存款保险制度的构建

目录

一、导论1

（一）研究背景1

（二）相关研究综述1

二、存款保险制度概述3

（一）存款保险的含义3

（二）存款保险法律制度的地位3

三、我国建立存款保险制度的必要性和可行性4

（一）必要性4

（二）可行性5

四、我国存款保险法律制度的构建6

（一）存款保险立法6

（二）存款保险的投保制度7

（三）存款保险的赔付制度11

（四）存款保险基金法律制度12

（五）存款保险机构法律制度14

五、结语16

参考文献17

致谢18

构建我国存款保险制度探讨

一、导论

（一）研究背景

美国于1933年颁布了《格拉斯-斯蒂格尔法案》（Glass-SteagallAct），也

称作《1933年银行法》，标志着现代存款保险制度的建立。存款保险制度对美国

经济的恢复发挥了巨大作用，并且在后来的几十年里，对美国的金融稳定也起了重

要作用。

鉴于存款保险在稳定金融方面的重要作用，许多国家都相继建立了显性的存款保

险制度。根据Demirgc-Kunt和Laeven（2004年）的统计，全球181个国家和

地区中，有87个国家已经建立了显性的存款保险制度[1]，并且，越来越多的国家

倾向于建立显性存款保险制度。2005年，我国开始制定《存款保险条例》[2]，不

过，各方关于我国存款保险制度构建的意见却并不一致，该条例至今尚未出台。

（二）相关研究综述

我国的存款保险研究起步较晚，大致开始于90年代中期。1998年后，由于东

南亚金融危机的发生，再加上我国银行、信托、证券公司破产现象的出现，使我国

学者意识到中国有必要建立存款保险制度，有关存款保险制度的研究逐渐增多。

目前，我国存款保险研究者们在一些问题上已基本达成一致意见，但在其它很多问

题上尚存较大分歧。这些分歧主要有：

1.存款保险立法方面。一般认为，存款保险立法具有防止挤兑维护金融稳定和保

护存款人利益两个目的，但各方对于哪个目的是存款保险立法的根本目的存在分歧。

我国拟采用行政法规建立存款保险的基本法律制度框架，但也有人对此提出质疑。

陈向聪（2006）认为现在起草的《存款保险条例》（草案）中的某些制度与《破产

法》存在冲突[3]，曾等（2006）也主张采用法律的形式规定存款保险的基本

法律制度[1]。

2.投保制度方面。戴小平（1998）主张国内所有商业银行都应当投保，包括外

国银行在华的分支机构[2]；刘士余等（1999）则认为，已经处于高风险状态的中

小金融机构不应参保[3]。周仲飞（2007）则主张应通过国际协调的办法来解决外

国银行在华分支机构是否应参保的问题[4]。多数人都赞同采用强制存款保险，但戴

小平（1998）则主张四大国有商业银行可凭自愿加入[5]。多数人都认为，我国应

采用差别费率制，但张正平(2007）则建议先实行统一费率制度，待条件成熟时再

过渡到差别费率制[6]。

3.存款保险赔付制度方面。一般都认为，我国应规定最高赔付限额，但冯肇伯

（1998）则主张，每个帐户规定一个赔付限额，超过限额的部分按递减的比率进行

赔付[7]。

4.存款保险基金。刘士余等（1999）认为存款保险基金可由国家和商业银行共

同出资建立[8]，但李宗怡等（2003）则指出，我国商业银行缺乏出资的能力[9]。

此外，对于农村信用社是否应另设单独的存款保险基金予以保障这一问题，存在较

大争论。

5.存款保险机构。我国很多学者都建议采用公司的法律组织形式建立存款保险管

理机构，并且存款保险机构除管理存款保险业务外，还应具有救助和处理破产金融

机构的职能，但《存款保险条例》（草案）却规定存款保险机构为事业单位，其主

要职能是管理存款保险业务。

总之，虽然我国学者对存款保险制度的研究成果已不少，但在存款保险制度构建

的很多重要问题上都没能达成一致的意见，其中一些分歧产生于对存款保险立法的

目的认识不清。另外，我国存款保险研究者多关注于存款保险的实体性问题，较少

关注于存款保险法律制度的程序性问题。因此，本文在吸取先前研究成果的基础上，

尽量克服其不足。

二、存款保险制度概述

（一）存款保险的含义

存款保险是指由投保人（一般是商业银行、信用合作社、邮政储蓄机构等吸收公

众存款的金融机构，以下统称银行）向保险人（一般是国家专门设立的存款保险机

构）缴纳保费，当发生保险事故时（指银行因破产或者是流动性危机而无法满足存

款人的取款要求的情况），由保险人代替投保人向存款人支付存款本金和利息或者

对投保人采取其它救助措施的一种政策性保险。[1]

实际上，存款保险制度（广义）可分为显性的存款保险制度和隐性的存款保险制

度。显性的存款保险制度是指“以法律的形式明确说明或正式建立了存款保险机构的

存款保险制度”[2]。隐性的存款保险则是指虽然没有以建立明确的存款保险机制，

但是在银行发生危机时，实际上由政府负责对其进行救助的制度安排。在隐性的存

款保险制度中，银行不必缴纳保险费，当发生危机时，政府会根据情况决定对其采

取何种措施。常用的措施有：接管、合并、关闭发生危机的金融机构（以下简称问

题金融机构），对问题金融机构发放低息、无息贷款，宣告破产等。当问题金融机

构进行破产清算时，如果它无法清偿存款人的本金和利息，政府通常会利用财政的

资金代其对存款人进行全额清偿。

我们一般所说的“存款保险”、“存款保险制度”都是指显性的存款保险（制度），

因此，在本文中，“存款保险（广义）”、“存款保险制度（广义）”才表示显性存款

保险（制度）和隐性存款保险（制度）的合称。

（二）存款保险法律制度的地位

审慎监管、最后贷款人制度和存款保险制度是金融安全网的三大主要组成部分。

审慎监管是指监管当局通过对金融机构的市场准入、经营行为的合法性和经营风

险进行监督和管理，以达到防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法

权益，促进银行业健康发展的目的。目前，审慎监管的法律制度框架主要规定在《中

华人民共和国银行业监督管理法》，履行审慎监管职能的机构主要是中国银监会。

最后贷款人制度是指当银行等金融机构出现暂时的流动性危机时，由中央银行对

出现流动性危机的金融机构以发放贷款、贴现等方式进行援助，以防止暂时性危机

转化为清偿性危机和系统性危机。中央银行的这一职能规定在《中华人民共和国中

国人民银行法》中。

审慎监管是一种事前预防措施，它是金融安全网中最核心、最基础的部分，是金

融稳定的前提。但它不能消灭所有金融风险，且当危机出现以后，它便对危机的化

解无能为力了。最后贷款人制度是一种事前、事中的危机处理制度，它具有见效快、

操作方便的特点，但它可能和中央银行调节货币供给的职能相抵触，可能引起通货

膨胀，也可能增加银行等金融机构对央行贷款援助的依赖性，从而从事高风险业务。

而存款保险则是一种事中、事后危机处理方法，它既能弥补审慎监管在危机管理方

面的不足，又能在很大程度上替代央行的最后贷款人制度（存款保险机构对问题银

行进行救助），避免运用最后贷款人手段所产生的缺陷。因而，存款保险制度是维

护金融安全的重要屏障，我国计划制订《存款保险条例》以建立我国存款保险法律

制度的框架。

三、我国建立存款保险制度的必要性和可行性

（一）必要性

一直以来，我国实际上施行的是隐性存款保险制度。银行等金融机构不必交纳任

何保费，但当银行等金融机构面临危机时，政府会根据情况决定对其采取接管、合

并、关闭以及宣告破产等措施。对于资不抵债，需要进行破产清算的，若其资产在

支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，仍不足以支付个人储蓄存款的本

金和利息，政府财政会代替破产金融机构向存款人足额支付本金和利息。

虽然这种隐性存款保险制度在保护居民存款人的利益和维护社会稳定方面发挥

了重要作用，但其弊端却也是重大的。特别是随着经济的发展，其弊端也越来越明

显，建立显性的存款保险制度显得越来越有必要，主要体现在：

首先，隐性的存款保险不能抑制银行的风险。由于政府对存款提供全额保护，存

款人在银行破产时总能取回全部本息，因而存款人对各个银行不加区分，可能将钱

存入风险性较高的银行，在钱存入银行后，存款人也没有监督银行降低风险的动力。

这便是隐性存款保险的存款人的道德风险，而显性的存款保险能在一定程度上消除

存款人的道德风险。而且，如果高风险的银行因从事高风险业务而成功获得了高收

益，低风险银行便可能迫于生存压力而转向从事高风险业务，这将促使整个银行业

整体风险的增大，危及金融稳定；如果高风险银行经营失败，也会影响到金融稳定。

为配合审慎监管、最后贷款人制度，维护我国的金融稳定，需及时建立显性的存款

保险制度。

第二，不利于各银行的公平竞争。风险较高的银行与风险较低的银行能以同样的

成本吸收到存款，这对风险较低的银行来说是不公平的。

人们也通常认为，大银行不会倒闭，即使发生了危机，政府也会全力救助，而中小

银行则不一定能得到政府的大力救助。因而人们更愿意将钱存入大银行，大银行在

吸收存款方面具有很大优势，这种优势是由于大银行的国有背景而取得的，而不是

靠市场竞争获得的。中小银行无法充分发展，从而使银行业逐渐趋于寡头垄断的市

场结构，不利于经济效率的提高。

第三，依法行政首先要求政府依法行事，在隐性存款保险制度下，没有明确的法

律制度来规范政府对问题银行的救助行为。是否进行救助、采取何种救助措施以及

救助的程度都带有很大的随意性，这不符合依法行政的原则。

第四，显性存款保险制度有助于完善银行等金融机构的市场退出机制。我国《破

产法》虽然规定法院在征得金融监管机构同意后，可以宣告金融机构破产，但我国

目前尚无完善的金融机构退出制度，使得《破产法》的规定缺乏实际操作性。

（二）可行性

目前，我国已经具备建立存款保险制度的条件，主要体现在：

第一，国民经济持续发展、金融系统稳定为建立存款保险制度提供了良好的经济

金融环境。一般认为，在金融稳定时期建立存款保险制度优于在金融危机即将发生

或正在发生时建立存款保险制度。

第二，国内的四大国有银行通过剥离不良资产、分离政策性贷款业务和股份制改

造，已经步入良性发展阶段，农村信用社改革也取得良好成效，我国储蓄存款金融

机构的风险大幅降低。这为建立存款保险制度提供了良好的微观环境。

第三，《中国人民银行法》、《商业银行法》、《破产法》等法律的颁布实施，

以及银监会的成立、银行业监督管理水平明显提高为存款保险制度提供了初步的法

治、行政环境。

综上所述，我国应及时建立显性存款保险制度。

四、我国存款保险法律制度的构建

存款保险的制度构建是一个比较复杂和困难的问题，相关的争论也很多。存款保

险的目标、立法层级、投保方式、费率制度、保障范围、存款保险基金的管理、存

款保险机构的职能等问题是存款保险法律制度的基本要素，在下文中，我将对这些

基本要素进行分析，提出自己的意见。

（一）存款保险立法

1.立法目的

多数人认为，存款保险的立法目的有两个：一是维护国家的金融稳定，二是保护

存款人的利益。但是，这两个目标有时是会产生冲突的。例如，为了保护存款人的

利益，我们就应该尽量将存款保险的赔付限额定得高一些，受保障的存款的种类也

应该尽量多。一种极端的情况是提供全额保护，这样的显性存款保险便和隐性存款

保险没有多大的区别了。这样的显性存款保是不利于金融稳定的，使银行系统的风

险更大。而银行系统的风险将可能蔓延到整个金融系统，进而扩散到全社会[1]。

任何立法都要有目标，有了目标，我们才能围绕这个目标进行法律制度的设计。

因此，我们必须确定存款保险的两个目标中哪一个应优先考虑。有些人认为，存款

保险制度的根本目标是维护存款人的利益，存款保险法律制度的构建应以此为出发

点。本人认为这是不妥当的。理由是：①正如周仲飞教授所言，存款保险制度在其

诞生之日起就没有以保护存款人利益作为其首要目的，而是以防止挤兑作为根本出

发点[2]。②由于金融动荡对社会的不利影响远远超过存款人蒙受的损失，因此，金

融稳定的目标高于维护存款人利益的目标。存款保险维护金融稳定主要是通过防止

挤兑来实现的，所以，存款保险法律制度的构建应以防止挤兑为根本原则。有人建

议，我国存款保险赔付方式实行5%绝对免赔（英国就只赔付75%）[1]。本人

认为，这是非常不妥的。如果实行5%的绝对免赔率，那么，很大一部分存款人取

出存款所花费的成本都远小于存款额的5%，他们仍然不会因为有存款保险95%的

保护而放弃参加挤兑，存款保险将无法起到防止挤兑的目的。

2.立法层级

在很多国家，例如美国、日本等，存款保险的基本制度都是以法律的形式确定下

来的，而我国制定的《存款保险条例》却是行政法规。我国有学者建议，为显示政

府建立存款保险法律制度的决心和信心，应采用法律的形式确立存款保险基本制度

[2]，本人赞同采用采用法律形式规定存款保险法律制度的基本框架。存款保险制度

是与审慎监管、最后贷款人制度并列的稳定金融的三大手段，只有将这三大手段灵

活合理地配合使用，充分发挥存款保险的长处，才能收到更好的效果。若以法规的

形式确立存款保险制度，则《存款保险条例》不能对当前的《银行业监督管理法》

等法律做任何改变，不能对银监会的职能作调整。而在建立存款保险制度时，对银

监会的职责做适当的调整是有必要的。

当然，法律法规不可能对存款保险制度规定得过细，只能对一些原则性的事项和

重要事项做出规定，仅以法律法规的形式来建立存款保险制度是不够的，还须有规

章、规范性文件等共同构建完善的存款保险制度。

（二）存款保险的投保制度

1.投保方式

当今，各国关于投保方式的规定有三种：一种是规定所有银行都必须参保；一种

是规定所有银行都可以凭自己意愿决定是否参保；还有一种是规定某些银行可以自

愿参保，某些银行必须参保。例如：美国就规定，所有联邦储备体系的成员银行必

须投保，其它银行可以自愿投保。根据IMF的调查结果，67个设立存款保险制度

的经济体中，有52个要求法定储蓄机构必须参加存款保险。[3]

如果采用自愿的方式，将会存在一个逆向选择过程，特别是实行单一费率制时。

当风险低的机构发觉参加存款保险不划算时，将退出存款保险体系；由于低风险银

行的退出，整个存款保险体系的风险加大，存款保险机构不得不增加保费，这样一

来，风险次低的银行又会觉得不划算，也退出存款保险；如此循环下去，那么到最

后，存款保险体系中将只剩下风险最高的银行，存款保险最终将难逃崩溃。我国大

部分学者都认为，我国应实行强制的存款保险，所有吸收公众存款的金融机构都要

投保。《存款保险条例》（草案）也采用了这一观点。

强制投保会产生一系列的法律问题，这个值得我们去思考。但遗憾的是，目前极

少有人探讨这个问题。不过，潘修平博士指出，存款保险机构既是一个商事主体，

又是一个行政主体[1]。其理由是：第一，存款保险机构是以实现公共利益为目的的

非营利性组织；第二，存款保险机构行使的是政府职权；第三，存款保险机构可以

对银行行使检查、处罚权等监管权；第四，存款保险机构处置和清算倒闭银行的工

作是在履行一种行政职责。

本人认为，存款保险机构是行政主体的根本原因是存款保险的强制性。投保银行

对保费缴纳时间、保费的多少、保险合同条款、保障范围等都没有商量的余地，银

行业只能向国家唯一的存款保险机构投保，并且，存款保险机构也不能任意决定多

收或少收保费，也不得拒绝承保符合条件的银行，收取存款保险费和收税基本上是

一样的。双方虽然签订了存款保险合同，但合同完全没有能体现双方的意思自治（存

款保险合同的制定和修改都需要主管机关的批准），而且存款保险人根据法律法规

拥有对投保银行的监管权、处罚权等行政权力。存款保险人处于行政管理人的角，

投保银行处于行政相对人的角，存款保险所形成的法律关系是行政法律关系。

既然存款保险机构是一行政主体，我们就应该设定相应的行政制度对其行为进行

规范，我们就应该对保费征收的程序、保费计算的方法等作明确的规定。由于行政

执法不可避免地有损害相对人合法权益的可能（或者是发生纠纷的可能），因而我

们还应设定相应的救济程序。因为计算保费、征收保费是一系列复杂的过程，所以

在相对人认为其合法权益受到侵犯时，除非不得已，不应该通过司法机关求得救济。

因此，我们应该赋予银行向存款保险机构请求复议的权利，以尽可能简单的方式解

决问题。

2.投保机构范围

目前，对于哪些机构应该投保，研究者们一般认为，凡我国吸收公众存款的金融

机构都应该投保。对于外国银行在我国的分支机构是否应该参保，尚有争议。一些

国家要求其境内的外国银行分支机构必须参保，另外一些国家不做要求；一些国家

要求本国银行在外国的分支机构必须参加本国的存款保险，欧盟即是如此。我国《存

款保险条例》（草案）则规定：在中华人民共和国境内依法设立的商业银行、合作

银行、城市信用合作社、农村信用合作社和邮政储蓄机构等吸收公众存款的金融机

构应当依照本条例参加存款保险，缴纳存款保险费，成为投保金融机构。前款所称

金融机构不包括前款金融机构在中华人民共和国设立的分支机构及外国银行在

中华人民共和国境内设立的分支机构。要求外国银行分支机构参加本国存款保险计

划的主要目的是防止外国银行分支机构因不参加任何一国的存款保险而获得成本较

低的竞争优势。周仲飞教授认为，解决这个问题的途径是进行国际协调，并提出了

国际协调的三个原则。第一个原则是应以防止挤兑为目的，第二个原则是应保证平

等竞争，第三个原则是国际银行存款保险制度的设计应与母国监管原则相协调[1]。

本人赞成这一观点，并认为外国分支机构应该参加中国的存款保险计划，对于已经

参加了本国存款保险计划的外国银行分支机构，可以视情况少收取或不收取保险费。

并且，应进行国际协调以更好地解决问题。

3.保险费率制度

目前，各国（地区）对银行征收保费的通行办法是：以该行的受保存款（也有以

该银行的所有存款）为计算保费的基础，征收一定比率的保费，但各国的费率体制

有两种。一是统一费率制，即对所有投保机构，不论其风险大小，都以存款为计算

保费的唯一依据，征收同样比率的保费（各投保机构费率相同）。这种费率制度的

最大优点是简单易行，是多数国家（地区）的做法，美国在1993年以前也是这样

做的，日本现在仍是这样。但其缺陷也是明显的：这种计费方式对于风险低的银行

来说很不公平，低风险银行替高风险银行缴纳了部分保费；更为重要的是，这种费

率制度不能降低银行系统的风险。第二种费率制度我们称为差别费率制(也称为风险

费率制)，即根据投保机构的风险，对风险不同的机构实行不同的费率。差别费率能

较有效地抑制银行的风险行为，但世界上85个存款保险体系中，只有十几个国家

采用这种费率制度。国际存款保险协会主席让·皮埃尔·萨伯林认为原因很多。其中

有：风险衡量和定价很复杂，制定一个合理、公平的差别费率体系是一个很难的问

题；差别费率体系对信息的真实性、可靠性、一致性要求很高，差别费率体系要求

有足够的资源来正确管理；差别费率体系要考虑是否公开银行评级、银行信息等，

公开和不公开成为一个两难问题[1]。

虽然实行差别费率有众多难题，但我国学者一般都认为，为降低银行风险，我国

应实行差别费率制。同时，不少人都认为在存款保险初期实行统一费率制，然后再

过渡到差别费率制。刘士余认为：“考虑到目前我国不同类别银行的风险等级存在着

系统性的差别，国有商业银行、区域性商业银行、城市商业银行和城乡信用社之间

的风险等级表现出层次性的差别……因此，在我国建立存款保险制度的起步阶段，

可以考虑对不同类别的金融机构实行不同等级的存款保险费率。在同一类别金融机

构之间，则实行单一费率”[2]。本人赞同这种观点，单一费率制在风险较低的时期

不会出现太大问题，只是长久实施单一费率制才会有非常明显的弊端。中国人民银

行副行长苏宁也认为我国向显性存款保险过渡需要有一个过渡期。在过渡期内，发

布《存款保险条例》（草案），建立存款保险基金，初步建立存款保险制度的组织

框架，积累相关经验；深化金融体制改革，加快问题金融机构处置，夯实金融业发

展基础；对存款人进行风险教育；公布取消国家隐性担保的时间表。[3]但我国《存

款保险条例》（草案）却并没有规定一个过渡期，只规定我国依据投保机构的风险

确定费率，但农村信用社分省采取统一费率。本人认为，规定过渡期是必要的，即

使不规定，也应将条例的生效时间推迟，以使条例公布后各银行有充分的时间做好

缴纳保费的准备，这样才是一个合理的行政程序。

费率制度是存款保险法律制度的重要部分，如果实行差别费率，则需要对差别费

率制作进一步的探讨。实行差别费率的基础是对各投保银行风险大小的评估。国际

通行的做法是由存款保险机构对投保银行的风险大小进行评估，然后根据投保银行

风险的大小收取相应的保费。存款保险法律法规虽然不宜对具体的评估标准作详细

规定，但应做些原则性、程序性的规定，以指导存款保险机构的评估行为和制定相

应评估标准。首先，应规定风险评估所依据的材料必须经过一定机构的证明、审计，

以保证其真实性。其次应对评估结果是否公开做规定，这是一个非常重要的问题。

基于行政公开的原则，我们应公开评估所依据的标准、结果，而且，公开评估结果

会促使高风险银行努力降低风险。但是，公开评估的结果将可能造成大量存款被存

款人从高风险银行转移至低风险银行，从而引发高风险银行的偿付危机，发生严重

经营困难，以致影响到更多的经济主体。因而，我们应对这一问题做慎重考虑。本

人认为，在无法预料公开所导致的后果时，为慎重起见，应规定未经主管机关批准，

存款保险机构和投保银行都不得擅自公开风险评级。但《存款保险条例》（草案）

对此未作任何规定。让·皮埃尔·萨伯林还认为，要有一个正式的评估、更新、微调

程序，以便根据环境适时对风险评估体系进行修改[1]。当然，风险评估是一个重大

影响相对人权益的行政行为，制定评估标准时应举行听证会，充分听取相对人的意

见，并对解决风险评估中产生的行政纠纷提供行政上的救济程序。

（三）存款保险的赔付制度

1.保障范围

由于我国从隐性存款保险向显性存款保险转变需要一个过程，因此，在存款保险

制度施行的初期，存款保险保障的存款类型应该尽量多些。因此，《存款保险条例》

（草案）规定我国保障的存款类型有：居民储蓄存款、机构及非居民存款和财政资

金存款，但不保金融机构同业存款、投保金融机构高级管理人员在本机构的存款及

其它经存款保险基金管理机构核准不予承保的存款。

对于非法存款、内部人存款和同业存款，存款保险研究者们一般都认为，基于其

性质应不予保障。对于外币存款，世界上的多数国家都没有纳入保障范围，因为外

币存款的价值易受汇率波动影响，具有投资性。我国很大一部分研究者也认为应不

予保障。美国则是保外币存款的国家之一，美国保外币存款的原因是美国存在较多

的外币，为吸纳外币进入银行，因此予以保障。本人认为，由于外币存款对于自然

人来说具有投资性，对于企事业单位来说，10万元人民币的外币存款往往微不足道，

因而可以不予承保。

2.赔付程序

存款保险的赔付必须十分及时，美国的存款保险机构通常在7天之内就可以赔

付完毕，这对于保持公众对存款保险机构的信心和信任非常重要，因而《存款保险

条例》（草案）规定了存款保险赔付的两个原则是：有限赔付（以强调国家对存款

人的担保是有限的）；及时公平地赔付。当然，我国还需要制定实施细则来建立更

具体、规范的的存款保险赔付程序。

3.最高赔付限额

确定存款保险对单个存款人的赔付限额时应考虑两个因素。一是要使存款保险发

挥防止挤兑的作用。若限额过低，将不能阻止众多的小储户参与挤兑。二是要尽量

减小存款人和银行的道德风险。限额高虽然能更有效的防止挤兑，但却增加了存款

人和银行的道德风险。一种极端的情况是全额保护。存款人由于限额很高，便不会

慎重考虑将钱存入低风险银行，而高风险银行也因此能依旧吸收到大量存款，不利

于整个银行系统风险的降低。而且银行可能因为有高额的存款保险保护，更放心大

胆地经营高风险业务，这便是银行的道德风险。目前，《存款保险条例》（草案）

规定的赔偿限额为10万元，较符合我国国情。根据2005年我国的调查，10万元

以下存款占全部存款账户数的98.1%，占全部调查账户存款额的29.4%[1]。

由于随着经济的发展，我国居民的储蓄倾向、储蓄额会发生变化，以及通货膨胀

可能导致货币贬值，因此《存款保险条例》（草案）赋予了存款保险机构调整保额

的权利，但规定须报国务院批准。

（四）存款保险基金法律制度

1.存款保险基金的资金来源

《存款保险条例》（草案）规定：“存款保险基金由投保机构缴纳的保险费、国

务院财政部门拨入的资金和存款保险基金管理机构融入的资金组成。本条例实施后，

经存款保险基金管理机构申请，在国务院批准的期限、用途和额度内，由中国人民

银行向存款保险基金管理机构提供特别融资。存款保险基金出现临时性资金短缺的，

存款保险基金管理机构可以运用下列方式为存款保险基金融入资金：㈠向中国人民

银行申请特别融资㈡向机构投资者发行债券㈢经国务院批准的其它方式。存款保险

基金出现严重短缺，已经或可能影响存款保险基金管理机构履行职责的，经国务院

批准，由国务院财政部门拨付财政资金补充存款保险基金或有偿使用。”其它国家的

存款保险基金资金来源和我国的规定大体一样，但有些国家的存款保险基金是完全

由银行业自主出资的（如英国），有些国家由政府和银行业共同出资。因此，也有

人建议我国可以由政府和银行业共同出资，建立存款保险基金，存款保险机构由官

方和银行业共同管理，以提高管理的效率。但其缺点是存款保险基金所需资金规模

巨大，银行业难以承受。完全由政府出资并管理存款保险基金可以使银行对建立存

款保险制度的抵制更小些，也可以使存款保险更受公众信任，但其缺点是官僚作风

难以克服。

2.存款保险基金的投资与运用

存款保险基金须随时应对突然发生的银行危机，因而，存款保险基金必须保持足

够的流动性和安全性。但由于通货膨胀会逐渐减低存款保险基金的价值，存款的增

长也会造成存款保险基金显得相对不足，因此存款保险基金也需要进行投资。其投

资的首要原则是保持流动性和安全性，然后再考虑获取适当的收益。所以，《存款

保险条例》（草案）对存款保险基金可投资的范围做了限定：存款保险基金除依法

用于保险赔付外，限于存放中央银行和购买政府债券，但国务院另有规定的除外。

3.存款保险基金的个数

目前，美国的存款保险基金有两个。一个是银行存款保险基金，只对银行提供保

障。另外一个是储蓄协会保障基金，对储蓄协会提供保障。在日本，农业、渔业、

水产加工业协同组合的存款保险也独立于银行的存款保险。因此，有人认为我国可

以参照美国，设两个存款保险基金，一个用于农村信用社的赔付，另一个用于银行

等其它投保机构的赔付。但也有很多人持反对意见，认为分散的存款保险基金虽可

以防止一类金融机构的损失侵蚀存款保险基金，但却可能因资金力量分散而无法起

到充分保障的作用。我国目前的《存款保险条例》（草案）则规定：“存款保险基金

管理机构以省（自治区、直辖市）为单位，按照各省农村信用社的总体风险状况，

决定该省的存款保险费率，报国务院批准后执行。各省农村信用合作社升级管理机

构根据所在省农村信用合作社合并计算的保险金额的总余额，依照前述存款保险费

率向存款保险基金管理机构上缴存款保险费。存款保险基金管理机构应当以省为单

位开立存款保险基金账户，专门用于所在省农村信用合作社的被保险存款赔付。”

由于《存款保险条例》尚未生效实施，对于上述规定，尚难以预见它的实施效果。

不过，可以参考某些国家的做法。在德国，存款保险由商业银行保护系统、储蓄银

行保护系统、合作银行保护系统三部分组成。储蓄银行保护系统在全国12个地区

建立地区保护基金，地区保护基金负责对本地区会员银行进行救助，但最多不超过

基金总额的15%[1]。

（五）存款保险机构法律制度

1.存款保险机构的职能

世界上存款保险机构的职能大体上有三种：①办理存款保险业务。②监管职能。

尤其以美国为典型。美国的存款保险机构有检查权，发出禁止令的权力，撤换、停

止董事、经理职权的权力。③援助、处理问题银行。在很多国家，存款保险机构都

被赋予了第三种职能；在不少国家，存款保险机构都是破产银行法定的清算人、接

管人。

“过去的很多经历和成功经验都强调了赋予存款保险机构处置问题机构成员权力

的必要性，以最小化风险，并且要采取对金融体系的损失最小化的处置方式[2]”。“由

存款保险机构作为破产清算人，也可利用其专业和信息优势,加快清算进程，避免损

失和风险的进一步扩大化。这也构成了存款保险机构作为破产清算人的合理性基础，

虽然形式上债权人与清算人集一身会犯‘角冲突’之大忌，但这却正是在存款保险机

构参与银行破产时实现实质正义的特殊途径[3]。”本人认为，如果存款保险机构的

经费由政府财政负担，割裂存款保险机构人员同存款保险经营的经济利害关系，可

以较好地解决“角冲突”的问题。但由于我国《破产法》已经规定由法院指定破产

管理人，而《存款保险条例》属行政法规，不能对破产法作变更，因而只规定存款

保险机构可以受有关部门指派参加投保金融机构的清算工作。这也是《存款保险条

例》立法层级较低的缺陷。

2.存款保险机构的权力、职责

（1）存款保险机构应有权制定实施细则等行政规章，制定存款保险合同等规范

性文件，调整保额等。因为存款保险机构有众多的相关领域的专家，有能力履行上

述职责；且存款保险机构有相关经验，能比其它机构更好地履行上述职责。

（2）检查投保机构风险状况的权力、要求投保机构按要求报送相关数据、材料，

对投保金融机构的拒绝检查、提供虚假材料的行为进行行政处罚、采取行政强制的

权利。这些权力可以保障存款保险机构获得银行风险状况的第一手资料，方便其顺

利履行职责。存款保险机构从来就不应该处在必须依赖由充当银行第一监管者的其

它监管机构来提供二手信息的地位。[1]

（3）从其它政府部门获取信息、向其它政府部门提出建议的权利。存款保险机

构、银行业监管部门和中央银行之间应该赋予相互获取信息的权利，以减少收集信

息的成本。并且，应该将重要信息通知他方，以利于各方做好准备，共同应对问题。

存款保险机构发现投保机构存在某些问题时，也应该向有关部门建议做出处理，有

关部门应认真考虑其建议，特别是要求监管部门关闭、接管投保银行的建议。

（4）追偿权。在一般的保险法律关系中，保险人不得向被保险人（非故意）造

成的损失进行追偿。但因存款保险是一种公益性的特殊保险，存款保险基金的减少

会影响到存款保险机构提供保障的能力，进而影响到公众对存款保险的信心，所以

应赋予存款保险机构在赔付存款人后，按其赔付金额，享有向投保银行追偿的债权，

并且，存款保险机构的债权优先于无担保的普通债权（在美国即如此）。同时，存

款人已获赔付部分的债权消灭。《存款保险条例》（草案）规定：投保金融机构依

法终止被清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费后，应当优先清偿

存款保险基金管理机构因行使代位受偿权而获得的债权。虽然我国《商业银行法》

规定自然人存款的本金及利息优先获得清偿，但未规定机构存款也优先清偿。而存

款保险机构所获得的债权中，有一部分是因清偿机构的存款而获得的，按照《破产

法》属普通债权，应在缴清所欠税款之后获得清偿。《存款保险条例》（草案）与

《破产法》似乎有冲突之嫌，作此规定不合法理，应提升存款保险的立法层级。

（5）抵销权。美国的《联邦存款保险法》规定，“FDIC可以不支付一家不能清

偿债务存款机构的储户被保险存款，当储户有义务清偿其对投保机构的债务时”[1]。

《存款保险条例》（草案）也做了类似规定。

3.存款保险机构的运营管理

（1）存款保险机构的组织形式

世界上许多国家的存款保险机构的法律组织形式都是公司法人。公司法人的组织

形式可以借鉴公司的管理方式，使存款保险机构的管理更有效率，更科学。但考虑

到我国要从隐性存款保险过渡到显性存款保险，因此采用事业单位法人的组织形式

更能增加存保机构的公信力，待条件成熟时再将其法律组织形式转变为公司。目前，

《存款保险条例》（草案）规定存款保险基金管理机构的法律性质是事业单位，其

决策机构是理事会。

（2）存款保险机构的管理

存款保险机构的人员往往会获知许多商业秘密、国家秘密，法律应规定他们有义

务保守相应秘密，也不得擅自使用该秘密，否则应追究相应的刑事、行政、民事责

任。目前的《条例》只规定了存款保险基金管理机构的工作人员贪污、受贿、徇私

舞弊、滥用职权、玩忽职守应受相应的刑事、行政处罚，未规定他们的保密义务。

（3）存款保险机构的经费

世界上一些国家的存款保险机构的经费由存款保险机构自己负责，但由于我国存

款保险机构是事业单位，因而其经费应由国家财政负责，这样也避免了存款保险机

构的人员与存款保险基金存在经济上的利害关系，使他们能更公正地履行职责。

五、结语

我国的《存款保险条例》（草案）对我国存款保险法律制度的许多基本问题作了

规定，初步建立起了我国存款保险制度的框架，但各方的争议很大，本人对此只进

行了一些肤浅的分析。存款保险法律制度的构建既是一个经济学难题，又是一个法

律难题，我国存款保险法律制度的构建有待法学学者和经济学学者的共同努力，进

行更深入的研究。

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