具有。此时规范外在效果的实现是基于黑名

单确定的声誉减损以及后续不确定的其他惩戒决定带来的威慑，即基于黑名单与其附加惩

戒行为的规范效果实现机制。

（2）“黑名单+联合惩戒型”规范效果的实现机制。该类黑名单制度结构的威慑力在于，

其不仅通过行政机关的黑名单行为本身对相对人在该机关管辖范围内的行为进行威慑，还

将黑名单信息共享给其他机关，由其他机关根据黑名单进行各自管辖范围内的相对人权益

限制或剥夺。此时的威慑不仅来自黑名单本身，还来自其他机关依据黑名单的行为。其外

部效果实现机制，本质上与“黑名单+间接惩戒型”效果实现机制相同，均是基于黑名单

与其附加惩戒行为的效果实现。

另外，对于“黑名单+独立惩戒型”结构而言，其黑名单之外的惩戒行为并非由黑名单触

发也并非依据黑名单做出，二者完全独立。惩戒效果来自二者各自的威慑或惩罚效应。其

中，黑名单的实现机制依据具体规定的不同可能是前面三种实现机制中的任何一种。而独

立的并惩行为则是依据其自身的独立判断做出，当其行为要件完全满足时即可，且要件中

无需一定有黑名单要件。如果说以上第二、第三种实现机制是一种惩戒效力范围的扩展，

而此类实现机制则是一种惩戒措施效力的叠加。整体上，本类规范结构的效果实现是基于

黑名单与其他完全独立惩戒行为的法效果实现，但由于其他的惩戒行为与黑名单不存在直

接触发或依据其做出的关系，所以后续惩戒措施的任何法效果本质上与行政黑名单无关。

严格意义上讲，其并不属于行政黑名单制度本身的规范效果实现类型，而是属于以上三种

行政黑名单制度的效果实现类型与其他惩罚行为效果实现类型的简单并存而已。

综上分析，行政黑名单制度存在三种规范外部效果实现结构或机制：（1）基于黑名单行

为本身的效果实现；（2）基于黑名单与其直接触发的惩戒行为的效果实现；（3）基于黑

名单与其附加行为的效果实现。整体上，这三种效果实现机制在威慑力度上呈现出层层叠

加的逻辑，但黑名单在其中承担的作用并非是层层叠加的。这三种规范效果实现机制对于

行政黑名单制度法律属性的判断将具有不同的影响。

三、基于规范结构的行政黑名单制度的性质认定

据前文阶段性研究结论，行政黑名单制度并非仅有单一标准化的过程构造，其存在六种规

范表达结构，以及基于这六种规范表达结构的三种规范效果实现结构。当下的行政黑名单

实践依据这六种规范结构表达展开，根据这三种规范效果实现结构发生作用。这就从根本

上决定了行政黑名单制度存在着不同的法律属性状态。

首先，“黑名单+告知相对人型”与“黑名单+社会公示型”结构属于基于黑名单行为本身

的外部效果实现类型。此时行政黑名单本身具有行为警告、舆论警示作用，部分论者认为

该类警告、警示作用属于行政处罚中的声誉罚或曰精神罚

行政监督行为“是指行政主体基于行政职权，依法对行政相对人是否遵守行政法规范和执

行行政决定等情况做出的事实行为”

其次，“黑名单+直接惩戒型”属于基于黑名单直接触发的惩戒行为的效果实现类型，相

对人一旦被列入黑名单便意味着需要承受某种（些）具体的惩戒措施。此时惩戒措施及其

效果似乎也是基于黑名单行为本身所发生的，但本质上其与前一种并不相同。前一种中，

其外部效果的产生，仅是其本身记录内容的负面性与相对人及大众普遍价值标准相互作用

之后的事实上的效果，其结果不由行政机关追求，也不由行政机关控制。而这里虽然依然

只有一个行政黑名单行为，但法律规定了列入行政黑名单所承载的法律上确定的权利义务

内容，也即行政行为的做出意味着其将会直接设定、变更或消灭相对人行政法上的权利义

务。是以，“黑名单+直接惩戒型”承载了行政机关发生惩戒行政相对人违法违规失信行

为的意思表示，其不再是行政事实行为，而是行政法律行为。根据“黑名单+直接惩戒行

为”的惩戒行为的具体内容，其具有不同的性质。理论上，只要满足负担型行政行为的构

成要件，“黑名单+直接惩戒型”行政黑名单制度类型具有所有负担性行政行为性质的可

能，其既可能是行政处罚行为，也可能是行政强制行为等。

最后，“黑名单+间接惩戒型”“黑名单+联合惩戒型”均是基于黑名单与其附加行为的效

果实现类型。法律虽然规定了行政机关可依法对黑名单人员进行下一步的权益限制或联合

惩戒，但已述此时规范中“等方面依法予以限制”“联合惩戒”式的规定过于笼统，如果

没有其他规范的细化授权规定，行政机关不得仅依据“等方面依法予以限制”“联合惩戒”

规范，随意对被列入黑名单者实施具体惩戒行为。即“黑名单+间接惩戒型”“黑名单+联

合惩戒型”结构中法律并没有确定行政黑名单制度所具有的惩戒性权利义务内容，行政机

关列入并公开此两类行政黑名单的行为并不具有设定、变更或消灭其与相对人之间的权利

义务的效果。如果认为此类笼统式黑名单规定内涵具体惩戒行为授权的意思，无疑将无限

扩张行政黑名单的法效力，使得行政黑名单似乎可以承载任何惩戒行为，使行政机关可以

通过行政黑名单行为采取任何惩戒措施，以达成惩戒目的。这无疑不符合授权明确性等行

政法原则，也存在着巨大的权利保障风险。

所以本文以为，“黑名单+间接惩戒型”与“黑名单+联合惩戒型”结构中的黑名单只是后

续另行间接与联合惩戒行为的一个要件，另行的惩戒措施必须有独立的程序，其在惩戒的

法律要件与法律效果上均存在空白（要件）有待其他规范补充，不能根据黑名单直接得出

综合而言，本文以为行政黑名单制度（根据规范结构导致的规范效果实现机制的不同而）

具有内部行政行为、行政事实行为（行政监督行为）、具体行政行为（行政处罚行为、行

政强制行为等）、惩戒行为要件（内部行政行为、行政监督行为）等法律属性。其具体属

性归根结底取决于具体的规范内在构成结构和基于其上的规范外在效果实现结构（见表

1）。

四、基于行政黑名单法律属性的可诉性结论

“行政行为的可诉性，也称行政行为的‘可审查性’，是指行政主体做出的行政行为在一

定条件下可诉诸法院行政诉讼或司法审查程序的一种本质属性”

我国《行政诉讼法》第13条明确规定（国防、外交等）国家行为、抽象行政行为、内部

行政行为、终局裁决行为等不可诉。《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼

法〉若干问题的解释》第1条第2款增加刑事司法行为、行政调解行为、行政仲裁行为、

行政指导行为、重复处理行为不可诉，并兜底规定“对公民、法人或者其他组织权利义务

不产生实际影响的行为”不可诉。可见，我国规范借鉴了英美法的部分理论，如（国防、

外交等）国家行为属于政治问题，不适宜行政诉讼途径解决。成熟原则虽然没有在我国法

规范中被明确规定，但在我国判断行政行为可诉性的理论与实践中也经常被运用

（一）“单一黑名单型”行为的可诉性

仅作为内部信息使用的“单一黑名单型”结构属于内部行政行为，一般而言，内部行政行

为并不对相对人权益产生实际影响。但有学者依据德国法理论与实践对此认识展开探讨，

内部行政行为在满足一定条件之后（客观上具有外部效果或主观追求外部效果或规范上可

以发生外部效果）将外部化，从而具备可诉性

对于单一型行政黑名单而言，经过前文的分析，其已经是剥离外化可能之后的结构类型，

不会对相对人权益产生影响。所以，其一般不具备可诉性。实践中，部分案件中原告起诉

此类黑名单行为，法院多以不能证明所诉事实存在被驳回起诉。如在闫某与深圳市公安局

的黑名单限制行为纠纷案中，原告闫某称因与行政机关产生诉讼纠纷被列入黑名单，并被

限制人身自由，也无法办理居住证，因此“请求法院判令撤销被告对原告的黑名单限制”，

法院以“本案原告起诉被告的黑名单限制行为，缺乏相关的事实依据，不符合提起诉讼的

条件”为由驳回原告起诉

此时，对相对人产生实际影响的是外部惩戒行为，而非内部黑名单行为。单独诉内部黑名

单，一来内部行为无法证明，法院可根据《中华人民共和国行政诉讼法》第41条的规定，

“原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”驳回原告起诉；二来此时相对人也可

以通过直接诉后续惩戒行为进行权利救济。

（二）“黑名单+公开型”行为的可诉性

对于作为行政事实行为（行政监督行为）的“黑名单+公开型”结构而言，以往的认识是

行政事实行为不可诉。但已有论者指出，“行政事实行为只是内容上不确定当事人的权利

义务，并非后果上不影响当事人的权利义务。所以，将行政事实行为排除在行政诉讼的受

案范围之外并不符合保障人权的宪法原则”

前文已述，对于作为行政监督行为的行政黑名单而言，如果告知相对人，其对相对人的效

果在于声誉约束、行为警告；若公告社会，则其具有向全社会警示的作用。对于前者，行

政机关虽然没有在行政黑名单中确定给予相对人警告、警示的意思，但客观上，行政黑名

单的告知或公布行为会对相对人产生事实上的效果。而且就后者而言，其还可能延伸出一

系列的基于警示效果的市场主体的“趋利避害”的行为选择，虽然这也没有在黑名单中被

确定，但却事实上影响了相对人的权利义务。质言之，“黑名单+公开型”虽然在内容上

没有设定权利义务的具体内容，但在客观上将对被列入黑名单者产生实际影响，所以其具

有可诉性。实践中，部分法院直接对该类诉讼进行判决，虽然原告多在实体上败诉，但法

院对实体问题径行判决而未疑问可诉性问题本身，已然表明本类行政黑名单行为具备可诉

性。如莒县华泰橡胶有限公司与莒县环境保护局发布“黑榜”案

（三）“黑名单+直接惩戒型”行为的可诉性

对于作为具体行政行为的“黑名单+直接惩戒型”结构而言，黑名单直接触发的惩戒行为

如行政处罚行为、行政强制行为等要么属于行政诉讼受案范围，要么会对相对人权益产生

实际影响，可直接诉。具言之，《行政诉讼法》第12条采用“列举式—概括式”的模式

规定了行政诉讼的受案范围，明确了行政处罚、行政强制、行政许可、自然资源确权、行

政征收征用、行政不作为、侵犯经营自主权、侵犯公平竞争权、违法要求履行义务、行政

给付、行政协议以及其他侵犯公民人身权、财产权等合法权益的行为可诉。其时，判断

“黑名单+直接惩戒型”行为的可诉性，首先可直接判断“黑名单+直接惩戒型”行为本身

是否属于受案范围内的行为性质，如果结论为是，则直接具备可诉性；如果结论为否，则

应进一步分析该“黑名单+直接惩戒型”行为是否属于其他侵犯公民人身权、财产权等合

法权益的行为。

（四）“黑名单+间接惩戒型”、“黑名单+直接惩戒型”行为的可诉性

对于“黑名单+间接惩戒型”“黑名单+直接惩戒型”结构而言，行政机关依据行政黑名单

做出了外部惩戒行为，可分为两种情形：（1）作为依据的黑名单之前未被公开；（2）此

黑名单之前已被公开。对于前者，因为黑名单完全依附于后续惩戒行为，此时相对人应直

接起诉后续的惩戒行为，但可在起诉后续惩戒行为之时附带诉黑名单行为。对于后者，行

政黑名单本身会在事实上影响当事人权益，相对人可直接起诉黑名单行为。当然，其也可

以直接起诉惩戒行为，且可以在诉惩戒行为的同时附带诉请撤销行政黑名单行为。实践中，

对于附带诉情形，法院或未有正面予以回应

如在周思堂与金乡县公安局行政强制及其他行政行为案中，原告请求人民法院依法确认被

告在网上将原告列入黑名单及限制人身自由的行为违法并予以撤销，法院认为原告诉请

“涉及多个诉讼请求”，原告却认为被列入黑名单行为与被限制人身自由行为“具有关联

性，是不可分的”，最后一、二审法院均以诉讼请求为多项诉请属没有具体的诉讼请求为

由驳回原告起诉

应该说，以上判决均值得商榷。因为首先，虽然法院表示属于多个诉请，但若相对人另案

单独提起关于行政黑名单的诉讼，基于目前的诉讼法规范，法院在它案中是否会当然受理

诉讼依然是成疑问的。其次，与规范性文件有必要附带诉同理，如果此时不附带诉黑名单，

仅诉请撤销具体惩戒行为，则问题得不到根本性解决。所以基于以上考量，应承认诉惩戒

行为之时黑名单行为的附带可诉性。